Solicitud de informe técnico sobre la declaración de emergencia de las obras de reparación del puente del Centenario de Sevilla, denegada y estimada por el Consejo de Transparencia

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 21 de julio de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«En su declaración como investigado ante el Juzgado Central de Instrucción 2 de la Audiencia Nacional el 21 de julio de 2025, el ex director general de Carreteras Javier Herrero alude a la existencia de un informe suscrito por nueve técnicos que abocaba a la declaración de emergencia de las obras de reparación del puente del Centenario de Sevilla después de que se detectara que dos cables estaban fuera de servicio y había riesgo de colapso de dicha infraestructura, Nos estamos remontando a 2018, fecha en que tuvo lugar la llegada al Ministerio de Transportes de un nuevo equipo. Ruego una copia del citado informe suscrito por nueve técnicos partidarios de la declaración de emergencia de dichos trabajos».

2. Mediante resolución de 2 de septiembre de 2025 se deniega el acceso a la información solicitada de acuerdo con lo siguiente:

«3º. De acuerdo con la letra f) del apartado 1 del artículo 14 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

4º. Una vez analizada la solicitud, y en lo que corresponde de la misma a la Dirección General de Carreteras, considera que la misma incurre en el expositivo precedente por los siguientes motivos:

El informe solicitado forma parte de una investigación en un proceso judicial en marcha.

En consecuencia, con fundamento en los dispuesto en la letra f) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se deniega el acceso a la información pública cuya solicitud ha quedado identificada en el punto 1 de esta resolución».

3. Mediante escrito registrado el 3 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«Como puede leerse en la resolución denegatoria, se trata de una invocación genérica que no colma el criterio interpretativo ya asentado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ni casa con la jurisprudencia. El hecho de que se esté incoando un procedimiento judicial no justifica el velo sobre la totalidad de la documentación que pueda estar relacionada con el mismo, toda vez que puede que haya documentos cuya divulgación resulte inane y no cause perjuicio ni al esclarecimiento de los hechos ni a la igualdad de las partes. En el caso que nos ocupa, se trata de un informe emitido con anterioridad a la incoación de las diligencias previas por parte del Juzgado Central de Instrucción 2 de la Audiencia Nacional y del que no se ha detallado el perjuicio concreto que su conocimiento podría causar, más allá de esgrimirse un riesgo hipotético».

4. Con fecha 4 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Conforme al artículo 14.1, letras e) y f), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el derecho de acceso puede ser limitado cuando su ejercicio pueda suponer un perjuicio para:

• La prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

Esta interpretación encuentra respaldo en el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, ratificado por España mediante el Instrumento publicado en el BOE núm. 253, de 23 de octubre de 2023, cuyo artículo 3.1.c) establece como límite legítimo al acceso la protección de “la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales”.

Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y los criterios reiterados del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno han establecido que el acceso a información vinculada a procedimientos judiciales en curso debe ser restringido cuando su divulgación pueda afectar al desarrollo del proceso, a la imparcialidad judicial o a la percepción pública del mismo.

Desde una perspectiva jurídico-administrativa, la divulgación de documentación vinculada a un procedimiento judicial penal en curso (incluyendo investigaciones, expedientes, informes técnicos, comunicaciones internas u otros documentos de carácter preparatorio) podría generar una afectación significativa al desarrollo normal del proceso judicial. En concreto, dicha difusión entraña el riesgo de perturbar la imparcialidad de las actuaciones jurisdiccionales, condicionar la percepción pública del caso en detrimento del principio de presunción de inocencia, e incluso influir indebidamente en la actuación de los órganos judiciales competentes.

No obstante, el test del daño, previsto en el artículo 14 de la Ley 19/2013, exige también una ponderación con el interés público en la divulgación de la información, que constituye el segundo eje del análisis. En este sentido, se concluye que el interés público no justifica la revelación de información que compromete la imparcialidad y eficacia del proceso penal, especialmente cuando este se encuentra en fase de instrucción, no prevaleciendo, en este caso particular, la fiscalización ciudadana sobre el perjuicio potencial que su divulgación puede causar al procedimiento judicial en curso.

Por tanto, y conforme al principio de proporcionalidad, se considera que la denegación del acceso a la información solicitada está justificada, pues la divulgación de la información podría comprometer la eficacia de las actuaciones judiciales y administrativas en desarrollo, así como interferir en el principio de igualdad procesal entre las partes y en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española».

5. El 22 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información consistente en un informe relativo a la necesidad de las obras de reparación del Puente del V Centenario (ubicado en la ciudad de Sevilla) detectada hacia 2018, informe al que el ex director general de Carreteras aludió en su declaración como investigado ante el Juzgado Central de Instrucción 2 de la Audiencia Nacional el 21 de julio de 2025.

El Ministerio resuelve denegando la información invocando el límite previsto en la letra f) del artículo 14.1 LTAIBG, añadiendo en sus alegaciones que estima también la concurrencia del límite previsto en la letra e) del citado artículo.

El reclamante aduce que la denegación de lo solicitado se realiza con una invocación genérica de la normativa, que no se adecúa a los criterios de este Consejo ni a la correspondiente jurisprudencia, desarrollando y ampliando su argumentación el Ministerio en la fase de alegaciones de este procedimiento

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, corresponde examinar si resultan de aplicación los límites contemplados en las letras e) y f) del artículo 14.1 LTAIBG alegados por el organismo requerido.

Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información », tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 - ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 - ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).

En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG «no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.» [STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)].

6. Desde esta perspectiva, y en primer lugar, la motivación de la concurrencia del artículo 14.1.f) LTAIBG, no puede obviar el consolidado criterio de este Consejo de Transparencia según el cual vincular la vulneración de la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva a la mera existencia de un procedimiento judicial, sin justificar en qué medida el conocimiento de la información solicitada puede generar tal perjuicio, no resulta suficiente para motivar la denegación del acceso con arreglo a las previsiones de la LTAIBG.

En línea con lo anterior, debe señalarse que es generalizada la interpretación restrictiva del límite alegado, restringiéndolo a información que puede perjudicar de forma constatable la igualdad de las partes en un procedimiento judicial, considerándolo de aplicación básicamente sólo a los documentos elaborados expresamente con ocasión de un procedimiento.

Así debe recordarse, como también señala el reclamante, que la previsión del artículo 14.1 f) LTAIBG coincide con la del artículo 3.1.i) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos, que prevé como límite al acceso la protección de la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia. En la memoria explicativa del Convenio se señala que «este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite».

De lo anterior se desprende, pues, la necesidad de atender a la concreta naturaleza de la información o documentación reclamada. En esta línea se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2391), que sienta jurisprudencia sobre la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG en relación con la cuestión de si una Entidad u Organismo de carácter público [en el caso enjuiciado, la Autoridad Portuaria de A Coruña] está obligado a facilitar los escritos y documentos presentados ante el Tribunal de Cuentas, tanto en el ámbito del ejercicio de sus funciones de fiscalización económico-financiera del sector público, como en el ámbito del ejercicio de sus funciones de enjuiciamiento de la responsabilidad contable.

La premisa de partida de la jurisprudencia que se establece en la citada sentencia es la procedencia de deslindar (i) aquella documentación de carácter administrativo que obre en poder del organismo competente (elaborada por el propio organismo) a cuyo acceso tiene derecho el solicitante, de (ii) aquella otra documentación de naturaleza estrictamente procesal (vinculada al procedimiento de enjuiciamiento de responsabilidad contable y que ha sido remitida por el propio Tribunal de Cuentas) cuyo acceso o divulgación pública, en los supuestos de actuaciones propiamente jurisdiccionales en procedimientos pendientes de resolución, pudiera perturbar el equilibrio e integridad del procedimiento judicial, la igualdad de las partes u obstaculizar el ejercicio imparcial de las funciones de enjuiciamiento —y que, por tanto, ha de someterse las reglas procesales que le resulten de aplicación (en el caso enjuiciado las establecidas en la Ley Orgánica 27/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas)—.

En esta línea, el Tribunal Supremo fija como jurisprudencia que «[E]l límite al derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, referido a que el acceso suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, resulta aplicable a las solicitudes de información respecto de contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados en el ámbito de la mencionada Ley elaborados para ser presentados ante un órgano jurisdiccional (y por ende ante el Tribunal de Cuentas, cuando ejerza funciones jurisdiccionales de enjuiciamiento de la responsabilidad contable), correspondiendo a estas Entidades de Derecho Público ponderar en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias concurrentes, si el principio de transparencia constituye un interés público superior capaz de superar la necesidad de proteger la documentación controvertida, y, en consecuencia, justificar la divulgación de esta.»

7. En este caso, es cierto que el propio interesado pone de manifiesto la existencia de un procedimiento judicial penal en la que una de las personas investigadas menciona el informe solicitado en su declaración, realizada en el mismo día en que se presenta la solicitud de información al respecto. Por lo tanto, resulta evidente que a fecha de la presentación de la solicitud dicho sumario estaba abierto. Por su parte, el Ministerio en su resolución de 2 de septiembre confirma que «[e] l informe solicitado forma parte de una investigación en un proceso judicial en marcha», y en las alegaciones del mismo mes se confirma que el proceso penal se encuentra en fase de instrucción.

Sin embargo, más allá de estas afirmaciones —que evidencian que el proceso penal se encuentra en curso— no se realiza por el Ministerio, ni en la resolución ni en las alegaciones, la ponderación que atienda a las circunstancias concurrentes que exige la jurisprudencia reseñada a fin de determinar si en el acceso a esa información, elaborada por Ministerio requerido, pero que carece de carácter procesal, el principio de transparencia constituye un interés público superior.

A lo anterior se añade que, tal y como puede comprobarse con facilidad en las noticias publicadas en medios de comunicación, el objeto de la investigación penal no atañe ni a los defectos detectados en el puente ni a los planteamientos técnicos para su reparación que puedan estar incorporados en el informe solicitado, sino a las circunstancias de contratación de la ejecución de dichos trabajos..

Esa falta de ponderación, así como la información públicamente disponible existente sobre el caso, lleva a considerar que no se ha justificado suficientemente la concurrencia del límite del artículo 14.1.f) LTAIBG, tal y como alega el interesado en su reclamación.

8. Por lo que atañe al límite del artículo 14.1.e) LTAIBG baste señalar en este momento que su finalidad es la debida protección que debe aplicarse a los procedimientos de carácter penal, administrativo o disciplinario principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario.

Dicha previsión coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso «la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales », y en la Memoria Explicativa del Convenio se indica que puede limitarse el acceso con fundamento en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Al igual que sucede con el artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Sentado lo anterior, en los casos en los que se haya iniciado un proceso judicial, el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG está estrechamente relacionado con la institución del secreto sumarial cuyo alcance, como ha precisado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 13/1985, de 31 de enero, es limitado y ha de interpretarse en sentido compatible con la libertad de información: «el secreto del sumario se predica de las diligencias que lo constituyen, y no es otra cosa, por cierto, dice literalmente el párrafo primero del artículo 301 de la LECr., esto es, de los actos singulares que en cuanto acto formal complejo o procedimiento lo integran. Pero el secreto del sumario no significa, en modo alguno, que uno o varios elementos de la realidad social (sucesos singulares o hechos colectivos cuyo conocimiento no resulte limitado o vedado por otro derecho fundamental según lo expuesto por el artículo 20.4 de la CE) sean arrebatados a la libertad de información, en el doble sentido de derecho a informarse y derecho a informar, con el único argumento de que sobre aquellos elementos están en curso unas determinadas diligencias sumariales. De ese modo, el mal entendido secreto del sumario equivaldría a crear una atípica e ilegítima «materia reservada» sobre los hechos mismos acerca de los cuales investiga y realiza la oportuna instrucción el órgano judicial, y no sobre «las actuaciones» del órgano judicial que constituyen el sumario (art. 299 de la LECrim). En consecuencia, una información obtenida antes y al margen del sumario no puede considerarse atentatoria al secreto sumarial, que sólo limita la libertad de información en cuanto para informar haya previamente que quebrantarlo.»

9. En este caso la entidad reclamada invoca el límite en las alegaciones a este procedimiento y de modo ciertamente genérico, a lo que se añade lo ya expuesto acerca de la sustancial diferencia entre el contenido técnico del informe solicitada (deficiencias detectadas y obras de reparación necesarias) y el objeto del procedimiento penal en curso (circunstancias de la contratación).

De lo expuesto se desprende que el contenido del informe cuyo acceso se solicita no está siendo objeto de investigación, lo que determina que no resulte aplicable el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, teniendo además en cuenta que por parte del Ministerio no se ha justificado de modo concreto la relación entre el informe solicitado y la igualdad de las partes en el proceso o la tutela judicial efectiva.

10.En conclusión, se considera que el acceso a la información solicitada no se encuentra afectado por los límites previstos en las letras e) y f) del artículo 14.1 de la LTAIBG; y, en consecuencia, procede la estimación de la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«En su declaración como investigado ante el Juzgado Central de Instrucción 2 de la Audiencia Nacional el 21 de julio de 2025, el ex director general de Carreteras Javier Herrero alude a la existencia de un informe suscrito por nueve técnicos que abocaba a la declaración de emergencia de las obras de reparación del puente del Centenario de Sevilla después de que se detectara que dos cables estaban fuera de servicio y había riesgo de colapso de dicha infraestructura, Nos estamos remontando a 2018, fecha en que tuvo lugar la llegada al Ministerio de Transportes de un nuevo equipo. Ruego una copia del citado informe suscrito por nueve técnicos partidarios de la declaración de emergencia de dichos trabajos».

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez