Proyecto constructivo

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 7 de abril de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), acceso al proyecto constructivo presentado por la concesionaria Nueva Marina de Gandía, así como copia del acto de aprobación, total o parcial, de dicho proyecto, información sobre su eventual exposición pública y sobre las medidas adoptadas por la Autoridad Portuaria de Valencia en caso de desviaciones respecto al proyecto básico aprobado.

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 12 de mayo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

Número y fecha de resolución: indicados al margen.

Número de expediente: 1007/2025

Reclamante: Real Club Náutico de Gandía.

Organismo: AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

Sentido de la resolución: Desestimatoria.

Palabras clave: proyecto constructivo, art. 18.1.a) LTAIBG.

4. Con fecha 16 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 9 de junio de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala que se ha dictado resolución expresa por la Presidencia de la Autoridad Portuaria de Valencia (en adelante, APV), de fecha 4 de junio de 2025, notificada en fecha 5 de junio de 2025 y con número de registro VA-S-06869-25, que adjunta al informe, resolviendo de forma motivada la solicitud presentada por el Real Club Náutico de Gandía (desde ahora, RCNG). El informe continúa precisando que la solicitud de acceso formulada por el RCNG debe considerarse inadmisible al amparo de lo dispuesto en el artículo 18.1.a) LTAIBG. En este sentido, pone de relieve lo siguiente:

«En este caso, si bien el proyecto constructivo referente al edificio fue aprobado por esta APV mediante resolución de 28 de febrero de 2025, y el relativo a la urbanización mediante resolución de 15 de marzo de 2025, el departamento de Dominio Público está actualmente informando la parte del proyecto constructivo referente a la reconfiguración de los amarres, el cual no ha recibido aprobación por parte de esta APV por el momento. Por ello, no se puede entender que el proyecto constructivo haya sido aprobado en su totalidad sino únicamente de forma parcial. De este modo, el procedimiento administrativo sigue su curso, al encontrarse pendiente tanto el inicio y ejecución de las obras, cuya fecha de comienzo no está prevista hasta el 1 de septiembre de 2025, como la propia aprobación definitiva y completa del proyecto constructivo. Por lo tanto, dicho proyecto constructivo, aunque formalmente validado en el caso de la edificación y la urbanización, no ha desplegado todavía eficacia plena, al no haberse iniciado la ejecución de las obras, ni haberse procedido al reconocimiento técnico de su realización. Por tanto, la solicitud se refiere a información que forma parte de un procedimiento aún en curso, y cuya tramitación no puede considerarse cerrada. En este contexto, el acceso anticipado a determinada documentación técnica asociada a dicho proyecto, especialmente si se encuentra vinculada a su ejecución futura, puede afectar al desarrollo ordenado del procedimiento, al buen fin de la actuación administrativa y a la salvaguarda de los intereses de terceros implicados, en este caso, de NMG. Asimismo, la normativa de transparencia establece que la obligación de facilitar acceso a la información no alcanza a aquella que, si bien ha sido generada, se integra en procedimientos administrativos que no han concluido, o cuya difusión pudiera anticipar resultados o limitar la objetividad técnica de las fases pendientes de ejecución. Por todo lo anterior, esta APV considera que, en este momento del procedimiento, en base al artículo 18.1.a) de la LTAIBG, la solicitud debe ser inadmitida, al referirse a información que, aun estando formalmente aprobada, forma parte de un procedimiento no finalizado y cuya tramitación continúa activa hasta que se ejecuten las obras y se reconozca su finalización.»

El escrito continúa abordando la falta de legitimación del solicitante como interesado sobre la base de los artículos 4 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (desde ahora, LPACAP), que limitan tal condición a quienes sean titulares de derechos o intereses legítimos. Así, manifiesta que el procedimiento de concesión fue resuelto por el Consejo de Administración de la APV en sesión celebrada el 23 de abril de 2024, en la que se otorgó el título concesional a la mercantil NUEVA MARINA DE GANDÍA, S.L, siendo notificado el RCNG en fecha 27 de mayo de 2024 de la extinción de la autorización administrativa que hasta entonces había venido habilitando su ocupación del dominio público portuario, de manera que «desde ese momento, el RCNG carece de título habilitante alguno respecto del ámbito afectado por la nueva concesión».

A mayor abundamiento, prosigue afirmando que, «a la vista de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de mayo de 2020 y de los autos dictados en su ejecución, el Real Club Náutico de Gandía habría perdido su condición de parte interesada en el procedimiento de concesión, al haberse estimado el recurso interpuesto por la mercantil ALCARA y retrotraído el procedimiento al momento previo a la resolución impugnada. En consecuencia, esta APV ha considerado que el RCNG no conserva un vínculo jurídico directo que le permita ser reconocido como interesado en el procedimiento actualmente en curso.»

Añadiendo que, «[l]a fase actual del expediente se refiere a la ejecución del título concesional ya otorgado, incluyendo la aprobación del proyecto constructivo, el inicio y desarrollo de las obras, y la posterior constitución de la garantía de explotación. No se trata de un procedimiento de concurrencia ni de revisión de la adjudicación inicial, y no existen derechos o intereses jurídicos del RCNG que puedan resultar afectados directamente por las actuaciones actualmente tramitadas.»

En esta misma línea resalta que el hecho de que el RCNG actúe como entidad representativa de diversos armadores con base en la dársena náutico-deportiva no implica, por sí solo, la existencia de un interés legítimo cualificado, en el sentido exigido por el artículo 4 de la LPACAP, ni justifica su personación como interesado en un procedimiento de naturaleza concesional en el que no participa como titular de derechos ni obligaciones.

Finalmente, el escrito se centra en la afectación a los límites de los artículos 14 y 15 LTAIBG y al trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG. Con relación al primero de ellos sostiene que lo solicitado (proyecto constructivo presentado por la mercantil concesionaria, así como de diversos documentos generados en el marco del procedimiento de desarrollo de la concesión) incorpora, entre otros elementos, previsiones económicas, estrategias de gestión, cronogramas de ejecución, datos sobre inversiones, rentabilidades estimadas, así como la identidad y datos de contacto de técnicos, asesores y profesionales intervinientes amparados por los límites de los artículos 14.1.h) y 15.1 LTAIBG. Respecto al artículo 14.1.h) LTAIBG afirma que «el proyecto constructivo entregado por el concesionario incluye previsiones relativas a la inversión a ejecutar, cronograma de obras, memoria económica, estimaciones de rentabilidad, estrategias de gestión de las instalaciones y otros elementos con valor competitivo, cuya difusión podría vulnerar la protección de su posición empresarial frente a terceros»; mientras que en lo que atañe al artículo 15.1 LTAIBG manifiesta que «se incluyen datos identificativos de profesionales intervinientes (redactores del proyecto, directores técnicos, asesores) cuyo tratamiento debe ajustarse a la normativa de protección de datos personales, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, y el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 (RGPD)», concluyendo que: «[l]a entrega directa e íntegra de dicha documentación, sin previa valoración de su contenido y sin el eventual trámite de audiencia al tercero afectado, podría comprometer los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen en esta materia. Conforme al artículo 19.3 de la LTAIBG, en estos supuestos, la APV debería dar traslado a la entidad afectada con carácter previo a la entrega de la información solicitada, concediéndole un plazo de quince días para que pueda alegar lo que estime oportuno en defensa de sus derechos. Por todo ello, y aun cuando no concurrieran causas de inadmisión derivadas del estado del procedimiento, la solicitud requeriría en todo caso una evaluación específica del contenido afectado por estos límites, y la eventual aplicación de medidas de protección como la omisión de información sensible, la tramitación parcial, o el inicio de un trámite de audiencia al tercero interesado.»

Finaliza el escrito señalando que, a juicio de la APV:

• No ha existido vulneración del derecho de acceso a la información pública por parte de esta APV, toda vez que la solicitud presentada por el RCNG se refiere a un expediente aún en tramitación, lo que justifica su inadmisión conforme al artículo 18.1.a) de la LTAIBG. Asimismo, la eventual divulgación de parte de la documentación solicitada implicaría la afectación de derechos e intereses legítimos de terceros, lo que exigiría en su caso la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 19.3 de la misma ley.
• Se solicita se tenga por cumplido el requerimiento y se archive el expediente.

Al escrito de alegaciones se acompaña numerosa documentación que puede sistematizarse de la siguiente manera:

1. proyecto de urbanización, en el que consta resolución de aprobación parcial, informe de la unidad organizativa, y dos informes de viabilidad;
2. resolución de aprobación de ejecución del edificio sede, informe de la unidad organizativa, y dos informes de viabilidad;
3. Estudio de compatibilidad con las estrategias marinas del Proyecto de renovación de la dársena deportiva del puerto de Gandía y Proyecto de ejecución de renovación de la dársena deportiva de Gandía (noviembre de 2024);
4. Proyecto básico y de ejecución de edificio sede Nueva Marina de Gandía (noviembre 2024); y, finalmente,
5. la resolución de la presidencia de la APV de 4 de junio de 2025 inadmitiendo la solicitud, cuya fundamentación jurídica y parte resolutiva es del siguiente tenor:

«II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Debe destacarse que el derecho de acceso a la información pública, si bien constituye un principio esencial dentro del marco de la transparencia administrativa, no es un derecho absoluto. La normativa vigente establece límites expresos al mismo cuando su ejercicio pueda afectar a derechos e intereses legítimos de terceros o cuando se trata de expedientes que se encuentran en tramitación, resultando en este caso de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la LTAIBG.

1. Sobre la falta de legitimación del RCNG como interesado.

El acceso al expediente administrativo en tramitación queda reservado a quienes ostenten la condición de interesados en el sentido definido por el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En el caso presente, el RCNG no ostenta dicha condición, toda vez que, mediante acuerdo del Consejo de Administración de esta APV de fecha 23 de abril de 2024, se otorgó la concesión a la mercantil NUEVA MARINA DE GANDÍA, S.L. (en adelante, NMG), notificándose en fecha 27 de mayo de 2024 al RCNG la extinción de su anterior título habilitante. Ello implica la pérdida de cualquier vínculo jurídico con el procedimiento en tramitación, que actualmente se encuentra en la fase de evaluación técnica del proyecto constructivo, aprobación técnica por parte de la Dirección General y posterior ejecución de las obras. De conformidad con los artículos 4 y 53 de la Ley 39/2015, no puede reconocerse al RCNG la condición de interesado, al no ostentar derechos ni intereses legítimos actuales en dicho procedimiento.

Según ha venido sosteniendo esta APV, a la vista de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de mayo de 2020 y los autos dictados en su ejecución, el RCNG habría perdido su condición de parte interesada en el procedimiento de concesión, al haberse estimado el recurso interpuesto por ALCARA y retrotraído el procedimiento al momento previo a la resolución impugnada. En consecuencia, esta APV ha considerado que el RCNG no conserva un vínculo jurídico directo que le permita ser reconocido como interesado en el procedimiento actualmente en curso.

2. Sobre la inadmisión de la solicitud conforme al artículo 18.1.a) de la LTAIBG.

Parte de la información solicitada forma parte de un expediente en curso, cuya tramitación aún no ha concluido, y cuyo contenido tiene carácter auxiliar o preparatorio para la toma de decisiones, lo que impide su acceso en virtud del artículo 18.1.a) de la LTAIBG. Asimismo, la documentación técnica aportada por la concesionaria contiene elementos de naturaleza económica y estratégica que podrían comprometer derechos de terceros, por lo que, de facilitarse, requeriría en su caso la aplicación de lo previsto en los artículos 14 y 15 de la misma Ley.

Por tanto, esta APV considera que no procede conceder acceso a la información solicitada mientras no se haya culminado la tramitación del expediente correspondiente al proyecto constructivo, y sin perjuicio de que, en su momento, la documentación definitiva podrá ser objeto, en su caso, de acceso conforme a la normativa aplicable, previa valoración de los eventuales límites previstos en la Ley 19/2013.

3. Sobre el estado del procedimiento y el trámite previo de audiencia previsto en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013.

Debe señalarse que el expediente administrativo objeto de la solicitud de acceso se encuentra en tramitación, ya que, aun habiéndose aprobado parte del proyecto constructivo presentado por NMG, continúa pendiente de aprobación la parte correspondiente a la reconfiguración de los amarres. Por tanto, no cabe considerar que el proyecto constructivo haya sido aprobado en su totalidad.

Una vez se formalice dicha aprobación completa, y con carácter previo a valorar un eventual acceso al expediente por parte del RCNG, esta APV deberá dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, que establece la obligación de dar audiencia a los terceros cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados por la divulgación de la información solicitada.

En consecuencia, y sin perjuicio de lo ya indicado en el punto anterior sobre los límites al acceso mientras el expediente se encuentra en tramitación, se informa que, en el momento en que se disponga del proyecto constructivo aprobado en su integridad, se iniciará, en su caso, el correspondiente trámite de audiencia a NMG, con el objeto de que pueda formular las alegaciones que estime oportunas respecto a la posible difusión de información de carácter técnico, económico o comercial que pudiera afectar a sus intereses legítimos.

III. RESOLUCIÓN

Desestimar la solicitud de acceso a la información pública presentada por el Real Club Náutico de Gandía con fecha 7 de abril de 2025 y número de registro TE-E-03262-25, por concurrir la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, así como por falta de legitimación para ostentar la condición de interesado en el procedimiento en curso.»

5. El escrito de alegaciones, junto con la documentación que lo acompaña, se remitió al interesado. Con fecha 5 de junio el reclamante remitió escrito de alegaciones en el que manifestaba su oposición a lo vertido en la resolución de la presidencia de la APV de 4 de junio de 2025, desarrollando diferentes argumentos y aportando diversa documentación que, a su juicio, sustentaría su posición. El escrito concluye solicitando lo siguiente:

1. Que se tenga por presentado el presente escrito en el marco del expediente de reclamación por acceso a la información pública promovido por esta parte.
2. Que se requiera a la Autoridad Portuaria de Valencia para que, de forma inmediata, facilite al Real Club Náutico de Gandía acceso completo e íntegro al expediente administrativo del proyecto de ejecución y concesión otorgada a ALCARA/NMG, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
3. Que se adopten medidas correctoras o, en su caso, se formulen recomendaciones vinculantes frente a la APV por su actuación obstruccionista, opaca y contraria a los principios de transparencia, legalidad y buena administración.
4. Que, en virtud de los hechos expuestos, se sirva este Consejo dar traslado formal o remitir informe a la entidad pública PUERTOS DEL ESTADO, en su condición de órgano tutelante del sistema portuario estatal, al objeto de que:
   1. Tome conocimiento de las prácticas irregulares sostenidas por la Autoridad Portuaria de Valencia en el marco del procedimiento concesional de la dársena náutico-deportiva del Puerto de Gandía;
   2. Valore el ejercicio de sus competencias de supervisión y control conforme a lo previsto en el artículo 18 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante;
   3. Y, en su caso, adopte las medidas necesarias para garantizar el respeto al principio de legalidad, la transparencia en la gestión del dominio público portuario y el tratamiento igualitario de los interesados.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38 https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución. El organismo requerido inadmitió la solicitud al considerar que lo solicitado se trata de información en curso de elaboración en los términos del artículo 18.1.a) LTAIBG. Asimismo, en la resolución ahora recurrida se alude a los límites contemplados en los artículos 14.1.h) y 15 de la LTAIBG, advirtiendo, además, que resultaría de aplicación lo dispuesto en el artículo 19.3 LTAIBG en orden a la audiencia a terceros cuyos derechos e intereses pudiesen verse afectados por el acceso a lo solicitado.

4. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede, en primer lugar, verificar la efectiva aplicación al supuesto de hecho de la causa de inadmisión invocada en la resolución recurrida, esto es, tratarse de información que está en curso de elaboración o publicación general (artículo 18.1.a) LTAIBG). El examen ha de partir de la premisa, tantas veces reiterada por este Consejo, de que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».—Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)—. En consecuencia, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» —SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—. Por lo que concierne específicamente a la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG, este Consejo ha señalado en varias ocasiones —por todas, R CTBG 152/2023, de 13 de marzo—que «(…)la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general». La causa invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que va a estarlo próximamente; en suma, que está todavía en fase de elaboración o en curso de publicación porque se está generando y, por ello no puede ser proporcionada en el momento en que se da respuesta a la solicitud. Se destaca, así, que son circunstancias que no están llamadas a prolongarse en el tiempo, sino que dichas situaciones finalizarán con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación. A juicio de este Consejo, en el presente caso, el organismo requerido ha justificado de forma clara y suficiente las razones por las cuales la información solicitada no constituye en el momento de la solicitud información pública existente -conforme al artículo 13 LTAIBG- y por tanto ya elaborada, sino al contrario, que la misma aún se encuentra pendiente de elaboración al no haberse aprobado definitivamente el proyecto de referencia.

5. En consecuencia, procede desestimar la reclamación, sin perjuicio de que, como viene siendo habitual en estos casos, debe recordarse que la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG no se prolonga indefinidamente en el tiempo, de modo que su validez y eficacia queda limitada en el momento en que la información sea elaborada, a partir del cual la Administración puede y debe facilitar la información solicitada al interesado. La efectiva verificación de la concurrencia de la causa de inadmisión implica que no resulte necesario examinar los demás óbices invocados por el organismo reclamado.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente a la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez