Se solicitó al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible información sobre el dinero inyectado por España en Marruecos desde 2018 y el desglose de empresas públicas con inversiones allí. El Consejo de Transparencia estimó la reclamación, al considerar que la remisión genérica a los Presupuestos Generales del Estado no satisfacía el derecho de acceso ni el principio de accesibilidad, a diferencia de otras administraciones.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 15 de abril de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE (solicitud duplicada), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
« Tomando en consideración la situación do sector primario español, a través del portal de transparencia, interesamos que se nos facilite:
- Dinero que el estado español, desde junio del año 2018 ha inyectado en Marruecos, ya sea a través de subvenciones, donaciones o cualquier otro medio o procedimiento.
- Desglose de empresas públicas con inversiones en Marruecos. (…)»
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1115/2024
Reclamante: Asociación Eleuteria Libertades y Derechos Fundamentales.
Organismo: MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
Sentido de la resolución: Estimatoria.
Palabras clave: relaciones comerciales, Marruecos, inversiones, art. 22.3 LTAIBG, enlace que no dirige a la información.
2. Mediante resolución de 16 de mayo de 2024, el Ministerio acuerda conceder parcialmente el acceso en los siguientes términos:
«Tercero.- La presente resolución ha sido remitida a este Departamento en relación con lo señalado en los apartados 1º y 2º de la solicitud, y se deben atender en relación con el ámbito propio de sus competencias. De esta forma, se debe señalar que se encuentra disponible información relativa a lo indicado en la solicitud, a través de los Anexos de inversiones reales de los Presupuestos Generales del Estado, aprobados mediante las correspondientes leyes de Presupuestos, en los cuales cabe consultar la distribución de gastos por tipos de organismos integrantes del Sector Público. Sirva como ejemplo el anexo de inversiones reales de los PGE del año 2023, siendo el mismo actualmente el último disponible: https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2023Ley/MaestroDocumentos/PGEROM/N_23_E_V_2.htm De esta forma, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 LTAIBG, se entiende satisfecha la solicitud con la información ya publicada y accesible.
Cuarto.- Las restantes cuestiones que la asociación refiere en su solicitud, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 LTAIBG, conllevan la inadmisión de la misma a trámite, debido a las razones que a continuación se exponen.
En primer lugar, y más allá de la información ya publicada a la que ya se ha hecho referencia en el apartado Tercero, la información solicitada no se encuentra disponible tal y como se requiere por la asociación solicitante por lo que para atender su solicitud este Departamento debería elaborar un informe ad hoc en relación con lo pedido, obligación que resulta ajena al ámbito de la Transparencia A este respecto, es necesario mencionar que, conforme a consolidada doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) el derecho de acceso no ampara la obtención de respuestas o la elaboración de tales informes ad hoc, especialmente si dichas respuestas o informes tienen que ser elaborados expresamente para dar respuesta a una concreta solicitud de acceso, como sucede en el presente caso, tal y como tiene dicho el CTBG en sus resoluciones, entre otras, la resolución R/0276/2018. En este sentido, se desprende de la solicitud presentada que, en lugar de acceso a una determinada información o documentos, lo que en realidad estaría requiriendo a la Administración es la confección del ya mencionado informe que incluyera los puntos que en la propia solicitud se hacen constar, algo que no resulta admisible a la luz del artículo 18.1, letra c), de la LTAIBG.
En el caso presente, la búsqueda, sistematización y recopilación de los datos solicitados (identificados de forma ambigua con la mención al “Dinero que el estado español, desde junio del año 2018 ha inyectado en Marruecos”) obligaría a acudir a una pluralidad de fuentes diversas, algunas de las cuales ni siquiera se encontrarían en el ámbito de este Departamento por tratarse de empresas públicas como indica la asociación solicitante. Asimismo, la naturaleza dispersa de dichas fuentes, diferentes además entre sí tanto en su soporte (archivos en papel, documentos electrónicos) como en su naturaleza (contratos, convenios, etc.) a las que acudir para llevar a cabo el ya mencionado trabajo de búsqueda, comprobación, recopilación y confección del informe solicitado, supondría una carga de trabajo completamente desproporcionada para esta Secretaría de Estado, en tanto que no se trataría de información que pueda facilitarse mediante la mera agregación o suma de datos, sino que la misma requeriría un tratamiento previo que no resulta amparado por la normativa de Transparencia.
Por último, cabe asimismo considerar, siguiendo la doctrina del CTBG, que una solicitud se encuentra convenientemente justificada con la finalidad de dicha ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, conocer cómo se manejan los fondos públicos o conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Estas finalidades se entienden adecuadamente atendidas con la información que la asociación solicitante ya tiene a su disposición en los Anexos de inversión de los PGE que se publican en la página web del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Además, a este respecto, cabe mencionar que en la solicitud que se analiza no se pone de manifiesto la existencia de ningún interés público que vaya a ser satisfecho con la elaboración del informe que la asociación solicitante estaría requiriendo.
Por cuanto se ha expuesto, no es dable la elaboración de un informe como el que se desprende de la solicitud, por lo que la misma debe inadmitirse a trámite de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y e) del artículo 18.1 LTAIBG. »
3. Mediante escrito registrado el 19 de junio de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que, con alegación de la infracción de la LTAIBG y de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional sobre la motivación de las resoluciones, se pone de manifiesto lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
« La resolución alude a la aplicación de los artículos 18.1 c) y e) de la LTAIPBG para inadmitir la mayor parte de la solicitud a trámite. Limitándose únicamente a remitir un enlace a los Presupuestos Generales del Estado para que seamos nosotros los que respondamos a nuestras propias preguntas, lo cual es imposible en este caso debido a que los presupuestos generales del estado contienen un elevado número de información e involucran a la inmensa mayoría de las administraciones públicas por lo que nos es imposible encontrar respuestas a las cuestiones planteadas en nuestra solicitud de acceso a la información pública; por lo que no damos por respondida ninguna de nuestras cuestiones por ese medio debido a que no es acorde con la LTAIPBG, ya que expresamente se vulnera el principio de accesibilidad a la información pública contenido en el art.11 a) de la LTAIPBG.
Respecto a la aplicación del art.18.1 c) de la LTAIPBG; no lo consideramos procedente al no reunirse los requisitos establecidos en establecidos en el Criterio Interpretativo CI/007/2015; debido a que está parte nunca pidió la confección de ningún informe ¨ad hoc¨, si no que meramente se limitó a pedir lo que consta en la solicitud de acceso; que si bien puede resultar información voluminosa tal y como establece la conclusión b) del referido Criterio Interpretativo: ¨La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o anonimización o el acceso parcial a la información, supuestos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013 que no suponen causas de inadmisión en si mismas¨. Así mismo se vulnera la conclusión a) y c) de dicho Criterio Interpretativo y la doctrina del Tribunal Supremo quienes sostienen que la causa de inadmisión del art 18.1 c) de la LTAIPBG, debe ser justificada de manera clara, la necesidad de reelaboración de la información. Lo que no sucede en el presente caso al limitarse la administración a partir de la premisa falsa de que solicitamos un informe ¨ad hoc¨, cosa falsa y que nunca sucedió con el fin de excusarse de conceder el acceso a la información pública.
(…)
Tal y como hemos expuesto anteriormente tampoco se cumplen ninguna de las condiciones contenidas en el CI/003/2016, para aplicar el art.18.1 e) de la LTAIPBG ya que no nos encontramos ante una solicitud abusiva o repetitiva debido a que no se cumplen ninguno de los supuestos establecidos para ello. »
4. Con fecha 19 de junio de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El siguiente 15 de julio tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(…)No se pueden compartir las manifestaciones efectuadas por la Asociación Eleuteria en su escrito de reclamación, ya que, en contra de lo que se alega, esta Secretaría de Estado concedió íntegramente el acceso a la información solicitada, y así se hizo constar en el apartado tercero de la Resolución, en los siguientes términos, que volvemos a señalar como fuente de acceso a la información en este trámite de alegaciones: (…)
El hecho de que la información pública disponible sobre el asunto sobre el que solicitó el acceso se encuentre publicada en los Presupuestos Generales del Estado, en los Anexos de inversiones reales, obliga a esta Secretaría de Estado a dirigir de nuevo al solicitante a esa misma fuente de acceso a la información, que si bien requieren para su compresión un esfuerzo de búsqueda, el elevado volumen de información reflejada y su posible complejidad no pueden oponerse como argumentos válidos, ya que es la única fuente disponible de la información.
Tercero.- Adicionalmente, en aras de la máxima transparencia en el procedimiento esta Secretaría de Estado ha remitido la consulta a los órganos directivos y entidades en el ámbito del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible vinculados por ámbito competencial y funcional al objeto de la consulta y, en particular, a la Secretaría General de Transporte Terrestre y la Sociedad Española de Estudios para la Comunicación Fija a través del Estrecho de Gibraltar (SECEGSA) con el siguiente resultado.
La Secretaría General de Transporte Terrestre, la Dirección General del Sector Ferroviario, la Dirección General del Transporte por Carretera y Ferrocarril, la Dirección General de Carreteras, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre (SEITT) y la Subdelegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje han confirmado que no consta documentación relacionada con “subvenciones, donaciones o cualquier otro medio o procedimiento” con destino a Marruecos o de la existencia de “inversiones en Marruecos” que no constasen reflejadas directamente en los Presupuestos Generales del Estado para los años 2018 en adelante.
En este mismo sentido se ha manifestado la Sociedad Española de Estudios para la Comunicación Fija a través del Estrecho de Gibraltar (SECEGSA), que igualmente manifiesta que no consta documentación relacionada con “subvenciones, donaciones o cualquier otro medio o procedimiento” con destino a Marruecos o de la existencia de “inversiones en Marruecos” que no constasen reflejadas directamente en los Presupuestos Generales del Estado para los años 2018 en adelante. Para completar su contestación, SECEGSA remite a lo dispuesto en el en el artículo tercero del Acuerdo Complementario de 24 de octubre de 1980 de Cooperación entre el Gobierno de España y el Gobierno del Reino de Marruecos sobre el proyecto de enlace fijo Europa-África a través del estrecho de Gibraltar, firmado en Madrid, cuyo literal es el siguiente: (…) »
5. Concedido trámite de audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibe escrito el 5 de agosto de 2024 en el que señala que el Ministerio vuelve a conceder un acceso parcial con remisión a los presupuestos generales e infracción de lo dispuesto en el artículo 11.a) LTAIBG (principio de accesibilidad). Aporta a esta reclamación resolución de la IGAE donde, en respuesta a la misma solicitud de acceso, se informa de forma clara y concisa sobre las subvenciones concedidas y resolución de la Secretaría Técnica de Infraestructuras se sobre el importe y los adjudicatarios de los expedientes de obras públicas efectuadas en Marruecos y resolución del Ministerio de Infraestructuras por el que se informa de las donaciones de España a Marruecos de un modo claro y conciso. En consecuencia, concluye, «resulta incomprensible que la Administración recurrida nos remita a una fuente de información tan amplia y compleja como los Presupuestos Generales del Estado, cuando puede y debe concretar la información solicitada de forma clara y comprensible, tal y como hicieron las administraciones anteriormente citadas.» Reitera, asimismo, sus objeciones a la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.c) y e) LTAIBG.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información referida al dinero que Estado español, ha inyectado en Marruecos desde junio del año 2018, (ya sea a través de subvenciones, donaciones o cualquier otro medio o procedimiento) así como el desglose de empresas públicas con inversiones en Marruecos.
El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda conceder parcialmente el acceso facilitando, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22.3 LTAIBG, un enlace a los Presupuestos Generales del Estado (inversiones reales) y declarando la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.c) y e) LTAIBG (en los términos ya reflejados) respecto del resto de información que no sea la accesible a través del enlace. A la vista de la reclamación, en el trámite de alegaciones en este procedimiento, amplia algo más la información señalando que la Secretaría General de Transporte Terrestre y la Sociedad Española de Estudios para la Comunicación Fija a través del Estrecho de Gibraltar (SECEGSA) han confirmado que no existen más subvenciones, ayudas o cantidades invertidas en Marruecos que las que figuran en los Presupuestos Generales del Estado.
4. Sentado lo anterior, es preciso recordar que, de acuerdo con la doctrina sentada por este Consejo, la previsión del artículo 22.3 LTAIBG —que permite que «[s]i la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella»— requiere una referencia explícita y determinada, no de una simple indicación genérica. Se indica, en este sentido, que «en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Ésta (…) deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información(…)».
En ese caso, con el enlace facilitado no se satisface el derecho de acceso de la reclamante, puesto que dicho enlace dirige a los anexos de inversiones reales y programación plurianual de los Presupuestos Generales del Estado (con dos subapartados por distribución orgánica y distribución regionalizada) pero no, directamente, a las inversiones realizadas en Marruecos. Así, dentro del subapartado por distribución orgánica, sección 17 (entonces Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), se puede acceder a los diferentes servicios (central, diversas direcciones generales, mecanismo de recuperación resiliencia, etc.); pero en ninguno de ellos se permite introducir un criterio de búsqueda que permita la localización de la información pretendida, ni se ha aportado instrucción alguna en este sentido por parte del sujeto obligado. En este sentido, no se cumplen los requisitos de aplicación del artículo 22.3 LTAIBG ni, ciertamente, se cumple con el criterio de accesibilidad (estructuración que permita la identificación y búsqueda) que impone el artículo 11.b) LTAIBG y también alega la reclamante.
No puede dejar de significarse, además, que la actora aporta a este procedimiento diversos ejemplos de concesión de acceso a la misma información (como resultado de la duplicación de solicitudes) que permiten comprobar la posibilidad de entregar la información de forma directa y en formato claro y accesible. Así la IGAE aporta tabla en la que, desglosado por años del 2018 al 2022, se incluyen las obligaciones reconocidas y pagos realizados para cada ejercicio y aplicación presupuestaria en Marruecos. En la misma línea, el Ministerio de Cultura dicta resolución en la que aporta una tabla de los pagos realizados por año en concepto de programas culturales (Visages y feria del libro de Casablanca), adjuntado asimismo la resolución del O.A. Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Cultura en la que se aporta tabla con desglose por año, expediente (con descripción del asunto) y adjudicatario.
A la vista de lo anterior, tomando el hecho de que, como se ha razonado, no puede entenderse cumplimentado el acceso por la vía del artículo 22.3 LTAIBG y tomando en consideración la comparativa con la respuesta ofrecida por otros Ministerios ante la misma solicitud, entiende este Consejo que debe estimarse la reclamación a fin de que se dicte nueva resolución en la que se proporcione aquella información de la que se disponga, sin que sea necesario entrar a analizar las causas de inadmisión invocadas.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:
- Dinero que el estado español, desde junio del año 2018 ha inyectado en Marruecos, ya sea a través de subvenciones, donaciones o cualquier otro medio o procedimiento.
- Desglose de empresas públicas con inversiones en Marruecos.
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez