Se solicitó al Ministerio de Transportes información sobre mascarillas, gel, guantes y tests COVID caducados y su valor económico en sus almacenes. El Ministerio inadmitió la solicitud por requerir reelaboración. El Consejo de Transparencia estimó parcialmente la reclamación, argumentando que el inventario del Ministerio, por ley, debe contener datos suficientes para proporcionar parte de la información sin una reelaboración compleja, aplicando una interpretación estricta de la LTAIBG.
Puntos clave de la argumentación
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I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de septiembre de 2024, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información, por motivos periodísticos:
«Según el Informe resultante de la auditoría desarrollada en cumplimiento de la orden, de 27 de febrero de 2024, del ministro de transportes y movilidad sostenible, de realización de una auditoría por la dirección general de organización e inspección en el marco de sus funciones como inspección general de los servicios del departamento, en relación con los expedientes relacionados con la ejecución de la orden tma/263/2020, de 20 de marzo, por la que se regula la adquisición y distribución de mascarillas por parte del ministerio de transportes, movilidad y agenda urbana, y de la orden tma/292/2020, de 26 de marzo, por la que se regula una segunda adquisición y distribución de mascarillas por parte del ministerio de transportes, movilidad y agenda urbana.
En la página 50 se revela lo siguiente: “en el sótano de este Ministerio quedan unas 238.840 mascarillas, y en el almacén existente en Azuqueca de Henares, unas 206.000 mascarillas, que en términos económicos suponen (en su conjunto) 1.128.559 €”
Me gustaría saber cuántas de esas mascarillas están caducadas y su valor económico.
También me gustaría saber si en los sótanos del Ministerio o en otros almacenes del mismo organismo aún hay gel hidroalcohólico, guantes de látex y test covid comprados para la pandemia. La cantidad de cada uno, su valor económico total de cada uno, cuántos están caducados y el valor económico total de cada uno teniendo en cuenta solo los caducados.»
2. Mediante resolución de 16 de septiembre de 2024 el Ministerio concernido acordó que:
«Según lo estipulado en el artículo 18.1.c) de la LTAIPBG, se inadmitirán a trámite las solicitudes que se refieran a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
No se dispone en este Ministerio de ninguna base de datos, de ningún documento ni de ninguna fuente de información ordenada o sistematizada que recoja la información solicitada sobre el material sanitario adquirido por el Departamento con el nivel de detalle pedido. Generar dicha información requeriría de una labor de inventario minuciosa y específica para recabar los datos solicitados, lo que constituiría la creación de un informe ad-hoc y, en consecuencia, una reelaboración de datos.
Se recuerda que el artículo 13 de la LTAIBG establece como información pública: “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.”, por lo que solo está contemplado el acceso a información existente, con los límites establecidos en el LTAIPBG.
En consecuencia, se resuelve inadmitir la solicitud en aplicación del artículo 18.1.c) de la LTAIPBG.»
3. Mediante escrito registrado el 29 de septiembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto lo siguiente:
«No es verosímil que no exista un inventario de lo que hay guardado en los almacenes del Ministerio de Transportes y que no puedan mirar la caducidad de las mascarillas almacenadas».
4. Con fecha de registro de salida de 30 de septiembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 10 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«El reclamante no expresa ningún argumento en contra de la Resolución reclamada, limitándose a indicar que no es verosímil que “no exista un inventario de lo que hay guardado en los almacenes del Ministerio de Transportes” y que “no puedan mirar la caducidad de las mascarillas almacenadas”.
En primer lugar, la Resolución reclamada no indica que este Ministerio no disponga de un inventario, sino que argumenta que no existe ninguna base de datos, ningún documento ni ninguna fuente de información ordenada o sistematizada con el detalle necesario para dar respuesta a las pretensiones del solicitante (conocer la fecha de caducidad y el valor económico del material sanitario adquirido “para la pandemia”).
Efectivamente, este Ministerio cuenta con un inventario en el que se registra la información de los bienes inventariables, pero este inventario tampoco recoge la información necesaria para dar respuesta a la solicitud.
En segundo lugar, al contrario de lo indicado por el reclamante, no se argumentó en la Resolución que no pudiesen consultarse las fechas de caducidad del material sanitario, sino que esta acción se consideraría una acción de reelaboración. Para poder dar una respuesta a la solicitud sería necesario destinar un cierto número de recursos humanos (que tendrían que desatender sus cometidos durante varios días) a revisar el material almacenado para comprobar las correspondientes fechas de caducidad de cada artículo, realizar el conteo del material caducado, identificar si dicho material fue adquirido “para la pandemia” o para otras necesidades y, finalmente, elaborar un informe ad-hoc con la información recogida. Este proceso, entiende esta Dirección General, es claramente una reelaboración de los datos existentes y le es de aplicación lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la LTAIPBG.
Por todo lo anterior, se solicita se tengan en consideración estas alegaciones y se desestime la reclamación presentada».
5. El 10 de octubre de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al número de mascarillas caducadas y valor económico de las mismas que están almacenadas en el almacén de Azuqueca de Henares, e igualmente si hay gel hidroalcohólico, guantes de látex y test covid caducados y valor económico de los mismos en los sótanos del Ministerio u otros almacenes.
El Ministerio reclamado dictó resolución expresa en plazo señalando que no se disponía en el Ministerio de ninguna base de datos, ni documento ni fuente de información ordenada o sistematizada que recogiera la antedicha información con el nivel de detalle pedido, cuya obtención requeriría de una labor de inventario minuciosa y específica, un informe ad-hoc y, en consecuencia, una reelaboración de datos, por lo que procedía la inadmisión de la solicitud al amparo aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG. Disconforme con el contenido de la resolución el interesado interpuso reclamación ante el Consejo esgrimiendo la inverosimilitud de que el Ministerio no cuente con un inventario, frente a lo que el Departamento aclaró que cuenta con un inventario en el que se registra la información de los bienes inventariables, pero que no recoge la información necesaria para dar respuesta a la solicitud con el detalle requerido.
4. Centrada la cuestión en los términos descritos, corresponde verificar si en este caso, concurre de forma efectiva la causa de inadmisión invocada, partiendo de la premisa de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
Por lo que concierne a la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG —que permite inadmitir aquellas solicitudes de información que requieran de una acción previa de reelaboración— conviene recordar que, tal como se puso de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».
Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
A su vez, en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, remarcándose que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
5. A los efectos de resolver adecuadamente esta cuestión precisa tener presente que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 32 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), las Administraciones públicas «están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados».
De la obligación legal expuesta se deriva que en el inventario del Ministerio deben constar datos suficientes para facilitar, si no toda, al menos parte de la información solicitada con una elaboración mínima o básica que no reúne las características de laboriosidad exigidas para la aplicación de la causa de reelaboración prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG. En particular, no se aprecia la concurrencia de esta causa de inadmisión en relación con la parte de la solicitud referida a si en los sótanos del Ministerio o en otros almacenes del mismo organismo aún hay gel hidroalcohólico, guantes de látex y test covid comprados para la pandemia, sin perjuicio de que en relación con estos bienes muebles se disponga de toda la información solicitada.
En definitiva, a juicio de este Consejo, no concurren los presupuestos para aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG a la totalidad de lo solicitado, por lo que se ha de proceder a estimar la reclamación a fin de que el Ministerio facilite el acceso a la información demandada que obre en su inventario.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la información obrante en su poder en relación con la siguiente solicitud:
«Según el Informe resultante de la auditoría desarrollada en cumplimiento de la orden, de 27 de febrero de 2024, del ministro de transportes y movilidad sostenible, de realización de una auditoría por la dirección general de organización e inspección en el marco de sus funciones como inspección general de los servicios del departamento, (…) En la página 50 se revela lo siguiente: “en el sótano de este Ministerio quedan unas 238.840 mascarillas, y en el almacén existente en Azuqueca de Henares, unas 206.000 mascarillas, que en términos económicos suponen (en su conjunto) 1.128.559 €”
Me gustaría saber cuántas de esas mascarillas están caducadas y su valor económico.
También me gustaría saber si en los sótanos del Ministerio o en otros almacenes del mismo organismo aún hay gel hidroalcohólico, guantes de látex y test covid comprados para la pandemia. La cantidad de cada uno, su valor económico total de cada uno, cuántos están caducados y el valor económico total de cada uno teniendo en cuenta solo los caducados.»
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez