Informes realizados por encargo del Cabildo de Gran Canaria sobre proyectos de infraestructuras y servicios ferroviarios desde el 1 de enero de 2023

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 5 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(…) solicitud dirigida a la empresa pública Ineco, dependiente del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible. Solicito que se dé traslado a la citada empresa si el propio [M]inisterio no puede resolverla. Solicito copia de todos los informes elaborados por Ineco desde el 1 de enero de 2023 hasta la actualidad por encargo del Cabildo de Gran Canaria que tengan por objeto el proyecto de infraestructura y servicios ferroviarios que la citada institución plantea para Gran Canaria».

2. Mediante resolución de 6 de octubre de 2025 INECO inadmite la petición en los siguientes términos:

«(…)En el presente caso, y a la vista de lo dispuesto en el mencionado art. 12 LTAIBG, procede inadmitir la solicitud de información, respondiendo a la consulta planteada por el Sr. (…), por las razones que se exponen a continuación. Conforme al artículo 13 de la LTAIPBG, el derecho de acceso a la información se ejerce respecto de la información que obre en poder de las Administraciones y entidades comprendidas en su ámbito subjetivo, recogiendo que se entiende por información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. En el supuesto que nos ocupa, los informes solicitados fueron elaborados por INECO por encargo del Cabildo de Gran Canaria, en el marco de las competencias propias de dicha entidad, por lo que los documentos solicitados forman parte de la información pública del Cabildo de Gran Canaria, titular de esta información, siendo el competente para atender, en su caso, esta solicitud. De conformidad con lo previsto en el artículo 18.1.c de la LTAIPBG, procede, por tanto, inadmitir la solicitud al no ser INECO competente para resolverla. (…) En relación con solicitud de información descrita en el Antecedente Segundo, y dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 12 LTAIPBG, se INADMITE el acceso a la información solicitada, relativa a los informes elaborados por INECO por encargo del Cabildo de Gran Canaria, al corresponder la competencia para resolver sobre el acceso a dicha información al Cabildo, en su condición de titular de la información solicitada, de conformidad con lo dispuesto en el art. 18.1.c de la Ley 19/2013».

3. Mediante escrito registrado el 7 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto:

«En su resolución, la empresa Ingeniería y Economía del Transporte S.M.E. M.P., S.A (INECO) desestima mi solicitud en aplicación del artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, aunque por sus argumentos deduzco que en realidad se refiere al 18.1 d), que contempla la inadmisión de una solicitud dirigida a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. Con todo el respeto, el argumento esgrimido por INECO es absurdo y refleja un uso torticero de los límites recogidos por la Ley 19/2013. La propia resolución da a entender que INECO tiene el informe solicitado, a menos que después de entregarlo a la entidad solicitante lo elimine de sus archivos, lo que no tiene demasiado sentido. Que INECO elabore un informe para el Cabildo de Gran Canaria no significa que solo se pueda acceder a él utilizando las normas de transparencia a través del Cabildo. En todo caso, es posible solicitar el acceso tanto al organismo grancanario como a la empresa pública. Lo contrario es no entender la Ley 19/2013 o directamente intentar saltársela. En este caso, no se puede aplicar el artículo 18.1 d)».

4. Con fecha 8 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la entidad requerida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de octubre tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) Con carácter previo conviene clarificar que, en este caso, INECO intervino frente al Cabildo de Gran Canaria no como medio propio, sino en su condición de sociedad anónima especializada en ingeniería y consultoría, por lo que su actuación no se incardina en el ejercicio de potestades administrativas, ni en el marco funcional del artículo 2 de la LTAIPBG. La información objeto de reclamación se generó en ejecución de una prestación de servicios profesionales, siendo el Cabildo de Gran Canaria, a través de sus organismos dependientes, titular y custodio legítimo de la documentación resultante. (…) Los trabajos a que alude la solicitud del Sr. (…) fueron desarrollados por INECO en el marco de una relación técnica con el Cabildo de Gran Canaria y sus entes dependientes, por lo que la información elaborada pertenece a dicha Administración, en su condición de titular y responsable de la custodia de los informes derivados. Dicha relación se rigió por el carácter privado de INECO, al ser esta entidad únicamente medio propio de la Administración General del Estado. En consecuencia, los informes elaborados pertenecen jurídicamente al cliente público, que ostenta la titularidad y custodia de la documentación y la facultad de decidir sobre su publicación o difusión. Dichos informes se integran en el expediente del contrato, y conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, su conservación y eventual difusión corresponden al órgano de contratación, en este caso el Cabildo de Gran Canaria. INECO conserva únicamente copias de trabajo internas, carentes de efectos públicos y sujetas a deber de confidencialidad. (…)Tal como reconoce la doctrina consolidada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno — recogida, entre otras, en sus resoluciones 200/2020 y 1081/2023—, únicamente constituye “información pública” aquella que obra en poder del sujeto obligado en el ejercicio de sus funciones públicas, quedando excluida la documentación elaborada por entidades del sector público que actúan en régimen contractual o mercantil y no como medios propios. El criterio de la resolución 1081/2023 del CTBG, resulta plenamente aplicable a este caso, ya que reitera que las empresas públicas que actúan en régimen contractual y no como medios propios carecen de obligación de tramitar solicitudes de acceso sobre documentación titularidad de la Administración contratante. (…) Los informes elaborados por INECO en ejecución de una relación mercantil administrativa pasan a formar parte del expediente del contrato y, por tanto, son custodiados por la Administración contratante, de acuerdo con lo previsto en los artículos 70 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 63 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP). A mayor abundamiento, debe señalarse que INECO no ostenta la condición de sujeto obligado respecto de esa información concreta, en tanto que no fue elaborada en el ejercicio de funciones públicas, sino en ejecución de una relación jurídica con un tercero. La comunicación o entrega de dichos informes requeriría autorización expresa del Cabildo, por ser su titular y responsable de la eventual difusión pública, conforme al artículo 14.1.f de la LTAIBG y a las cláusulas de confidencialidad del contrato. Este límite responde, además, a la necesidad de proteger el interés público en la integridad de los procedimientos y en la confianza legítima de las Administraciones contratantes respecto de sus prestadores técnicos, conforme al principio de buena fe contractual recogido en el artículo 1258 del Código Civil Por ello, cualquier solicitud de acceso a dichos informes debe tramitarse ante la Administración titular del expediente, quien es el sujeto obligado a resolver conforme al procedimiento de acceso previsto en los artículos 17 y siguientes de la LTAIBG CUARTO. - Esta entidad ha podido comprobar, por un lado, que la información solicitada corresponde al Cabildo de Gran Canaria, como ya se indicaba, y, por otro, que la citada Administración y sus entidades dependientes cuentan con portal de transparencia donde publica toda aquella información y documentación de carácter público atinente a su objeto. Entre otros documentos, obran los informes que estaría solicitando el consultante, como el “Plan de movilidad sostenible de la Isla de Gran Canaria 2023-2035”, lo que no hace más que reforzar la inadmisión de la solicitud y la remisión del Sr. (…) al portal de transparencia de la entidad competente. Asimismo, INECO ha actuado de forma proactiva y colaboradora, dirigiendo al solicitante hacia el portal de transparencia del órgano competente (…)».

5. El 30 de octubre se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos, cualquiera que sea su formato o soporte. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza «pública» de las informaciones: que se encuentren «en poder» de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido «elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a «todos los informes elaborados por Ineco desde el 1 de enero de 2023 hasta la actualidad por encargo del Cabildo de Gran Canaria que tengan por objeto el proyecto de infraestructura y servicios ferroviarios». La entidad requerida resuelve inadmitiendo la petición en aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.c). Posteriormente, en respuesta al trámite de alegaciones, INECO señala que su actuación para el cabildo lo fue en su condición de sociedad anónima especializada en ingeniería y consultoría y no como medio propio, por lo que considera que su actuación queda fuera del marco funcional establecido en el artículo 2 de la LTAIBG, alegando además deber de confidencialidad respecto de la documentación elaborada, no obstante remite al reclamante al portal de transparencia del Cabildo.

4. A la vista de lo alegado por INECO, debe aclararse en primer lugar, si la información pretendida por el reclamante encaja en la definición de información pública que se contiene en el artículo 13 LTAIBG; esto es, que se trate de información que obra en poder de un sujeto obligado por haberla adquirido o elaborado en el ejercicio de sus funciones. A estos efectos, teniendo en cuenta que, según los datos que constan en el Inventario de Entes del Sector Público (INVENTE) de la Intervención General del Estado, Ingeniería y Economía del Transporte S.M.E. M.P., S.A. (INECO), es una entidad mercantil pública, participada al 100% por las entidades públicas empresariales siguientes 20,68% ADIF- Alta Velocidad (ADIF-AV); 20,69% ADIF Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; 45,85% ENAIRE E.P.E.; 12,78% Entidad Pública Empresarial Renfe-Operadora (RENFE), la respuesta ha de ser afirmativa, puesto que, según se desprende del artículo 2.1.g) de la LTAIBG, las disposiciones del Título I de la misma atinentes al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y al ejercicio del derecho de acceso a la información se aplican a «[l]as sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100».

5. Sentado lo anterior, y obviando las cuestiones de procedibilidad confusa e inadecuadamente alegadas por la entidad reclamada (art. 2.1.f) LTAIBG y art. 18.1.c) LTAIBG), lo cierto es que, como se adelantaba en el fundamento 3, en fase de alegaciones la entidad dirige al reclamante al portal de transparencia del Cabildo Insular de Gran Canaria, indicando que «la citada Administración y sus entidades dependientes cuentan con portal de transparencia donde publica toda aquella información y documentación de carácter público atinente a su objeto» y que «[e]ntre otros documentos, obran los informes que estaría solicitando el consultante, como el “Plan de movilidad sostenible de la Isla de Gran Canaria 2023-2035”». Por tanto, aun con carácter tardío, se ha facilitado el acceso a la información solicitada, sin que el reclamante haya planteado objeción alguna en el trámite de audiencia.

6. En consecuencia, procede estimar por motivos formales la reclamación al no haberse respetado el derecho del reclamante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación interpuesta frente a INECO S.M.E.M.P., SA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez