El reclamante solicitó a AENA información sobre vuelos programados, cancelados y retrasados en el Aeropuerto de Barcelona-El Prat el 1 de julio de 2024, y si AENA comunicó alertas meteorológicas. El Consejo de Transparencia estimó parcialmente la reclamación. Denegó el acceso a datos de vuelos cancelados/retrasados por proteger intereses económicos de aerolíneas (art. 14.1.h LTAIBG), pero ordenó entregar la información sobre comunicaciones meteorológicas de AENA, al no justificarse perjuicio.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 6 de febrero de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Cancelación vuelo VY6116, día 1 de Julio 2024. Preciso la emisión de un certificado que acredite los siguientes extremos:
- Cuántos vuelos de pasajeros tenían programada su llegada al Aeropuerto de Barcelona-El Prat el día 1 de Julio de 2024, entre las 18:45 y las 20:00 horas, con indicación del aeropuerto de origen, compañía aérea, hora de salida del aeropuerto de origen, hora prevista de llegada y hora real de llegada.
- Cuántos y cuáles de entre dichos vuelos fueron cancelados, con indicación en su caso del aeropuerto de origen, compañía aérea, hora de salida del aeropuerto de origen y hora prevista de llegada a Barcelona.
- Si desde el Aeropuerto de Barcelona-El Prat se comunicó en algún momento ese día a las diversas compañías aéreas que se preveían condiciones meteorológicas que impidiesen el aterrizaje de los vuelos, y en su caso a qué hora se realizó tal comunicación a Vueling».
2. Mediante resolución de AENA S.M.E., S.A., de fecha 6 de marzo de 2025, se facilita la siguiente respuesta:
«(…) le envío en el fichero Excel adjunto, la relación de vuelos operados de llegada al Aeropuerto Josep Tarradellas Barcelona-El Prat el día 1 de julio de 2024. En cuanto al resto de la información solicitada relativa a dichos vuelos, le comunico que se deniega el acceso a la misma, de conformidad con el artículo 14.1.h) de la citada Ley, que dispone que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales. Ofrecer esta información puede provocar un perjuicio, razonable y no meramente hipotético, a los intereses comerciales y económicos de las aerolíneas. El acceso a la información solicitada no constituye un interés público superior en la medida que estas compañías operan en un régimen de libre competencia presidida por la libertad de elección de los pasajeros».
3. Mediante escrito registrado el 13 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que se le denegó el acceso a la información e indica lo siguiente:
«La información recibida no puede provocar ningún perjuicio a los intereses comerciales y económicos de las aerolíneas, porque solo abarca una hora y cuarto de información. En cambio, es imprescindible para el derecho de defensa del reclamante».
4. Con fecha 14 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 31 de marzo de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:
En primer lugar, es necesario señalar que esta Sociedad ha dado acceso parcial a la solicitud presentada por (…), al haberle facilitado, con fecha 6 de marzo de 2025, un fichero Excel con la relación de vuelos operados, con indicación de la hora real de llegada y salida, así como el número de vuelo y compañía aérea. La decisión de omitir la información sobre los retrasos y cancelaciones de los mencionados vuelos está fundamentada en la protección de los intereses económicos y comerciales de las aerolíneas. En este sentido, se adjunta a estas alegaciones como Anexo I, el escrito dirigido a esta Sociedad por el Presidente de la Asociación de Líneas Aéreas (ALA), que engloba a las principales compañías aéreas que operan en los aeropuertos de la red de Aena, en el que manifiesta expresamente su oposición a que se facilite esta información por ser perjudicial para los intereses económicos y comerciales de las líneas aéreas. Por otro lado, el hecho de denegar el acceso a la identificación de la compañía para vuelos cancelados y retrasados en virtud del artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ha sido avalada por ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su resolución número 929/2021 de 11 de mayo de 2022 ante una solicitud de información de las mismas características, que se adjunta como Anexo II. En dicha resolución, el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno argumentó que había que tener en cuenta que las aerolíneas son compañías privadas que operan en un régimen de libre competencia, sin excepciones, y si se facilita la información sobre retrasos y cancelaciones por aerolínea puede darse un perjuicio, razonable y no meramente hipotético para sus intereses comerciales y económicos, sin que se aprecie un interés superior en el acceso. En este documento también se indica que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado con carácter previo en otros expedientes relativos al acceso a información relativa a retrasos en otros tipos de transporte, como el ferroviario, extensible a los supuestos de cancelación, en concreto, en los expedientes R/0219/201810 y R/0626/201811, resultando desestimados. Por otra parte, y respecto a la afirmación realizada por el (…) sobre el impedimento para cumplir la tutela de sus derechos e intereses por incidencias de vuelo y ejercer su derecho a reclamar las indemnizaciones previstas por el Reglamento (CE) nº 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, debe señalarse que el reclamante no puede hacer recaer tal consecuencia sobre la base de la denegación de determinada información, cuando la negativa a proporcionarla se encuentra, además, amparada por la normativa de aplicación. En efecto, el derecho a la información pública no es ilimitado, como expresamente recoge la Ley 19/2013 y ha interpretado y delimitado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, estando sujeto a determinados límites que responden, entre otros, a la aplicación de los principios de proporcionalidad y protección de intereses concurrentes. Por otro lado, nada obsta a que los pasajeros afectados por incidencias de vuelo puedan ejercer sus derechos recogidos en el Contrato de Transporte y en el Reglamento (CE) nº 261/2004 ante la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, adscrita al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, siendo el Organismo Público encargado de velar porque los transportistas aéreos cumplan con el citado Reglamento. En consecuencia, no estaría justificado que se solicite la identificación de los datos sobre retrasos y cancelaciones de vuelos de las compañías aéreas aduciendo la vulnerabilidad de los pasajeros, dado que estos ya tienen sus derechos debidamente protegidos por la normativa nacional y comunitaria.
5. El 1 de abril de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 10 de abril de 2025 en el que señala lo siguiente:
La entidad AENA ha formulado alegaciones ante ese Consejo, oponiéndose a la reclamación de esta parte contra su denegación parcial de acceso a la información que le solicitó, en base esencialmente a dos argumentaciones:
- Que facilitar esa información podría generar un perjuicio razonable y no meramente hipotético para los intereses comerciales y económicos de las aerolíneas, siendo el derecho al acceso a la información limitado, entre otros aspectos, por las circunstancias indicadas.
- Que los pasajeros afectados por incidencias de vuelo pueden ejercer sus derechos ante la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, que está encargada de velar porque los transportistas aéreos cumplan con el Reglamento (CE) 261/2004.
Entiende esta parte que ninguna de ambas razones resulta sostenible en este caso. (…)Empezando por la segunda cuestión, debemos recordar que el art. 16.1 del Reglamento CE 261/2004 establece que cada país miembro designará un organismo responsable del cumplimiento del Reglamento “en lo que concierne a los vuelos procedentes de aeropuertos situados en su territorio y a los vuelos procedentes de un país tercero y con destino a dichos aeropuertos”. De ahí que, tratándose en este caso de una cancelación de un vuelo de Roma a Barcelona, el organismo competente no sea la Agencia Estatal de Seguridad Aérea española, sino el organismo competente designado por Italia. Y ello hace que, para exigir el respeto a sus derechos por esta vía, esta parte se vería en la necesidad de acudir ante dicho Organismo italiano, con todas las dificultades (entre ellas idiomáticas) que tal actuación comporta, por lo que es perfectamente razonable que haya optado por una actuación judicial ante los Tribunales españoles, competentes por razón del territorio y de la materia, en defensa de sus derechos. De ahí que, para la prosperabilidad de dicha acción judicial, esta parte precise de la información solicitada, sin que sea cierto que exista a su disposición una vía alternativa igualmente fácil, como parece sostener la alegación de AENA (…) Pero es que, además, si se considerase que el conjunto de la información solicitada pudiera afectar a los intereses económicos o comerciales de las aerolíneas, se podría haber restringido la información facilitada, no a la información que efectivamente se facilitó (que por su carácter fragmentario es prácticamente inútil a los fines para los que se pidió y que se explicitaron), sino, por ejemplo, a lo siguiente:
- Número de vuelos de pasajeros que tenían programado su aterrizaje en el aeropuerto de Barcelona el día 1 de julio de 2024, entre las 18:45 y las 20:00 horas.
- Número, entre los anteriores, de vuelos cancelados, con indicación de su origen, compañía aérea y hora prevista de llegada
- Número, de entre los vuelos del número 1, operados por la compañía Vueling Airlines, S.A., que efectivamente aterrizaron ese día en el aeropuerto de Barcelona, con indicación de sus ciudades de origen
(…) Que tenga por formuladas las anteriores alegaciones en el expediente de referencia, y en su virtud dicte resolución estimando (siquiera sea parcialmente) la reclamación y ordenando a AENA la facilitación a esta parte de toda la información inicialmente solicitada, o subsidiariamente la especificada en los apartados 1) a 3) de la Alegación Tercera de este escrito.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. Debe precisarse que, si bien en dicha solicitud parecía pretenderse la expedición de un certificado, de los términos de la argumentación de la solicitud y del propio tratamiento efectuado por AENA se deduce que tiene encaje en el ámbito del derecho de acceso a la información. AENA dictó resolución en la que acuerda conceder el acceso parcial a la información, proporcionando un fichero Excel en el que figura la relación de vuelos operados de llegada al Aeropuerto Josep Tarradellas Barcelona-El Prat, pero denegando el acceso al resto de la información solicitada por considerar que puede provocar «un perjuicio, razonable y no meramente hipotético, a los intereses comerciales y económicos de las aerolíneas», de conformidad con el artículo 14.1.h) LTAIBG y con lo resuelto en su día por el Consejo en la resolución R/929/2021, de 11 de mayo de 2022 —que acordaba la desestimación de la reclamación en su asunto similar—. Asimismo, AENA trae a colación las alegaciones formuladas por la Asociación de Líneas Aéreas (ALA) —que engloba a las principales compañías aéreas que operan en los aeropuertos de la red de Aena—, oponiéndose a la divulgación de la información en la medida en que resulta perjudicial para sus intereses económicos y comerciales.
4. Sentado lo anterior el punto de partida de esta resolución ha de ser que AENA facilitó parte de la información —en particular, un listado con la relación de los vuelos operados, con indicación de la hora real de llegada y salida, así como el número de vuelo y compañía aérea— y que el reclamante, en el trámite de audiencia que le fue concedido reformula su pretensión y solicita, bien que se le haga entrega de toda la información solicitada inicialmente —pues entiende que no resulta aplicable el límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG—, bien subsidiariamente, que se le facilite la información sobre los tres concretos puntos que relaciona en su escrito de alegaciones. A la vista de la conformación de la pretensión del reclamante, ha de acometerse, en primer lugar, la verificación de la aplicación del límite del artículo 14.1.h) LTAIBG, partiendo de la premisa, en todo caso, de las exigencias de justificación y proporcionalidad que exige el artículo 14.2 LTAIBG, así como la doctrina de este Consejo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En este análisis no puede desconocerse la existencia de una precedente resolución de este Consejo sobre un asunto sustancialmente idéntico, que aporta al procedimiento AENA. Así, en la resolución R/929/2021 se acordó la desestimación de la reclamación entonces interpuesta al considerar que, en efecto, la divulgación de la información que se pretendía causaba un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de las empresas aerolíneas afectadas y que, realizada la ponderación de los derechos e intereses presentes, prevalecían los primeros sobre el interés público en el acceso a la información. En concreto, se razonaba que:
«(…)las aerolíneas son compañías privadas que operan en un régimen de libre competencia, sin excepciones, y si se identifican los retrasos por aerolínea puede darse un perjuicio, razonable y no meramente hipotético a sus intereses comerciales y económicos, con la divulgación de la información reclamada. Esta información se hace extensible a la información relativa al número de viaje o “código de vuelo” ya que debido a su estructura se identifica el nombre de la aerolínea. Como ya refirió este Consejo con anterioridad, no cabe duda que el acceso a la información solicitada a los efectos de elaborar las oportunas estadísticas puede mejorar el servicio que ofrecen las aerolíneas, pero ello no constituye un interés público superior en la medida que estas compañías operan un en régimen de libre competencia presidida por la libertad de elección de los pasajeros. Por su parte, no cabe compartir la afirmación manifestada por la reclamante relativa a que la denegación de acceso a esta información impide cumplir con el fin fundacional principal que es la tutela de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios afectados por incidencias de vuelos así como ejercitar los derechos que los pasajeros tienen reconocidos en el Reglamento 261/2004, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos. Y esta conclusión se alcanza por el hecho de que los asociados cuyos derechos son tutelados por la asociación cuentan con la debida información sobre los vuelos en los que se ha producido las incidencias que han ocasionado el daño y que permite ejercer los derechos reconocidos en el Reglamento 261/2004. »
Tales conclusiones han de considerarse trasladables a este caso por lo que concierne a la información referida a retrasos o cancelaciones, tanto en la versión inicial como en la versión más indirecta que propone el reclamante en el trámite de audiencia. A lo anterior se añade que este Consejo ha reiterado en numerosas ocasiones que la reputación de una empresa es uno de los elementos con influencia directa sobre su posición entre los competidores, sin que, en este caso, se aprecie un interés superior en el acceso en las motivaciones expresadas por el reclamante.
5. A una conclusión diferente ha de llegarse respecto del tercer punto de la solicitud consistente en si AENA comunicó a las compañías aéreas que las condiciones meteorológicas podían afectar al aterrizaje de vuelos, y a qué hora se realizó, en su caso, tal comunicación a Vueling (petición número 3 de la solicitud inicial), este Consejo considera que debe estimarse la reclamación en este punto por no haber quedado justificado el perjuicio a los intereses económicos o comerciales que implicaría el conocimiento de dicha información. En efecto, el objeto de esta petición no es la actividad de las compañías aéreas, sino la de AENA, y, además, la entidad reclamada no se ha pronunciado sobre esta cuestión ni en la resolución sobre el acceso, ni en las alegaciones presentadas en el curso de este procedimiento. En cambio, en la reclamación sí se ha puesto de relieve por parte del interesado el interés que subyace al conocimiento de dicha información, exponiendo en este sentido que la «falta de avisos confirmaría la improcedencia de la cancelación por motivos meteorológicos, o su emisión a Vueling en un determinado momento permitiría saber si la compañía actuó en aplicación de tal supuesto aviso». Por último, no puede considerarse que en el trámite de audiencia el reclamante haya desistido de esta petición, ya que la reformulación de su petición la realiza para el caso de que se estimase que la totalidad de la información solicitada pudiese afectar a los intereses de la aerolínea, lo que no se ha apreciado en este caso. Por tanto, no habiéndose justificado respecto de esta petición la concurrencia de ninguna de las causas de inadmisión o límites de acceso previstos en la LTAIBG, procede la estimación de la reclamación respecto de la misma.
6. De acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la presente reclamación.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución de AENA S.M.E., S.A.
SEGUNDO: INSTAR a AENA S.M.E., S.A a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- «3. Si desde el Aeropuerto de Barcelona-El Prat se comunicó en algún momento ese día a las diversas compañías aéreas que se preveían condiciones meteorológicas que impidiesen el aterrizaje de los vuelos, y en su caso a qué hora se realizó tal comunicación a Vueling.»
TERCERO: INSTAR a AENA S.M.E., S.A a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.