Movimientos de caja de la Autoridad Portuaria de Valencia

ANTECEDENTES

1.1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de agosto de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Relación de todos los movimientos de la caja de la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA desde el 1 de octubre de 2023 a junio de 2025».

2.2. Mediante resolución de 10 de septiembre de 2025 la Autoridad Portuaria responde lo siguiente:

«Con fecha 21 de agosto de 2025 esta solicitud se recibió en la Autoridad Portuaria de Valencia (APV) a través del Organismo Público Puertos del Estado (OPPE), fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG.

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 2021/2025
Reclamante:
Organismo: AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE
Sentido de la resolución: Estimatoria
Palabras clave: Movimientos de caja de la Autoridad Portuaria, artículos 14.1.h) y g) LTAIBG.

Una vez analizada la solicitud, se deben efectuar las siguientes consideraciones:
(…) El derecho de acceso a la información pública, consagrado como un principio esencial en los sistemas democráticos, constituye un instrumento clave para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. No obstante, dicho derecho no reviste carácter absoluto, encontrándose legítimamente sujeto a límites expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, en particular en el artículo 14 de la LTAIBG.
En el caso que nos ocupa, resulta habitual que los altos cargos, o el personal excluido de convenio que ostenta la jefatura de las distintas áreas organizativas de la APV lleve a cabo atenciones protocolarias, comerciales y de representación institucional. Estas actuaciones se enmarcan en el ejercicio ordinario de sus funciones, orientadas al fomento, promoción y desarrollo de la actividad comercial de Valenciaport, en sus relaciones con terceros ya sean socios estratégicos, clientes, cargadores, inversores, representantes de empresas, delegaciones extranjeras, así como otras administraciones públicas o entidades del sector público o privado, en el contexto de la necesaria cooperación institucional y de la constante búsqueda de nuevos tráficos para los puertos gestionados por la APV.
Las referidas atenciones, junto con otros gastos menores entre los que cabe citar -por ser la mayoría de ellos- los derivados del estacionamiento en aparcamientos, servicios de taxi, combustible, inspecciones técnicas oficiales (ITV) y lavados de vehículos propiedad de esta Autoridad Portuaria, adquisición de placas conmemorativas o de homenaje, y anticipos de dietas por desplazamientos en comisión de servicios, etc, son asumidos por esta entidad conforme a lo previsto en el marco del ordenamiento jurídico vigente. Su abono se realiza a través del mecanismo de Caja, previa observancia del procedimiento interno establecido por la propia APV, y siempre en la medida en que dichos gastos se encuentran directamente vinculados al ejercicio de funciones públicas.
Cabe destacar, además, y así se traslada al interesado, que todos estos gastos están debidamente contabilizados y reflejados en las cuentas anuales de la Entidad, las cuales han sido objeto de fiscalización externa por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), y se encuentran disponibles para su consulta pública.
En este contexto, la denegación del acceso a los detalles concretos de las atenciones prestadas por el personal de esta Autoridad Portuaria a terceros (incluso cuando dicha información se limite a la mera identificación nominativa de los destinatarios) se fundamenta en la necesidad de salvaguardar información protegida por el límite previsto en el artículo 14.1.h) de la LTAIBG. Dicho precepto establece la posibilidad de restringir el acceso cuando este pueda suponer un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, y es a todas luces patente, que la divulgación de esta información podría comprometer la posición competitiva de Valenciaport frente a otros enclaves portuarios, con el consiguiente riesgo de pérdida de clientes y deterioro de su cuota de mercado. Todo ello sin perjuicio de que el contenido de las reuniones mantenidas quede amparado por el deber de confidencialidad y el secreto comercial. Sin embargo, la mera revelación de que un alto cargo o director de un área de esta entidad ha mantenido un encuentro con un determinado empresario, operador del sector, o miembro de la comunidad portuaria entre otros, podría afectar negativamente a la confianza depositada por los terceros y por los propios afectados en esta Autoridad Portuaria, desincentivando futuras colaboraciones y perjudicando las relaciones comerciales que se pretende entablar e incluso, las actualmente en vigor.
Por tanto, y conforme a los criterios interpretativos del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CI 001/2019 y CI 002/2015), se considera que el interés público en la divulgación de esta información no prevalece sobre el perjuicio cierto y relevante que su difusión podría ocasionar a los intereses económicos y comerciales de Valenciaport. En consecuencia, procede mantener la confidencialidad de dicha información, en aras de proteger adecuadamente la posición estratégica de este Organismo más aún cuando ya se ha referido en el cuerpo del presente escrito sobre qué versan los gastos solicitados y ninguno de ellos es de una cuantía económica significativa, situándose todos ellos muy por debajo de los umbrales máximos autorizados por la normativa de contratación.
De otro lado, en relación con la solicitud de acceso a la información correspondiente a los gastos realizados durante el ejercicio 2025, procede informar al interesado que dicha información se refiere a datos económicos que, a fecha de hoy, no han sido objeto de fiscalización ni auditoría oficial por parte de los órganos competentes, ni han sido consolidados ni cerrados contablemente conforme a los procedimientos establecidos en la normativa presupuestaria y contable aplicable. En este sentido, la divulgación de dicha información en su estado actual podría interferir de manera directa y significativa en el adecuado ejercicio de las funciones administrativas de control, inspección y fiscalización que corresponden a los órganos internos y externos de supervisión. Por tanto, la información solicitada, correspondiente a ese periodo, se encuentra amparada por el límite previsto en el artículo 14.1.g) de la LTAIBG, que establece la posibilidad de denegar el acceso cuando este pueda suponer un perjuicio para el ejercicio de las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
Debe tenerse en cuenta que la finalidad de este límite es precisamente evitar que la difusión prematura de información económica no verificada pueda generar interpretaciones erróneas, afectar a la objetividad de los procesos de fiscalización en curso o condicionar la toma de decisiones administrativas aún no concluidas. En consecuencia, hasta tanto no se haya producido el cierre contable del ejercicio y la correspondiente fiscalización de los gastos por los órganos competentes, no resulta procedente facilitar el acceso a dicha información.
Con base en lo anterior, una vez efectuada la correspondiente ponderación entre el interés público en la divulgación de la información, y, los intereses legítimos que protege el artículo 14.1 h) y g) y la previsión del artículo 13 de la LTAIBG, este organismo público RESUELVE: ÚNICO. – DENEGAR el acceso a la información pública efectuada por [nombre y apellidos del reclamante], en los términos anteriormente expuestos en aplicación de lo dispuesto en los artículos 14.1 h y g) de la LTAIBG».

3.3. Mediante escrito registrado el 18 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que puso de manifiesto que:

«PRIMERO.- Incumplimiento del propio espíritu de la Ley de Trasparencia, así como sus artículos 12 y 13.
No siendo la primera vez que la Autoridad Portuaria de Valencia me deniega mi derecho al acceso a información pública (expediente 00001-00105293) sorprende que en las consideraciones recogidas en la resolución este ente haga mención al Preámbulo de la Ley de Trasparencia (cosa que también hizo en anterior resolución de denegación) donde precisamente recoge el derecho de los ciudadanos a conocer cómo se manejan los fondos públicos, que es de lo que se trata, derecho que luego en la resolución, inexplicablemente acaba denegando.
Pero no satisfecha con mencionar aquello a lo que luego no hará caso alguno, aun incluso señala que el derecho de acceso a la información pública constituye un instrumento clave para la rendición de cuentas ¿A qué rendición se refiere la Autoridad portuaria si ante algo tan sencillo y tan crítico como saber a qué se dedica le caja de ese organismo ni siquiera dan acceso? ¿Qué miedo tienen a hacerlo público? ¿qué se esconde tras esta denegación? ¿De verdad creen que resulta creíble que mediante movimientos de caja de todo tipo están llevando a cabo la actividad comercial de la Autoridad Portuaria que peligra por el acceso a la información de la caja? ¿Por qué no se limitan a omitir esos movimientos tan críticos para su labor comercial y facilitan el resto?¿De verdad se nos remite a las cuentas de la Autoridad Portuaria donde no viene esta información con el desglose además solicitado?
En conclusión a las preguntas planteadas: no es admisible el argumentario de la Autoridad Portuaria que resulta débil, no creíble, genérico, ambiguo y claramente obstruccionista, incumpliendo el artículo 12 de la Ley en relación con el artículo 13 al ser claramente información pública lo que se solicita, no llevando a cabo en ningún momento el necesario y obligatorio test de daño, con el detalle y justificación específica que debe acompañar a las resoluciones de trasparencia como tiene dicho ese Consejo de Trasparencia hasta la saciedad.
Como se ha dicho, se limita a afirmaciones genéricas donde cita las letras de los supuestos de la limitación de acceso sin más, en contra del asentado criterio del Consejo de analizar el caso concreto y justificar específicamente cada límite que se invoca.
SEGUNDO.- Límite de la letra h) del artículo 14
No entendemos como la Autoridad Portuaria, sin ningún tipo de test de daño ni justificación específica se limita a mencionar el límite de los intereses económicos y comerciales para denegar el acceso ¿De verdad la Autoridad Portuaria va a perder clientes por darnos acceso a los movimientos de su caja para el adecuado ejercicio de fiscalización al que tenemos derecho los ciudadanos en todo lo que afecta al dinero público?¿ De verdad saber lo que se ha pasado por caja en lavados de coches – citando a la propia Autoridad Portuaria - compromete su actividad comercial?¿De qué reuniones habla?¿Quién le ha pedido nada de unas reuniones? ¿De verdad debemos ser nosotros los que le recuerden a la Autoridad Portuaria que si hay un movimiento de caja que realmente sea tan comprometedor y le vaya toda su actividad económica en ello solo tiene que anonimizarlo y decir qué anonimiza y por qué, no afectando ello al resto de movimientos que sí se pueden hacer llegar? Nos parece el argumento cuanto menos insostenible.
Tiene gracia que la propia Autoridad Portuaria mencione los criterios interpretativos 001/2019 y 002/2015, porque parece que no pasó de leer su título ya que de lo que es su contenido no aplica nada. Ni la interpretación restrictiva, ni la valoración de la posibilidad real y no una hipotética, no atendiendo al caso concreto ni concurriendo un real interés superior que impida el acceso a lo solicitado. Y por supuesto ni test de daño ni test del interés. ¿De verdad alguien en su sano juicio piensa que accediendo a los movimientos de caja de la Autoridad Portuaria se va a causar un daño indebido a la capacidad competitiva de este ente (como así define el Consejo de Trasparencia en su Criterio Interpretativo este límite)?
Lo que está claro es que de acuerdo con el Criterio Interpretativo sí se cumple con el interés público dado que facilita la rendición de cuentas del gasto del dinero público y la transparencia acerca de las decisiones tomadas por las administraciones públicas y en la utilización del dinero público.
TERCERO.- Límite de la letra g) del artículo 14
Si ya resulta sorprendente que la Autoridad Portuaria se apoye en la letra h) del artículo 14 de la Ley de Trasparencia para impedir nuestro derecho de acceso, lo de recurrir también a la letra g) hace que a uno le explote la cabeza ¿Qué tendrá que ver que se haya fiscalizado o no esa información para dar o impedir el acceso a la misma?¿Desde cuándo es necesario que haya pasado un control previo para condicionar su acceso?¿Qué perjuicio supone para los órganos fiscalizadores o auditores que un ciudadano tenga acceso a esa información?¿Cómo podemos interferir en el ejercicio de las funciones de esos órganos? De nuevo consideramos que la Autoridad Portuaria está aplicando un límite desvirtuando su verdadera aplicación para oponerse a algo inoponible. No podemos más que invitar a la autoridad portuaria a releer los criterios interpretativos de ese Consejo para que desista en hacer interpretaciones que no es que se apoyen en la Ley, es que la atacan frontalmente.
CUARTO.- El artículo 15 de la Ley de Trasparencia
Y ya puestos, viendo cómo se las gasta la Autoridad Portuaria, anticipándonos a lo que intuimos va a pasar, si ese Consejo de Trasparencia consigue hacer entender con su resolución a la Autoridad Portuaria el verdadero significado de la palabra trasparencia, solicitamos que en esa resolución le señale expresamente que no tenga la osadía de anonimizar los movimientos, cuanto menos de sus altos cargos, aunque entendemos que deben mostrarse los nombres de todos los empleados que pasan gastos por la caja, de tal forma que el listado quede totalmente “inutilizado” para el fin que la ley establece debe tener el acceso a esa información. Entendemos que el mero hecho de trasladar los nombres, al menos de los altos cargos, no incumple la normativa de protección de datos y está alineado precisamente con lo que en su día señaló ese Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos en su criterio interpretativo CI/002/2016. Y más cuando se trata de empleados que figuran en el portal de trasparencia y en la web de la Autoridad Portuaria con nombres y apellidos, información que es pública (por ejemplo, saber lo que gasta por caja su subdirector de explotación y organización, [nombre y apellidos] como consta en el siguiente enlace: https://transparencia.valenciaport.com/t/p/609-organizacion). Si les supone un verdadero trauma poner nombres y apellidos que pongan el cargo y así podrán tener la conciencia tranquila de no estar vulnerando la normativa de protección de datos. Respecto de con quiénes se reúna o no, que aplique lo señalado en el citado criterio»

4.4. Con fecha 19 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al organismo requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 3 de octubre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) ALEGACIONES
1. Aplicación del artículo 12 y 13 de la Ley de Transparencia.
Teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por el interesado en su escrito, esta Autoridad Portuaria no puede más que reiterarse en los argumentos ya expuestos en la Resolución de fecha 10 de septiembre de 2025 adoptada, al no introducirse ningún elemento que altere, desvirtúe o invalide todo lo manifestado en la misma.
La interpretación que el ahora reclamante efectúa supone una interpretación incompleta y errónea del marco normativo, pues el acceso nunca puede ser incondicionado en virtud de su mera tenencia por parte de este Organismo.
El acceso a documentos en poder de cualquier administración, entidad u organismo público puede ser legítimamente restringido cuando concurren límites legalmente establecidos, como ocurre en el presente caso. Esta limitación no solo está amparada por la normativa vigente en materia de transparencia y acceso a la información pública, sino que responde a la necesidad de proteger intereses legítimos, como la confidencialidad comercial o la protección de datos personales.
En este sentido, ratificamos íntegramente los argumentos expuestos en nuestra Resolución. No obstante, aun así, se trasladó al interesado información suficiente sobre la naturaleza de los gastos objeto de su solicitud. Además, se le indicó expresamente que dichos gastos están debidamente contabilizados y reflejados en las cuentas anuales de la Entidad, las cuales han sido objeto de fiscalización externa por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), órgano que garantiza la veracidad y legalidad de la gestión económico-financiera.
Por todo ello, resulta inapropiado el tono utilizado por el reclamante en sus alegaciones, cuestionando el procedimiento administrativo en curso con el fin de deslegitimar la actuación de la Entidad ante ese Consejo, sugiriendo que se oculta información o que se ha actuado fuera del marco legal. La negativa al acceso no responde a una voluntad de ocultación, sino a la obligación legal de proteger información sensible en una entidad que opera en un mercado competitivo, en el que los distintos puertos compiten por atraer nuevos tráficos a sus terminales, por lo que la exposición pública de los gastos singularizados que ocasionan sus relaciones comerciales puede frustrar esa actividad comercial.
2. Falta de concreción y motivación de los límites en los que se basa la Resolución.
Teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por el interesado en su escrito, esta Autoridad Portuaria niega lo manifestado de contrario y no puede más que reiterarse en los argumentos ya expuestos en la Resolución de fecha 10 de septiembre de 2025 adoptada. Esta APV sí ha hecho referencia expresa a los límites aplicables en su Resolución, indicando los preceptos legales aplicados. La falta de un “test de daño” en sentido estricto no implica por sí sola una vulneración del derecho de acceso, especialmente si en la Resolución, como es el caso, se ha realizado una ponderación suficiente entre el interés público del acceso y el interés protegido por la restricción, lo cual es jurídicamente admisible según doctrina consolidad del CTBG y de los juzgados y tribunales.
Asimismo, la referencia a los límites de forma "genérica", como expresa el interesado que esta APV los aplicó, no puede entenderse como una ausencia de motivación, cuando del conjunto de la resolución se desprende una valoración razonada y contextualizada de los posibles perjuicios para los intereses protegidos. En consecuencia, no se ha producido un menoscabo injustificado del derecho de acceso, sino una aplicación legítima y ponderada de los límites con el deber de proteger otros intereses iguales o más relevantes si cabe e igual de legítimos. Todo ello al amparo del marco jurídico vigente.
El reclamante, con el tono empleado, desvirtúa el debate jurídico y pretende desacreditar gratuitamente a la APV desviando la atención del verdadero fondo del asunto. No se trata de una negativa arbitraria, sino de una decisión fundamentada en la necesidad de proteger información estratégica que forma parte de la política comercial de la Entidad.
Conviene trasladar que las Autoridades Portuarias están sujetas al principio de autosuficiencia económica de forma que en general sus recursos proceden de su patrimonio, tasas portuarias (precios públicos regulados legislativamente por servicios prestados en el dominio público portuario) y tarifas portuarias (precios privados establecidos por otros servicios no regulados legislativamente), así como otros ingresos o recursos financieros propios del derecho privado. También pueden asignarse recursos en los Presupuestos Generales del Estado u otras Administraciones, o contar con subvenciones públicas o de otro tipo. En cualquier caso, la Ley establece una rentabilidad anual objetivo para el conjunto del sistema portuario, y es Puertos del Estado el organismo encargado de coordinar y acordar con cada AP su planificación económica y objetivos particulares, permitiendo competir entre las distintas AAPP en la captación de los tráficos, no solo en cuanto a calidad de los servicios prestados, sino también en cuanto a la política comercial que permite ofertar bonificaciones y reducciones en tasas, que es el margen con el que “juegan” para poder captar tráficos , tratando de atraer determinados tipos de tráfico.
Es precisamente en este contexto competitivo donde cobra especial relevancia la protección de gastos vinculados a acciones protocolarias, comerciales y de representación institucional, que se financian a través de los gastos de caja. Estas actuaciones, lejos de ser opacas, forman parte de una estrategia legítima y necesaria para posicionar a la APV en el mercado logístico tanto nacional como internacional.
Su divulgación podría comprometer la estrategia comercial de la Entidad frente a otros puertos competidores y nuestros clientes podrían perder la confianza si se hicieran públicos los encuentros desincentivando futuras colaboraciones y perjudicando las relaciones en vigor.
La capacidad para atraer tráficos de las Autoridades Portuarias depende en parte de su reputación, su política comercial y su credibilidad ante clientes y operadores logísticos.
3. No aplica la letra g) del artículo 14 de la Ley de Transparencia.
Teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por el interesado en su escrito, esta Autoridad Portuaria no puede más que reiterarse, una vez más, en los argumentos ya expuestos en la Resolución de fecha 10 de septiembre de 2025 adoptada, al no introducirse ningún elemento que altere, desvirtúe o invalide todo lo manifestado en la misma. Es más, es a todas luces patente que la divulgación no solo comprometería la confidencialidad y el tratamiento adecuado de dicha información, sino que también podría generar un escenario complejo para esta APV en cuanto a la gestión y mitigación de los posibles daños ocasionados a nivel reputacional.
Debe tenerse en cuenta que la finalidad de este límite es precisamente evitar que la difusión prematura de información económica no verificada pueda generar interpretaciones erróneas, afectar a la objetividad de los procesos de fiscalización en curso o condicionar la toma de decisiones administrativas aún no concluidas. La fiscalización interna y externa de esta Entidad requiere de un entorno de trabajo libre de presiones externas y de interpretaciones prematuras que puedan distorsionar el análisis técnico y objetivo de los datos.
4. El artículo 15 de la Ley de Transparencia no impide que se dé acceso de forma parcial al informe solicitado.
Teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por el interesado en su escrito, esta Autoridad Portuaria no puede más que reiterarse una vez más en los argumentos expuestos. Y es que no todo tratamiento de datos personales es compatible con la finalidad de transparencia, y que determinados informes (en especial aquellos que contienen datos económicos o referencias a actuaciones concretas de personas físicas identificables), requieren un análisis más profundo, pues no siempre la anonimización resulta técnica o jurídicamente viable sin desnaturalizar el contenido del documento o, como ocurre en el presente caso, cuando pueda derivarse un riesgo cierto de reidentificación, tanto para trabajadores como para operadores logísticos y clientes.
Una vez sentado lo anterior, resulta fácil advertir, dado el escaso número de trabajadores acogidos a las casuísticas que recoge el listado solicitado, que facilitarlo, incluso de manera anonimizada, permitiría la concreta identificación de dichos trabajadores, pudiéndose vulnerar su derecho a la protección de datos de carácter personal.
En efecto, la LTAIBG, en su artículo 15 y el Criterio Interpretativo (CI) nº 1/2015, recogen el límite relativo a la protección de datos personales en las solicitudes de información efectuadas al amparo de dicha Ley. Según el citado CI, dado que el documento solicitado incluye datos de carácter personal junto con otros datos no especialmente protegidos, el organismo responsable de la información, a la hora de autorizar el acceso, debe realizar una ponderación, prevista en el artículo 15.3 del citado texto normativo, entre el interés público en la divulgación de esta información y el derecho del empleado afectado a la protección de sus datos personales. Estos argumentos han venido siendo esgrimidos en distintas Resoluciones que, tanto OPPE, como las Autoridades Portuarias han venido emitiendo hasta el momento.
Adicionalmente, es de directa aplicación al caso que nos ocupa, la Sentencia de la Audiencia Nacional nº 31/2021, de 15 de marzo de 2021, en el recurso interpuesto por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, sobre la consideración del personal de fuera de convenio del sistema portuario de titularidad estatal (Puertos del Estado y Autoridades Portuarias) como personal técnico. En idénticos términos, la sentencia del Juzgado de lo Social nº 3 de Pontevedra de 14 de abril de 2016, que resuelve sin género de duda esta trascendental cuestión, excluyendo al personal de fuera de convenio de la condición de personal directivo. El Tribunal, tras un exhaustivo análisis de la regulación de este personal y las funciones que desempeña, similar al que se acaba de exponer, determina que el personal de fuera de convenio no puede ser considerado personal directivo basándose en las funciones que realiza y su nivel de responsabilidad, por lo que no procede facilitar los datos que para dicho personal sí se reconoce que es de pública divulgación. Por todo lo anterior: SE CONCLUYE Procede desestimar la reclamación formulada sobre la base de las consideraciones jurídicas en los que se fundamenta la Resolución de 10 de septiembre de 2025 adoptada en el expediente 001-0107415 y en los que nos ratificamos»

5.5. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, y habiendo comparecido a la notificación el 9 de octubre de 2025 no ha presentado observación alguna a fecha de elaborarse esta resolución.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG (enlace al BOE) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. (enlace al BOE), el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG (enlace al BOE), se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 (enlace al BOE) el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.3. La presente reclamación trae causa de una solicitud formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.

4.4. La Autoridad Portuaria (en adelante) dictó resolución expresa en plazo denegando el acceso a la información solicitada -ex artículo 14.1.h) LTAIBG- al señalar que la divulgación de esa información podría comprometer la posición competitiva de Valenciaport frente a otros enclaves portuarios, con el consiguiente riesgo de pérdida de clientes y deterioro de su cuota de mercado. A ello añadió que el contenido de las reuniones estaba amparado por el deber de confidencialidad y el secreto comercial. Junto ello señaló que los gastos realizados durante el ejercicio 2025, como aún no habían sido objeto de fiscalización, era información que estaba amparada por el límite previsto en el artículo 14.1.g) de la LTAIBG, debiendo esperar a que se produjera el cierre contable para facilitar el acceso a dicha información.

Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo en la que señaló la falta de motivación tanto en la aplicación del artículo 14.1.h) como en la aplicación del artículo 14.1.g) LTAIBG. Junto a ello solicitó la entrega de la información reclamada sin anonimizar con indicación, al menos, del cargo ocupado.

En fase de alegaciones la entidad reclamada se reiteró en los argumentos expuestos en la resolución impugnada insistiendo en que los gastos solicitados estaban debidamente contabilizados y reflejados en las cuentas anuales de la Entidad, las cuales habían sido objeto de fiscalización externa por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Argumentó que la falta de un “test de daño” en sentido estricto no implicaba por sí sola una vulneración del derecho de acceso, especialmente si en la Resolución, se había realizado una ponderación suficiente, y que la referencia a los límites de forma "genérica", no podía entenderse como una ausencia de motivación cuando del conjunto de la resolución se desprende una valoración razonada y contextualizada de los posibles perjuicios para los intereses protegidos. De otro lado apeló al principio de autosuficiencia económica de le entidad. Y por último se ratificó en la aplicación del artículo 14.1.g) LTAIBG, señalando que su finalidad era precisamente evitar que la difusión prematura de información económica no verificada pudiera generar interpretaciones erróneas, afectar a la objetividad de los procesos de fiscalización en curso o condicionar la toma de decisiones administrativas aún no concluidas. También manifestó la aplicación al caso del artículo 15 LTAIBG señalando que no siempre la anonimización resulta técnica o jurídicamente viable sin desnaturalizar el contenido del documento o, como ocurre en el presente caso, cuando pueda derivarse un riesgo cierto de reidentificación, tanto para trabajadores como para operadores logísticos y clientes, invocando la sentencia de la AN de 15 de marzo de 2021 que determina que el personal de fuera de convenio no puede ser considerado personal directivo por lo que no procede facilitar los datos que para dicho personal sí se reconoce que es de pública divulgación.

Concedido trámite de audiencia, el interesado no formuló alegaciones.

5.5. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar la concurrencia al caso de los límites del artículo 14.1.h) y g) LTAIBG.

El punto de partida del análisis obliga a recordar, como ya ha señalado el Consejo en múltiples ocasiones, que la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).

En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG «no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.» [STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)].

Finalmente, de las exigencias de interpretación estricta, proporcionalidad y justificación suficiente de la aplicación de los límites se deriva la obligación de que, antes de acordar una denegación íntegra de la información solicitada, se deba valorar la posibilidad de conceder un acceso parcial a la no afectada por el límite en los términos previstos en el artículo 16 LTAIBG y el artículo 6 del Convenio de Tromsø.

Como ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» (STS de 21 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574). Esta exigencia de proporcionalidad en el alcance de la denegación del acceso responde en último término a la necesidad de que toda limitación del ejercicio de un derecho debe ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar los demás derechos o intereses en conflicto, estableciendo un equilibrio que permita conceder el máximo grado de eficacia a todos ellos.

6.6. Sentado lo anterior, la concurrencia al caso del específico límite del artículo 14.1.h) LTAIBG obliga en primer lugar a determinar qué haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y comerciales. Ello ha quedado establecido en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, en el que se pone de manifiesto que «por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”».

Desde esta perspectiva, para calificar una información como confidencial por afectar a tales intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público —lo que debe obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial»-.

Por otra parte, según se subraya en el citado Criterio interpretativo, para la aplicación del límite no resulta suficiente aducir una mera posibilidad de que se pueda producir un daño a los intereses económicos y comerciales, sino que el perjuicio debe ser definido, indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. Además, una vez constatada la existencia del daño y su impacto, «deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar».

Por su parte, la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, define el secreto empresarial en su artículo 1.1 en los siguientes términos: “A efectos de esta Ley, se considera secreto empresarial cualquier información o conocimiento, incluido el tecnológico, científico, industrial, comercial, organizativo o financiero, que reúna las siguientes condiciones: a) ser secreta en el sentido de no ser, en su conjunto o en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida por las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice el tipo de información en cuestión, ni fácilmente accesible para estas; b) tener un valor comercial por su carácter secreto; c) haber sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias del caso, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que legítimamente ejerza su control”.

Este Consejo ha establecido que la protección del secreto comercial ha de estar encaminada a salvaguardar la innovación y el know how de las empresas y preservar la competencia leal y evitar la competencia falseada. Así, el Tribunal Supremo STS 1500/2023, de 21 de noviembre, RC 94/2022) ha declarado que: «Lo relevante es el carácter confidencial de los datos incorporados por cuanto los mismos fuesen reveladores de su estrategia financiera o comercial». Mediante la protección de los secretos empresariales se excluye por tanto de la divulgación aquellas informaciones que guarden directa relación con la posición de competitividad de la empresa. En definitiva, para considerar que una información puede estar protegida por el secreto empresarial ha de tratarse de conocimientos propios de un operador económico de carácter técnico o comercial, vinculados a su organización interna, y cuya divulgación debilite su posición en el mercado y frente a sus competidores.

A juicio de este Consejo, la entidad reclamada no justificó adecuadamente la concurrencia al caso del meritado límite legal -limitándose en la resolución impugnada, a señalar que “la divulgación de esta información podría comprometer la posición competitiva de Valenciaport frente a otros enclaves portuarios, con el consiguiente riesgo de pérdida de clientes y deterioro de su cuota de mercado. (…) sin perjuicio de que el contenido de las reuniones mantenidas quede amparado por el deber de confidencialidad y el secreto comercial. (…) la mera revelación de que un alto cargo o director de un área de esta entidad ha mantenido un encuentro con un determinado empresario, operador del sector, o miembro de la comunidad portuaria entre otros, podría afectar negativamente a la confianza depositada por los terceros y por los propios afectados en esta Autoridad Portuaria, desincentivando futuras colaboraciones y perjudicando las relaciones comerciales que se pretende entablar e incluso, las actualmente en vigor”-. En efecto, ni realizó el preceptivo test del daño ni la ponderación de intereses en juego, ni ofreció una entrega parcial de la información, a pesar de manifestar que la información solicitada que ya estaba fiscalizada por la IGAE -por ser de fecha anterior a 2025- era pública y estaba accesible, por lo que no procede apreciar la concurrencia del referido límite legal. Es más, la escueta justificación ofrecida al respecto se aleja del fundamento mismo en que se apoya la transparencia administrativa en la LTAIBG, toda vez que el conocimiento público de los gastos cargados al presupuesto de una entidad pública por sus responsables es cuestión de indudable interés público y conecta directamente con los fines de la transparencia, en aras al control de la gestión pública y del uso de los recursos públicos.

En consecuencia, este Consejo entiende que en este caso no se ha justificado ni se aprecia que resulte aplicable el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG.

7.7. Por lo que concierne a la aplicación del artículo 14.1.g) LTAIBG debe recordarse que, este Consejo ha refrendado la aplicación de este límite por parte de la Administración cuando las actuaciones de investigación (en el marco de las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control) se encuentran en curso, en la medida en que el conocimiento público de lo actuado y la información obtenida puede afectar seriamente al correcto desarrollo del mismo. Se subraya, así, que el objeto y fin de protección de este límite es garantizar la buena marcha de esas actuaciones de inspección o de vigilancia, bien mientras se estén llevando a cabo, bien respecto de la planificación o previsión de futuras actuaciones de inspección cuando su conocimiento frustraría su propia finalidad —vid. entre otras las R CTBG 776/2024, de 9 de julio, o R CTBG 912/2023, de 31 de octubre.

Del examen del expediente se desprende que en el presente caso la entidad reclamada tampoco ha razonado debidamente la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG a los gastos realizados, de forma justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y en atención a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. En tal sentido, ni ha efectuado un test del daño ni una ponderación adecuada de los intereses enfrentados. Es más, la parca motivación ofrecida al respecto para justificar la concurrencia en el presente caso del referido límite (afirmando que esos gastos “no han sido objeto de fiscalización ni auditoría oficial por parte de los órganos competentes, ni han sido consolidados ni cerrados contablemente conforme a los procedimientos establecidos en la normativa presupuestaria y contable aplicable. En este sentido, la divulgación de dicha información en su estado actual podría interferir de manera directa y significativa en el adecuado ejercicio de las funciones administrativas de control, inspección y fiscalización que corresponden a los órganos internos y externos de supervisión”), se revela claramente insuficiente e inadecuada para su contemplación conforme a las exigencias de la ley, resultando además contradictorio argumentar que sobre los gastos de 2025 como están pendientes de fiscalizar se proyecta el límite del artículo 14.1.g) LTAIBG, mientras que sobre los gastos fiscalizados, se proyecta el secreto comercial y la confidencialidad de las actuaciones ex artículo 14.1.h) LTAIBG.

Por consiguiente, tampoco cabe apreciar la aplicación al caso del límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG.

8.8. Finalmente, en lo que respecta al límite de la protección de los datos de carácter personal, se ha de comenzar señalando que la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de octubre de 2021 (ECLI:ES:AN:2021:4676) -recaída en el recurso de apelación 36/2021 contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 6 de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de marzo de 2021-, a la que se apela como argumento de autoridad (si bien con referencia errónea), ha sido anulada por el Tribunal Supremo mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de diciembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5514) en la que el Alto Tribunal fija la siguiente doctrina de interés casacional:

«… ha de afirmarse que las autoridades portuarias, en cuanto organismo público integrado en el sector público estatal, le resulta aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 2.1.c).
Los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información solicitada en el ejercicio del derecho de acceso a la información.
El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público debe ser, en principio, la regla general, y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público.»

Pues bien, la razón de ser del interés público en acceder a la información referida a la titulación y a las retribuciones de los cargos de confianza, personal de libre designación y personal técnico perteneciente a las entidades del sector público que el Tribunal Supremo ha destacado en esta Sentencia es plenamente trasladable al acceso a la información relativa a los gastos de dicho personal sufragados con cargo a los presupuestos de dichas entidades. En consecuencia, al igual que sucede con las retribuciones, en la ponderación exigida por el artículo 15.3 LTAIBG prevalece el interés público en acceder a la información sobre los gastos cargados al presupuesto de la Autoridad Portuaria frente a la protección de los datos de carácter personal de quienes los devengaron.

Esta prevalencia, sin embargo, no es aplicable en términos generales a los datos de terceras personas que no pertenezcan al organismo público, dado que su conocimiento tiene menor peso específico para satisfacer los fines de la transparencia pública, por lo que, en caso de que se vean afectados, deberán suprimirse de la información facilitada.

9.9. Por las razones expuestas, la reclamación debe ser estimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

SEGUNDO: INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, teniendo en cuenta lo indicado en el último párrafo del fundamento octavo:

«Relación de todos los movimientos de la caja de la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA desde el 1 de octubre de 2023 a junio de 2025».

TERCERO: INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 (enlace al BOE), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (enlace al BOE).

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (enlace al BOE).

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez