Se solicitó a la Presidencia del Gobierno información detallada sobre un viaje oficial a Estambul en mayo de 2025 (servicios, ofertas, reservas, facturas, pagos). El Consejo de Transparencia estima la reclamación por motivos formales, ya que la Administración no respondió en plazo legal, aunque posteriormente concedió acceso parcial. El CTBG considera que la información sobre la identificación del hotel no es relevante para la transparencia.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1.1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de julio de 2025 el reclamante solicitó a la Presidencia del Gobierno, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Que desea acceder a la información obrante en poder de Presidencia, en su condición de órgano gestor y pagador del viaje oficial realizado a Estambul (Turquía), los días 23, 24 y 25 de mayo de 2025, por la delegación encabezada por el Presidente del Gobierno, solicitado bajo el contrato centralizado del servicio de agencia de viajes (Expediente 2021-70, de la D.G. de Racionalización y Centralización de la Contratación del Ministerio de Hacienda), SOLICITA el acceso a:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
- Solicitud formal de servicios realizada a la agencia adjudicataria, conforme a los requisitos del pliego, incluyendo datos de viajeros, fechas, servicios solicitados y precios.
- Ofertas presentadas por la agencia adjudicataria y justificación de la selección y aceptación del precio.
- Confirmación de la reserva y aceptación definitiva del servicio por parte de la Presidencia.
- Billetes, bonos de alojamiento, itinerario, documentación facilitada al órgano gestor o a los viajeros.
- Facturas emitidas por la agencia a la Presidencia, constancia de su recepción y conformidad del órgano gestor.
- Documentos contables y orden de pago realizados por la Presidencia con cargo a su presupuesto».
2.2.No consta respuesta de la Administración.
3.3.Mediante escrito registrado el 14 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
4.4.Con fecha 15 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 19 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno en el que se señala que se ha notificado la resolución con fecha del 14 de noviembre de 2025, adjuntando copia de la misma, concediendo parcialmente el acceso a la información en el sentido siguiente:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
«Presidencia de Gobierno realizó un viaje a la República de Turquía el 23 de mayo de 2025. Puede consultar más detalles acerca de esta actividad en el siguiente enlace a la “Agenda del presidente”:
https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/agenda/Paginas/agenda.aspx?d=2025
Los servicios de contratación se realizan a través del servicio de “Agencia de Viajes El Corte Inglés”, según el contrato centralizado Servicio de Agencia de Viajes, expediente en Plataforma de Contratación del Sector Público 2021/70, al que puede acceder a través del siguiente enlace:
La elección del alojamiento definitivo se realizó atendiendo a criterios logísticos, al principio de austeridad en el gasto público y, especialmente, en función del criterio de mantenimiento de la seguridad. En este sentido, identificar los potenciales hoteles sugeridos, y el elegido finalmente, desvelaría pautas de actuación del departamento de Seguridad que permitirían determinar con antelación y en futuros viajes la localización del presidente, lo que expondría su seguridad y la de las personas que le acompañan.
Siguiendo con el criterio de mantenimiento de seguridad, no se concede el acceso a facturas y documentos en los que se explicite la identificación de los alojamientos utilizados en el viaje, ya que facilitar los nombres de los establecimientos en los que se aloja el presidente del Gobierno, podría comprometer la seguridad del jefe del Ejecutivo, así como del resto de personas que componen la delegación, en futuros viajes, sin aportar información relevante para el escrutinio de la acción pública.
En este sentido, con independencia de la invocación del límite contemplado en el artículo 14.1.a) LTAIBG, existe una consolidada doctrina del CTBG acerca de la irrelevancia de este tipo de información desde el punto de vista de la transparencia y la rendición de cuentas. Así, en la resolución R CTBG 890/2023, de 25 de octubre —con cita de la previa R CTBG 179/2023, de 22 de marzo, en relación con la identificación del hotel— se ponía de manifiesto que:
“En cuanto al fondo del asunto, resulta de aplicación el criterio sentado en la resolución de este Consejo R/502/2018, de 13 noviembre, que el propio Ministerio trae a colación como fundamento de su negativa a facilitar el nombre del concreto hotel; resolución en la que se puso de manifiesto que “la información facilitada por la Administración cubre sobradamente con el contenido de su solicitud de acceso y que el dato relativo a la empresa (hotel, compañía, restaurante,...) no aporta ninguna información relevante desde el punto de vista de la transparencia, al no aumentar el conocimiento de los criterios usados ni de la rendición de cuentas de la Administración.”
Por último, y con el fin de facilitar la mayor información relacionada con el gasto público realizado, se le comunica que, a fecha de su solicitud, los gastos validados y liquidados por este órgano, con relación al mencionado viaje, ascienden a 1.302,63 en concepto de locomoción, 2.805,36 en concepto de alojamiento y manutención, y 33 en otros conceptos.
Asimismo, se le indica que el número de personas que formaron parte de la delegación de Presidencia de Gobierno fue de 19, excluyendo de este cómputo al personal de seguridad.
(…)
Pues bien, acorde a la ponderación que con carácter general determinan el CTBG y la AEPD en el Criterio Interpretativo anteriormente señalado, se facilita a continuación, en anexo, la identificación de las personas que ocupan puestos de alta responsabilidad o de alto nivel jerárquico, y puestos de trabajo de nivel 28 o superior en la relación de puestos de trabajo».
Se adjunta, asimismo, listado incluyendo el nombre completo y cargo de doce personas (nueve personas de la Delegación de Presidencia del gobierno que realizó el viaje a la República de Turquía en mayo de 2025 y tres personas de la Embajada de España en Republica de Turquía).
5.5.El 20 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 10 de diciembre de 2025 en el que señala:
«La resolución invoca el límite del art. 14.1.a) con una motivación genérica (“desvelaría pautas” y “podría comprometer la seguridad”), sin precisar qué elementos concretos de las facturas/bonos/documentos generan el perjuicio ni por qué no puede evitarse mediante técnicas menos restrictivas.
En particular, se produce un salto lógico: de “identificación del alojamiento” se pasa a denegar en bloque “facturas y documentos” en que aparezca esa identificación, incluso cuando el resto de extremos (fechas, conceptos, importes, referencias contables, número de servicios, etc.) son imprescindibles para la rendición de cuentas y pueden entregarse sin revelar el dato sensible o con testados.
(…)
Procede, por tanto, ordenar la entrega de los documentos solicitados con supresión/tachado de los campos estrictamente sensibles (p. ej., localizadores/PNR, números de habitación, observaciones operativas), preservando el contenido necesario para el control del gasto (fecha, concepto, importe, centro gestor, referencias contables, número de servicios).
La entrega de meros importes agregados (1.302,63 ; 2.805,36 ; 33 ) no sustituye la documentación justificativa del gasto ni permite comprobar (i) los servicios concretos prestados, (ii) las fechas de prestación, (iii) la facturación emitida, (iv) la conformidad del órgano gestor, ni (v) la trazabilidad presupuestaria y contable asociada.
A mayor abundamiento, la propia identificación del establecimiento hotelero ha sido divulgada públicamente en medios de comunicación, mencionándose expresamente el Hotel Conrad Istanbul en relación con el viaje de Estambul. En este contexto, la invocación de la “irrelevancia” del nombre del hotel —o su reserva— no puede operar como razón para denegar en bloque facturas, confirmaciones o documentos de pago. Si el órgano considera que persiste algún riesgo, debe concretar el perjuicio adicional que generaría la entrega oficial y, en todo caso, articular el acceso parcial (art. 16 LTAIBG) mediante testado selectivo del dato hotel y de los extremos estrictamente operativos (localizadores, números de habitación, observaciones), preservando el resto del contenido necesario para la rendición de cuentas (fechas, conceptos, importes y referencias contables).
Por tanto, incluso si se aceptara la no entrega del dato hotel, ello no puede extenderse a denegar toda la documentación soporte.
La resolución ha aplicado el art. 15 LTAIBG y ha facilitado identidades de altos cargos, por lo que debería aplicarse el mismo enfoque: entrega con disociación de datos personales no necesarios (p. ej. datos identificativos de viajeros no altos cargos), manteniendo la trazabilidad del gasto y la rendición de cuentas, sin vaciar el derecho de acceso».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2.2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre un viaje realizado en mayo de 2025 (según el solicitante durante los días 23, 24 y 25), por una delegación de la Presidencia del Gobierno. En concreto, se interesa: (i) solicitud realizada a la agencia adjudicataria y ofertas presentadas por esta; (ii) justificación de la oferta seleccionada, confirmación de la reserva y aceptación definitiva; (iii) billetes, bonos de alojamiento, itinerario y facturas; y (iv) documentos contables y de pago.
La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
Durante la sustanciación de este procedimiento, el órgano competente ha dictado y notificado resolución en la que acuerda conceder parcialmente el acceso, indicando que el viaje de Presidencia se realizó el 23 de mayo, indicando enlaces tanto a la “Agenda del presidente” (que confirma dicha fecha) como a la información del contrato centralizado de Servicio de Agencia de Viajes obrante en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
También se indica el coste del viaje (total de cada uno de los siguientes tres conceptos: locomoción, alojamiento y manutención y otros) y que el número de personas de la Delegación participante (excluido el personal de seguridad) fue de diecinueve, remitiendo anexo indicativo del nombre completo y cargo de aquellas doce personas que ocupan «puestos de trabajo de nivel 28 o superior en la relación de puestos de trabajo».
Sobre la justificación de la oferta, se indican los criterios utilizados para la elección del alojamiento entre los sugeridos, denegándose la información, facturas y otros documentos que incluyan la identificación de los alojamientos (tanto de los ofertados como del seleccionado) por considerar concurrente el límite del artículo 14.1.a) LTAIBG – referido a la seguridad nacional –.
4.4.Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5.5.No obstante, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno ha concedido un acceso parcial a la información, señalando respecto de aquélla no facilitada (identificación de los hoteles ofertados y del hotel seleccionado), que resulta de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.a) LTAIBG, porque «podría comprometer la seguridad del jefe del Ejecutivo, así como del resto de personas que componen la delegación, en futuros viajes, sin aportar información relevante para el escrutinio de la acción pública».
Desde la perspectiva apuntada cabe recordar que existe una consolidada doctrina de este Consejo acerca de la irrelevancia de la información relativa a la identificación de los establecimientos hoteleros y de restauración, desde el punto de vista de la transparencia y la rendición de cuentas que resulta plenamente trasladable a este caso. Así, en la resolución R CTBG 890/2023, de 25 de octubre —con cita de la previa R CTBG 179/2023, de 22 de marzo, en relación con la identificación del hotel— se ponía de manifiesto que:
«En cuanto al fondo del asunto, resulta de aplicación el criterio sentado en la resolución de este Consejo R/502/2018, de 13 noviembre, que el propio Ministerio trae a colación como fundamento de su negativa a facilitar el nombre del concreto hotel; resolución en la que se puso de manifiesto que “la información facilitada por la Administración cubre sobradamente con el contenido de su solicitud de acceso y que el dato relativo a la empresa (hotel, compañía, restaurante,...) no aporta ninguna información relevante desde el punto de vista de la transparencia, al no aumentar el conocimiento de los criterios usados ni de la rendición de cuentas de la Administración.”
Este criterio ha sido reiterado en resoluciones posteriores, como por ejemplo, en la resolución 192/2022, de agosto —que estima parcialmente la reclamación interpuesta en relación con una solicitud de información referida a los gastos del viaje a Roma de la Vicepresidenta segunda— en la que se ratificó la resolución del Ministerio de no aportar el nombre del concreto establecimiento hostelero donde había tenido lugar el almuerzo en la medida en que “(…), lo relevante desde el punto de vista del escrutinio ciudadano de la actuación de los responsables públicos y del uso que se hace de los fondos públicos es el gasto generado por el almuerzo, que como se ha indicado, ha de ser facilitado, pero el conocimiento del establecimiento concreto en el que se ha celebrado carece de toda relevancia.” La traslación de la doctrina expuesta a este caso conduce a la desestimación de la reclamación, ya que el Ministerio ha informado de los costes del viaje a Nueva York de la Ministra de Igualdad y sus acompañantes; detallando, en particular, de los gastos de alojamiento, de manutención, de traducción, de transfer y de atención protocolaria. Habiéndose facilitado toda esta información, este Consejo, en línea con lo expresado en otras ocasiones, entiende que el dato reclamado -referido a la identificación del hotel en el que se produjo el alojamiento- no aporta ningún valor adicional para los fines de la transparencia pues, desde el punto de vista del control por la ciudadanía de la gestión de los fondos públicos, la información relevante es la cuantía abonada en concepto de alojamiento, no la identificación del establecimiento en el que el gasto se ha generado. »
Por otro lado, este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones conocer el destino, objeto y coste de los viajes de los altos cargos del Gobierno tiene una indudable conexión con las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG: someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. En este caso, entiende este Consejo que se ha proporcionado la información procedente y relevante para realizar ese escrutinio, tal como ha quedado detallado en el fundamento jurídico tercero de esta resolución; en particular, se han facilitado los costes del viaje desglosados por locomoción, alojamiento/manutención y otros, así como el listado de las personas que conformaron la comitiva en puestos de alta responsabilidad y superior a nivel 28 y los criterios seguidos para la selección del alojamiento.
6.6.No obstante, al haber sido entregada dicha información de forma extemporánea, procede la estimación de la reclamación por motivos formales, al no haberse respetado el derecho del reclamante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación interpuesta frente a la resolución del SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez