Datos sobre solicitudes del Ingreso Mínimo Vital

I. ANTECEDENTES

Resolución 985/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la Fundación reclamante solicitó el 21 de septiembre de 2021 al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

(en adelante LTAIBG), la siguiente información: «(…) los siguientes datos relativos al Ingreso Mínimo Vital: 1. Nº de solicitudes recibidas, con detalle, si es posible, del canal utilizado (registro presencial en la Seguridad Social, registros públicos, correo postal o registro telemático) 2. Nº de expedientes en trámite 3. Nº de solicitudes aprobadas de oficio

S/REF: 001-060763 N/REF: R/0985/2021; 100-006088 Fecha: La de la firma Dirección:

Administración/Organismo: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones Información solicitada : Datos sobre solicitudes del Ingreso Mínimo Vital

4. Nº de solicitudes desistidas, desglosadas, si es posible, por el motivo del desistimiento (ya sea expreso, procedimiento caducado por falta de entrega de documentación requerida, etc.) 5. Nº de solicitudes aprobadas 6. Nº de solicitudes denegadas, desglosadas, si es posible, por el motivo de la denegación 7. Nº de notificaciones de resolución enviadas mediante carta certificada o equivalente y nº de acuses de recibo recibidos por dichos envíos Agradecería que esta información contenga datos territorializados por provincias o por la unidad territorial más pequeña posible en caso de que estén disponibles y que no suponga la identificación de las personas solicitantes.»

2. Mediante Resolución de 15 de octubre de 2021, el MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES contestó a CIVIO lo siguiente: «1.- Conceder parcialmente el acceso a la información, en los términos establecidos en el artículo 22.3 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, indicándole que puede acceder a los datos actualizados a 30 de septiembre de 2021 del Ingreso Mínimo Vital, a través del siguiente enlace: 2.- No admitir a trámite el desglose de la información relativa a: “Nº de solicitudes recibidas, con detalle, si es posible, del canal utilizado [registro presencial en la Seguridad Social, registros públicos, correo postal o registro telemático]; Nº de solicitudes desistidas, desglosadas, si es posible, por el motivo del desistimiento [ya sea expreso, procedimiento caducado por falta de entrega de documentación requerida, etc.]; Nº de solicitudes denegadas, desglosadas, si es posible, por el motivo de la denegación; Nº de notificaciones de resolución enviadas mediante carta certificada o equivalente y nº de acuses de recibo recibidos por dichos envíos”, por ser de aplicación lo establecido en el artículo 18.1, letra c], de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por el que se determina que se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. Los datos solicitados no están elaborados ni publicados dentro de la información estadística que se hace pública por este Instituto de forma periódica y actualizada. No existe ninguna explotación estadística de la que puedan extraerse datos con el nivel de

desagregación solicitado, por lo que se trata de información no disponible. Dicha tarea llevaría un coste de recursos humanos y materiales del que esta entidad no dispone.»

3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 19 de noviembre de 2021, la citada Fundación interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24

de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: «A. En la última página de dicha nota de prensa hay una tabla que contiene los datos de expedientes por provincias con las siguientes columnas: - Comunidad autónoma (incluye provincias), - expedientes totales (suma de expedientes duplicados y expedientes válidos, también desglosados en su propia columna) - y expedientes tramitados (que se dividen entre los que está en subsanación y resueltos – estos a su vez desglosados en aprobados o denegados–, de nuevo, cada nivel de desglose en su propia columna). Por tanto, visto los datos, además de los puntos denegados de forma expresa, tampoco se nos informa del número de solicitudes aprobadas de oficio (punto 3 de nuestra solicitud) en cada unidad territorial de referencia (en este caso, provincia). En relación con el punto 2, ¿debemos inferir de la tabla (ya que no consta explicación) que los expedientes en trámite son la diferencia de expedientes válidos menos el número total de resueltos? Entendemos que, con este punto y con todos los datos que ofrece, el Ministerio debe aclarar y explicar la información que entrega. B. Respecto a los expedientes de IMV denegados, sí que se informa del número total por provincias. Ahora bien, como se indica en la resolución, no se desglosa por motivo de denegación al alegar el Ministerio que ello supondría reelaboración (…) La nota de prensa (adjunta) a la que refieren como respuesta contiene la siguiente frase en relación a la motivación de las denegaciones:

“De ellas [las solicitudes de IMV válidas], 337.000 han sido aprobadas y 888.000, denegadas, la mayor parte de ellas (más del 60%) por superar los umbrales de renta y patrimonio establecidos en la normativa.” ¿Cómo pueden afirmar que más del 60% de las denegaciones son por superar los umbrales de renta y patrimonio? Los datos, los que pedimos en nuestra solicitud, o bien los tienen –y no nos los han querido entregar– o bien son inventados –algo que tendemos a descartar–. El trámite de acceso a la información pública y los contenidos a los que es posible acceder no se limitan a información ya publicada, como esta nota de prensa. (…) Por tanto, si el Gobierno puede informar mediante nota de prensa de un motivo de denegación particular, es que tiene datos sobre este asunto. Por tanto, es susceptible de ser solicitado y entregado. Limitarse a informar de la información ya contenida en una nota de prensa es cercenar el derecho de acceso a la información pública y limitarlo al interés de un determinado equipo de Gobierno de comentar unos datos y no otros. Un ejemplo, es conocer si a todas las solicitudes de IMV se les está dando respuesta, sea en el sentido que sea, y saber del peso del silencio administrativo, y si entre sus causas está la falta de medios materiales humanos de la Administración, en estos trámites dirigidos, además, a una población en situación de vulnerabilidad. C. En un sentido amplio, y por relacionarlo con el punto 4, sobre desistimientos (tanto expresos como porque el peticionario no presentó dentro del plazo legal la documentación requerida), entendemos que la administración conoce de la finalización de los distintos expedientes. Quizás no exista una base de datos –lo desconocemos– que permita conocer las causas de cada uno de los tipos de desistimiento, pero entendemos que la Administración tiene datos tanto de expedientes aceptados y rechazados, como concluidos –y cerrados– por parte de la persona peticionaria durante la fase de tramitación. D. Por último, en relación al nivel de territorialización de la información solicitamos provincia o “unidad territorial más pequeña posible en caso de que estén disponibles y que no suponga la identificación de las personas solicitantes”. Desconocemos si existen datos referenciados por municipio, código postal, etc. Ya que no se indica porqué se ha optado por la provincia (salvo, quizás, porque remite a una información elaborada dos semanas antes de la firma de la resolución). Si estos datos están disponibles con una unidad territorial más pequeña a la provincia, los querríamos recibir, como pedíamos en nuestra solicitud del 21/09/2021, territorializados por la unidad territorial más pequeña posible.»

4. Con fecha 22 de noviembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El mismo 17 de diciembre de 2021 se recibió escrito con el siguiente contenido: «(…) Se ha comprobado que la resolución de esta Entidad que resolvía la solicitud de información del interesado adolecía de un error puesto que aquélla fue la de no admitir a trámite el desglose de la información relativa al número de solicitudes denegadas, desglosadas, si era posible, por el motivo de la denegación, cuando, en realidad, debió resolverse concediendo el acceso a esa información ya que, aunque no desglosada por motivos, como el solicitante requería, lo cierto es que la nota de prensa del ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, (MISSM), a la que se remitió a la Fundación Ciudadana Civio, contiene información relativa al número de expedientes denegados por provincias. Hay que considerar también que la prestación del IMV ha supuesto una carga de trabajo muy importante para esta Entidad y ha implicado la necesidad de adaptar muchos de los procedimientos y aplicativos informáticos del INSS así como las explotaciones estadísticas asociadas a los mismos. Esas adaptaciones y desarrollos se han acometido desde la fecha de entrada en vigor de la prestación. Estas mejoras se siguen produciendo y, en la medida en que se contrasta la fiabilidad de los nuevos datos estadísticos que proporcionan, se pueden ofrecer a los ciudadanos, asociaciones e Instituciones que puedan demandarlos. Por todo lo anterior, esta Entidad está Entidad ha facilitado al interesado, con fecha 17 de diciembre de 2021 los siguientes datos: 1. Número de notificaciones de resolución enviadas. Informamos de que se han producido 791.130 notificaciones desde el aplicativo de gestión de la prestación de IMV. Con relación a este dato hay que considerar: a. Ese aplicativo aun incorpora expedientes de prestación familiar por hijo a cargo que no han sido reconvertidos en prestación de IMV. No es posible desagregar la información relativa a esta última prestación. b. El número de notificaciones que se facilita corresponde al período 1 de enero de 2021 a 13 de diciembre de 2021. Sólo se cuenta con seguimiento de ese dato desde esa fecha, momento en el que se centralizaron las resoluciones de IMV en los procesos informáticos de impresión de esta Entidad.

c. No podemos facilitar información del número de acuses de recibo recibidos por dichos envíos. 2. Se ha facilitado, mediante archivo Excel, información relativa al número de solicitudes recibidas, con detalle del canal utilizado, del número de expedientes en trámite, del número de solicitudes aprobadas de oficio, del número de solicitudes aprobadas y del número de solicitudes denegadas, desglosadas por provincias y causa de denegación. a. La diferencia, en cuanto al número de solicitudes denegadas que aparecen en la nota de prensa que difunde el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y las que facilitamos ahora obedecen a que el Ministerio incluye en la categoría de “denegaciones” las solicitudes propiamente denegadas junto con las que son inadmitidas, que son aquellas que no pasan a trámite por no cumplir los requisitos establecidos por la norma en materia de vulnerabilidad. Respecto de los expedientes inadmitidos, el artículo 25.1 del Real Decreto-ley, de 29 de mayo, por el que se establece el IMV, recoge el control de oficio que deberá hacer la Administración una vez recibida la solicitud de la prestación para admitirla, procediendo a comprobar si los beneficiarios que vivan solos o formando parte de una unidad de convivencia, cumplen el requisito de vulnerabilidad previsto en el artículo 7.1.b) del citado RD-ley, en base a los datos declarados en la solicitud. Posteriormente, una vez admitida a trámite la prestación, la Entidad Gestora INSS procede a instruir el procedimiento administrativo en orden a comprobar el cumplimiento del resto de requisitos determinantes del reconocimiento de la prestación, pudiendo ser causa de denegación el incumplimiento de requisitos. b. Se facilita la información a nivel provincial puesto que un nivel inferior podría comprometer el derecho a la protección de sus datos personales de beneficiarios de la prestación y esta Entidad debería abordar, para evitarlo, una acción previa de reelaboración que no puede acometer. 3. No se facilita información relativa al número de solicitudes desistidas y desglosadas por el motivo de desistimiento, porque en el aplicativo informático utilizado para la gestión de la prestación no existe explotación sobre el número de desistimientos y sus causas.»

El 22 de diciembre de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 19 de enero de 2022 se recibió escrito con el siguiente contenido: «Vistas las alegaciones y los datos aportados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, agradeceríamos una aclaración para saber qué se nos está entregando: - ¿A qué se refieren los encabezamientos de 'Captura interna INSS', 'Protocolo 1 CCAA' o 'Reconvertidos de PF de Oficio', de la primera hoja de 'Solicitudes'? - Y de la hoja 'APROB DENEG CANCEL SUSP PENDIEN', ¿a qué se refieren con las 'Aprobadas de oficio reconvertidas'? ¿Qué situaciones (ayudas por hijo a cargo, etc.) incluye? - Por último, respecto a los datos de la columna 'FALTA DE DOCUMENTACIÓN, FIRMA Y/O DUPLICIDAD' de la hoja 'Denegadas'. ¿Son denegaciones que se produjeron por desistimiento del solicitante tras abrir un periodo de subsanación o emitir algún requerimiento que no fue atendido? ¿O fueron denegaciones del INSS sin que se le requiriese al solicitante adjuntar la documentación que le faltaba? ¿Nos lo podrían aclarar? Respecto a la territorialización de los datos, sí que nos gustaría obtenerlos en unidades más pequeñas que la provincia, si fuera posible, ya sea todo o alguno de los conjuntos solicitados (como las solicitudes y la terminación de estos expedientes), como pedíamos en la solicitud original. Lo dejamos para la valoración del CTBG, pero entendemos que indicar cuántas peticiones de IMV se han presentado por municipio o código postal y cuántas se han denegado y aprobado no supone, creemos, un peligro "para el derecho a la protección de sus datos personales de beneficiarios de la prestación", como afirma el INSS, ni – añadimos nosotros– de los solicitantes que vieron rechazada su petición.»

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte". A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide, en relación con el Ingreso Mínimo Vital, el número de solicitudes efectuadas (con detalle del canal utilizado), el de expedientes en trámite, el número de las solicitudes aprobadas de oficio, el de las desistidas (y el motivo), el número de las aprobadas, de las denegadas (y el motivo), y el número de notificaciones mediante carta certificada y de los acuses recibidos. Todo ello desglosado por provincias y, si fuera posible, por la unidad territorial más pequeña.

El Ministerio requerido, en su resolución inicial, concedió parcialmente la información solicitada facilitando el enlace a través del cual se puede acceder a los datos actualizados a 30 de septiembre de 2021 del Ingreso Mínimo Vital, pero inadmitiendo el desglose requerido al considerar que era necesaria una acción previa de reelaboración –art.18.1 c) de la LTAIBG-.

Con posterioridad, y a la vista de la reclamación presentada, el Ministerio ha facilitado el número de solicitudes recibidas -con detalle del canal utilizado-; el número de los expedientes en trámite; el de solicitudes aprobadas y aprobadas de oficio; y el número de denegadas, desglosadas por provincias y causa de denegación. Asimismo, ha facilitado el número de notificaciones de resolución enviadas en el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 13 de diciembre de 2021.

En relación con lo anterior el Ministerio aclara a la Fundación reclamante que en el número de notificaciones de resolución enviadas se incluyen los expedientes de prestación familiar por hijo a cargo; que en las denegaciones se incluyen las solicitudes inadmitidas por no cumplir los requisitos establecidos por la norma en materia de vulnerabilidad; y que no resulta posible facilitar el número de acuses de recibo recibidos.

Finalmente, la Administración deniega, por un lado, el desglose de los datos a un nivel inferior al provincial, pues "(...) podría comprometer el derecho a la protección de sus datos personales de beneficiarios de la prestación y esta Entidad debería abordar, para evitarlo, una acción previa de reelaboración que no puede acometer"; y, por otro lado, el desglose del número de solicitudes desistidas por motivo de desistimiento, ya que "en el aplicativo informático utilizado para la gestión de la prestación no existe explotación sobre el número de desistimientos y sus causas".

4. Teniendo en cuenta lo anterior, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se ha facilitado toda la información disponible, incluidas las explicaciones y aclaraciones necesarias para entender los datos proporcionados, circunscribiéndose la reclamación a la cuestión relativa al desglose de la información en unidades territoriales más pequeñas que la de la provincia –por municipio o código postal-.

En relación con esta última cuestión, el Ministerio ha denegado la territorialización del desglose de solicitudes en unidades más pequeñas que la de provincia argumentando, por un lado, que ello podría comprometer el derecho a la protección de los datos personales de los beneficiarios de la prestación y, por otro lado, que para evitar ese riesgo, debería abordar, una acción previa de reelaboración que no puede acometer.

Por lo que atañe a la posible afectación del derecho a la protección de datos personales conviene partir de la premisa de que, si bien es cierto que la Fundación reclamante solicita información en términos numéricos -siempre "que no suponga la identificación de las personas solicitantes"-, también lo es que no puede descartarse la posterior identificación del solicitante o perceptor de la prestación como consecuencia de la combinación de esa información con otros datos o factores –riesgo de identificación que aumenta, particularmente, en pequeñas poblaciones con pocos solicitantes de la prestación, o incluso uno solo-. Por tanto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos y garantía de los derechos digitales, que remite al artículo 4 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (RGPD), y de acuerdo, también, con la jurisprudencia sentada en la Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1062/2019, de 12 de julio (ECLI:ES:TS:2019:2484) puede considerarse que la información relativa al número de solicitudes del IMV aceptadas y/o denegadas contiene datos de carácter personal en la medida en que pueda referirse a personas físicas identificables.

En este sentido no puede obviarse que la condición de beneficiario de una percepción como la del Ingreso Mínimo Vital evidencia una circunstancia de vulnerabilidad social y económica (pues se dirige a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social, constituyendo un indicador de desigualdad) y aunque ciertamente no se trata de datos especialmente protegidos, su tratamiento implica una evaluación de aspectos personales, como la situación económica, que puede ser utilizada para crear o utilizar perfiles personales con el riesgo que ello puede implicar para los derechos de las personas físicas -tal como se expresa en el Considerando (75) del RGPD-.

Teniendo en cuenta lo anterior, la resolución de esta reclamación debe partir de la premisa de lo dispuesto en el artículo 15 de la LTAIBG que establece diversos criterios de solución de conflictos entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de datos de carácter personal, en función de la naturaleza de los datos afectados. Con arreglo al citado precepto, únicamente cuando se trate de datos personales que integran categorías especiales y que, por su mayor sensibilidad, requieren de una protección reforzada (por ejemplo, datos que revelen ideología, afiliación sindical, religión o creencias) se exige el consentimiento expreso y por escrito del afectado para su tratamiento, con las excepciones que marca la propia ley. Al margen de lo anterior, el apartado segundo del precepto establece una presunción general favorable al acceso a la información cuando los datos afectados sean meramente identificativos (relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano); mientras que, el apartado tercero, respecto de información que no contenga datos especialmente protegidos (pero que no sean meramente identificativos) dispone que habrá de concederse el acceso ponderando, caso por caso, el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados.

Ubicados en este último apartado y ponderando el interés público en la divulgación de la información (consistente en el desglose por municipio o código postal de solicitudes del IMV en un ámbito inferior al provincial) y el riesgo de identificación de la personas perceptoras de la prestación del IMV (y, por tanto, del acceso al conocimiento de su situación económica y/o su ubicación en el margen de pobreza o exclusión, pudiéndose afectar a la intimidad o a menores de edad), este Consejo de Transparencia comparte la apreciación del Ministerio y considera prevalente la protección de los datos personales de los solicitantes.

En consecuencia, el acceso a la información solicitada con un nivel de desglose inferior a la provincia únicamente será compatible con la normativa de protección de datos personales si previamente se somete a un proceso de anonimización que ofrezca las garantías suficientes para eliminar el riesgo de reidentificación de los afectados. Habida cuenta de que dicho proceso debería tomar en consideración las características de todos los municipios del territorio español, cabe admitir que ello supondría una carga desproporcionada para la Administración, que no guarda relación con el valor añadido que para la satisfacción del interés público aportaría el desglose por unidades territoriales inferiores, partiendo de la premisa de que ya se ha facilitado a nivel provincial.

En definitiva, por las razones expuestas, se ha de proceder a desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO frente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.