Acceso a datos de alumnos matriculados y su distribución por niveles educativos en centros docentes

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 745/2018 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y con fecha 16 de noviembre de 2018, la siguiente información: Acceso a los datos relativos al número de alumnos matriculados y su distribución en los diferentes niveles educativos (desde 2º ciclo de E Infantil hasta 2º de bachillerato, ambos inclusive) en todo el territorio español y comprendiendo centros públicos, concertados y privados. S/REF: 001-030890 N/REF: R/0745/2018; 100-001996 Fecha: 11 de marzo de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Educación y Formación Profesional Información solicitada: Número de alumnos matriculados por Centros Educativos Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones 2. Mediante resolución de fecha 10 de diciembre de 2018, la SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL contestó al interesado lo siguiente: (…) esta Secretaría General Técnica considera que NO procede conceder el acceso a la información a que se refiere la solicitud. La información de base por centro educativo disponible en el marco de la Estadística de las Enseñanzas no universitarias, incluida en el Plan Estadístico Nacional, no puede ser facilitada por centro al estar sujeta al secreto estadístico según se fija en el capítulo III de la Ley 12/1989 de la Función Estadística Pública, debiéndose publicar los resultados agregados, de forma que no permita la identificación de los informantes (personas físicas o jurídicas: en este caso, los centros educativos). Además, tiene la consideración de estadística europea según el Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su artículo 2.e recoge su principio de confidencial estadística establece protección de los datos confidenciales relativos a unidades estadísticas individuales que se obtienen directamente con fines estadísticos o indirectamente de fuentes administrativas u otras. Por lo tanto, desde la Estadística de las Enseñanzas no universitarias no puede ser facilitada información por centro educativo. 3. Con fecha 19 de diciembre de 2018, el reclamante presentó al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en la que manifestaba, que: (…) la resolución denegatoria no invoca ninguno de esos apartados del referido artículo 14 de la Ley 19/ 2013 de 9 de diciembre. 3.- Esta parte se inclina a pensar que la motivación esgrimida en la resolución denegatoria pudiera obedecer a un error en la interpretación que se hizo de la petición interpuesta, toda vez que esta parte ha podido comprobar que la información solicitada obra en poder de las administraciones educativas autonómicas, formando parte de la información que periódicamente se publica y resulta de todo punto imposible que atente contra ningún secreto estadístico, cosa distinta sea que resulte más o menos compleja de recopilar, circunstancia que en ningún caso debiera ser obstáculo para limitar el acceso del ciudadano a su conocimiento. Por lo tanto, es posible que como fruto de una interpretación errónea de nuestra petición esta se haya encuadrado en el marco de la estadística de las enseñanzas no universitarias y por ello esté sujeta al secreto estadístico, circunstancia que se obviaría si la petición se efectuara directamente a las diferentes administraciones educativas, que sí son titulares de esos datos sin que se recojan vulnerando ningún derecho digno de protección especial. Se trata tan solo de datos relativos a volumen y distribución, no siendo por tanto el departamento de Estadística de las enseñanzas no universitarias, sino las administraciones educativas las responsables de los datos solicitados. 4.- A efectos meramente ilustrativos, se adjunta enlace a la web de educación del gobierno autonómico de Cantabria: https://www.educantabria.es/informacion/estadisticas.html Se trata de un ejemplo de cómo se estructuran y publican los datos relativos a la población escolar que esta parte ha solicitado y todo ello sin atentar contra ningún derecho ni vulnerar secretos estadísticos de ninguna clase. Habida cuenta de que nuestra petición se refiere a datos estadísticos pertenecientes a todas las Comunidades Autónomas del territorio español se ha considerado oportuno dirigirla de manera centralizada al portal de transparencia a nivel nacional, para que desde ahí se remita dicha petición en su caso a los organismos que unitariamente resulten competentes. Por lo expuesto, SOLICITAMOS la estimación de la petición cursada inicialmente y en su virtud que se nos dé acceso a los datos relativos al número de alumnos matriculados y su distribución en los diferentes niveles educativos, desde 1º de educación infantil hasta 2º de bachillerato, ambos inclusive, en todo el territorio español y comprendiendo centros públicos, concertados y privados, y por lo tanto se ACUERDE resolver positivamente dictando nueva resolución concediendo el acceso a la información solicitada dentro del plazo máximo de tres meses conferido al efecto en el artículo 24.4 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y subsidiariamente, que se acuerde dar traslado de la petición instada por esta parte a las administraciones educativas competentes para conseguir el acceso legítimo a los datos solicitados, no dejando desatendido un requerimiento de información amparado en el derecho de los ciudadanos de acceso a la información pública recogido en el artículo 12 de la referida Ley 19/ 2013 de 9 de diciembre de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el art. 105 b) de la Constitución Española. 4. Con fecha 21 de diciembre de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, al objeto de que efectuara las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito de entrada el 16 de enero de 2019, el mencionado Ministerio, reiteró sus alegaciones al respecto del secreto estadístico, y ,en resumen, añadió las siguientes: (…) El MEFP ha analizado, de nuevo, la solicitud, con el fin de facilitar explicaciones más detalladas al respecto de la reclamación, considerando lo siguiente: El artículo 18.1.d de la Ley de Transparencia establece que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información. A nivel estatal, la información por centro educativo de la que se dispone es la que se publica en el Registro Estatal de Centros Docentes no universitarios (RCD), dependiente de la Secretaría de Estado de Educación y Formación Profesional: https://www.educacion.gob.es/centros/home.do. En dicho registro se inscriben todos los centros docentes, de titularidad pública o privada, que impartan enseñanzas regladas no universitarias, así como cualesquiera otros, siempre que así lo establezca una disposición de rango legal o reglamentario. Se puede obtener la información regulada en el Real Decreto 276/2003 de 7 de marzo sobre los Centros docentes no universitarios así como las enseñanzas para las que cuentan con autorización para su impartición. Dado que este Registro recoge únicamente datos de identificación, ubicación, tipificación y enseñanzas impartidas, y no recoge la información de la actividad de los centros, la Secretaría de Estado de Educación y Formación Profesional no puede facilitar lo solicitado (nº de alumnos matriculados en cada centro), mientras que las que son competentes para conocer de la solicitud son las Administraciones Autonómicas, a través de sus respectivos Portales de Transparencia, donde debería acudir el solicitante para acceder a la información que precisa. Por otra parte, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional sí tiene acceso a una parte de esos datos a través de las Estadísticas de Enseñanzas no Universitarias, pero se ha de tener en cuenta que ésta es una operación estadística incluida en el Plan Estadístico Nacional, que además tiene la consideración de estadística europea. Su unidad básica de observación es el centro educativo, y su ámbito abarca la totalidad de los centros educativos autorizados que imparten enseñanzas no universitarias en el territorio español. La difusión de la información identificada por centro educativo, como unidad estadística individual a la que se refieren los datos obtenidos en el marco de dicha estadística, supondría el incumplimiento del deber de secreto estadístico, de acuerdo a la normativa aplicable, que protege singularmente la información obtenida por autoridades estadísticas para la elaboración de las estadísticas: (…) De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece los límites en el derecho de acceso, este podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad (apartado k). 5. Con fecha 22 de enero de 2019, se le concedió al reclamante Audiencia del expediente para que, a la vista del mismo y en aplicación del artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. Transcurrido el plazo concedido al efecto, y constando su notificación, el interesado no ha presentado alegaciones respecto. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Entrando en el fondo del asunto, en primer lugar cabe indicar que la Administración en su resolución argumenta que la información solicitada no puede ser facilitada por centro al estar sujeta al secreto estadístico, pero, en vía de reclamación, está alegando que es de aplicación la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 d) de la LTAIBG , que establece que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En el apartado 2 del artículo se determina que En el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud. Y el artículo 19.1 dispone que Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante. Analizadas las alegaciones del Ministerio, se comprueba, por una parte, que indica que la Secretaría de Estado de Educación y Formación Profesional (señalando un enlace) no dispone de la información por centro educativo, sin embargo, a continuación está reconociendo que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional sí tiene acceso a una parte de esos datos a través de las Estadísticas de Enseñanzas no Universitarias, motivo por el cual, sería de aplicación el secreto estadístico para denegarla. Asimismo, el Ministerio en sus alegaciones manifiesta que las que son competentes para conocer de la solicitud son las Administraciones Autonómicas, por lo que, en cumplimiento del artículo 19 debería haber remitido al órgano u órganos que consideraba disponían de la información, la solicitud de información del interesado, lo que no ha realizado. Por todo ello, cabe concluir que, además de reconocer que posee la información, no está correctamente aplicada la causa de inadmisión invocada (en vía de reclamación que no en su resolución), prevista en el artículo 18. 1 d), que está destinada a los supuestos en los que la Administración desconozca el competente, circunstancia que como se ha puesto de manifiesto, no es el caso. 4. Sentado lo anterior, hay que analizar si, como alega la Administración, la difusión de la información identificada por centro educativo, como unidad estadística individual a la que se refieren los datos obtenidos en el marco de dicha estadística, supondría el incumplimiento del deber de secreto estadístico. En este punto, cabe destacar que la cuestión planteada en el presente expediente ha sido analizada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el expediente de reclamación R/0737/2018 en el que se solicitaba La relación numérica profesor-alumno de forma desglosada por centros de las enseñanzas de Régimen General de todo el país, en los últimos cuatro cursos escolares y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual. En dicho expediente, finalizado mediante resolución desestimatoria, se razonaba lo siguiente: Por lo tanto, más allá de datos estadísticos sobre el número de alumnos y de profesores por tipo de centro o por nivel educativo, información que, por otro lado, es pública según ha podido comprobar el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el dato diferencial que se pide en el presente expediente es la identificación del centro educativo. Dicha identificación es considerada por la Administración como un caso de vulneración del secreto estadístico, cuestión que, por lo tanto procedemos a analizar a continuación. Respecto de la aplicación del secreto estadístico regulado en la Ley 12/1989 y, en concreto, el mismo se encuentra regulado en sus artículos 13 y 14, que disponen lo siguiente: Artículo 13. 1. Serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas. 2. Se entiende que son datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos. 3. El secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualquiera que sea su origen. Artículo 14. 1. El secreto estadístico será aplicado en las mismas condiciones establecidas en el presente Capítulo frente a todas las Administraciones y organismos públicos, cualquiera que sea la naturaleza de éstos, salvo lo establecido en el artículo siguiente. 2. Queda prohibida la utilización para finalidades distintas de las estadísticas de los datos personales obtenidos directamente de los informantes por los servicios estadísticos. La cuestión del secreto estadístico en relación con la LTAIBG ya ha sido tratada por este Consejo de Transparencia en varias ocasiones (por todas, la resolución recaída en el expediente R/0158/2017), y en ella se ha destacado, entre otros argumentos, el siguiente: “(…), el secreto estadístico exige que la información que se proporcione impida que se proporcionen datos personales referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos (art. 13.2 de la Ley de la Función Estadística Pública).” Por otro lado, consta que el propio Ministerio ha realizado y publicado múltiples informes estadísticos teniendo como identificador común los propios centros educativos públicos (centros de E. Primaria, Institutos de Educación Secundaria y los Institutos de Formación Profesional; también se incluyen los centros integrados que imparten enseñanzas del nivel de E. Primaria y de E. Secundaria) y centros privados que imparten enseñanzas del ámbito considerado. Se incluyen los centros docentes extranjeros ubicados en España de niveles equivalentes, impartan o no enseñanzas complementarias de cultura y lenguas españolas. Cierto es que en estos informes no se identifica al centro docente con su denominación, dato que centra la cuestión que se plantea en la presente reclamación. Por otro lado, existe información publicada en la que se identifican los centros que imparten enseñanza pero no se combina esta información con datos sobre el número de alumnos y profesores, que es el objeto de la solicitud de información. Por tanto, se puede concluir que publicar simplemente los nombres identificativos de los centros docentes no supone una vulneración del secreto estadístico. Alguna duda razonable más puede suponer publicar esos nombres y añadirles de manera individualizada concretos resultados estadísticos, que es lo que se solicita en el presente caso. Es decir, en este caso, la Administración pretende proteger el secreto estadístico derivado del conocimiento de datos sobre alumnos y profesores relativos a cada uno de los centros educativos que imparten enseñanza en España. 4. Por otro lado, ha de indicarse que en el expediente R/0442/2018, relativo al acceso al listado de centros elegibles enviados en el marco de la elaboración del informe PISA, en el que se alegó la confidencialidad de los datos proporcionados, se concluía lo siguiente: “Teniendo en cuenta los hechos y circunstancias desarrollados previamente, puede concluirse por parte de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que la elaboración del Informe PISA de la OCDE se realiza en abstracción de los datos concretos del centro educativo evaluado, de manera tal que se pueda tanto participar libremente- por parte de los centros educativos- sin la presión derivada que a nuestro juicio podría razonablemente producirse en caso de que se conocieran los centros evaluados así como, desarrollar también con las debidas garantías el proceso de evaluación que tiene como resultado final la elaboración del informe reiteradamente mencionado. En tal sentido, compartimos las apreciaciones manifestadas por la Administración y, especialmente es de destacar, que los ejemplos que ofrece el demandante como apoyo de su pretensión obedecen a realidades distintas a la presente en la elaboración del informe en el que se centra la solicitud. Así, y como se desprende de las explicaciones proporcionadas en el escrito de alegaciones, el estudio PISA for schools tiene un objetivo diferente que, según entiende este Consejo, se basa en la decisión unilateral del propio en participar en dicho estudio al objeto de ser evaluados en relación a los resultados obtenidos en el informe PISA del país en el que el centro esté establecido. En este sentido, entendemos que es el propio centro el que, como decimos, voluntariamente y a su iniciativa, decide participar en dicho estudio y, por lo tanto, es libre de hacer pública tanto su participación como los resultados obtenidos. En definitiva, se trata de un supuesto claramente diferente al planteado en la presente reclamación. (…) En definitiva y como conclusión, compartimos el argumento de la Administración en el sentido de que debe preservarse el conocimiento del listado de centros elegibles o elegidos analizados para la elaboración del Informe PISA 2018, dado que prevalece la confidencial de la información solicitada. Por ello, la presente reclamación debe ser desestimada en este apartado.” De lo anterior cabe concluir que la identificación de los centros educativos en relación a determinadas variables- en el precedente indicado, su participación en un estudio sobre la calidad educativa de nuestro país y en el asunto que nos ocupa, el número de alumnos y profesores con los que cuenta- debe verse salvaguardada para proteger los intereses derivados, en este supuesto, del secreto estadístico regulado por la Ley 12/1989. En este sentido, ha de resaltarse que el control de la calidad educativa, objetivo que parece desprenderse de la solicitud formulada por la entidad reclamante, puede realizarse, a nuestro juicio, en base a los datos estadísticos que ya son públicos y en los que, atendiendo a la titularidad del centro – público, concertado o privado- y al ciclo educativo, se proporciona información como la solicitada pero sin identificación concreta del centro. Así, más allá de la divulgación que pueda darse a estos datos por el centro concreto, previsiblemente como medio para argumentar un mejor nivel de calidad educativa- principalmente por los centros privados- podemos concluir que no podría proporcionarse el acceso a esta información por parte de la Administración. Teniendo en cuenta que las cuestiones planteadas en la presente reclamación coinciden esencialmente con las analizadas en el precedente señalado, ha de concluirse igualmente en sentido desestimatorio. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por la con entrada el 19 de diciembre de 2018, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda