Acceso a la relación numérica profesor-alumno desglosada por centros de enseñanzas de Régimen General

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 737/2018 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 16 de octubre de 2018, la siguiente información: xLa relación numérica profesor-alumno de forma desglosada por centros de las enseñanzas de Régimen General de todo el país, en los últimos cuatro cursos escolares y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual. xEn el caso de que se pudiera deducir que eso supondría reelaborar la información, les agradeceríamos que nos remitan los microdatos de la Estadística de las Enseñanzas No Universitarias de los últimos cuatro cursos y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual, para que nosotros podamos obtener esta información. 2. Mediante Resolución de fecha 12 de noviembre de 2018, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL contestó al reclamante, informándole de lo siguiente: S/REF: 001-029948 N/REF: R/0737/2018; 100-001983 Fecha : 8 de marzo de 2019 Fundación Ciudadana CIVIO Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Educación y Formación profesional Información solicitada: Relación profesores-alumnos por centro de enseñanza Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones xEsta Secretaría General Técnica considera que NO procede conceder el acceso a la información a que se refiere la solicitud. xLa información de base por centro educativo disponible en el marco de la Estadística de las Enseñanzas no universitarias, incluida en el Plan Estadístico Nacional, no puede ser facilitada por centro al estar sujeta al secreto estadístico según se fija en el capítulo III de la Ley 12/1989 de la Función Estadística Pública, debiéndose publicar los resultados agregados, de forma que no permita la identificación de los informantes. xAdemás, tiene la consideración de estadística europea según el Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su artículo 2. e recoge su principio de confidencial estadística establece protección de los datos confidenciales relativos a unidades estadísticas individuales que se obtienen directamente con fines estadísticos o indirectamente de fuentes administrativas u otras. xPor lo tanto, desde la Estadística de las Enseñanzas no universitarias no puede ser facilitada información por centro educativo. 3. Ante esta respuesta, el reclamante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de entrada el 14 de diciembre de 2018, con el siguiente contenido: Creemos que el Ministerio no ha tramitado de forma correcta la solicitud y no ha entendido el objeto de la misma. Pero, además, no estamos de acuerdo con la aplicación del secreto estadístico puesto que este protege datos personales de personas físicas o jurídicas y los centros educación no gozan de personalidad jurídica. Parece que la respuesta del Secretario General Técnico se centra, en exclusiva, sobre esta estadística y no sobre el fondo y objeto de esta petición de información pública, la relación numérica profesor-alumno desglosada por centros educativos del Régimen General, en un periodo de tiempo determinado. En caso de que hubiese encontrado alguna imprecisión en nuestro mensaje, el Ministerio no se puso en contacto con nosotros, de acuerdo con el artículo 19.2 de la LTAIBG. C D Pero, si hubiesen sido el objeto de esta solicitud los microdatos de esta estadística, Civio quiere añadir varios elementos para su consideración por el Consejo de Transparencia y sean tenidos en cuenta por este al valorar la aplicabilidad del secreto estadístico en este caso. La referida Ley 12/1989 de la Función Estadística Pública, el artículo 13 de su capítulo III, que trata el secreto estadístico, define los datos personales que quedan bajo secreto y los centros educación no gozan de personalidad jurídica. Solicita que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tenga por presentada y atienda esta RECLAMACIÓN, junto con los documentos que se acompañan, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 4. Con fecha 19 de diciembre de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, a través de su Unidad de Información de Transparencia, al objeto de que por dicho Departamento se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada el 9 de enero de 2019, el Departamento realizó las siguientes alegaciones: El MEFP ha analizado, de nuevo, la solicitud, con el fin de facilitar explicaciones más detalladas al respecto de la reclamación, considerando lo siguiente: La Estadística de las Enseñanzas no universitarias es una operación estadística incluida en el Plan Estadístico Nacional, que tiene la consideración de estadística europea. Su unidad básica de observación es el centro educativo, y su ámbito abarca la totalidad de los centros educativos autorizados que imparten enseñanzas no universitarias en el territorio español. La difusión de la información identificada por centro educativo, como unidad estadística individual a la que se refieren los datos obtenidos en el marco de dicha estadística, supondría el incumplimiento del deber de secreto estadístico, de acuerdo a la normativa aplicable, que protege singularmente la información obtenida por autoridades estadísticas para la elaboración de las estadísticas: {Reglamento (CE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su considerando 163 establece que debe protegerse la información confidencial que las autoridades estadísticas de la Unión y nacionales recojan para la elaboración de las estadísticas oficiales europeas y nacionales y que estas deben desarrollarse, elaborarse y difundirse con arreglo a los principios estadísticos establecidos en la legislación específica. {Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su considerando 23 establece que la información confidencial recogida por las autoridades estadísticas debe estar protegida, para conseguir y mantener la confianza de los responsables de facilitar tal información, es decir, los informantes. Asimismo, el considerando 20 establece que para aumentar la confianza en las estadísticas, las autoridades estadísticas deben disfrutar de independencia profesional y garantizar su imparcialidad y la alta calidad en su elaboración, con arreglo, entre otros, a los principios elaborados ulteriormente en el Código de buenas prácticas de las estadísticas. En este sentido, el artículo 11, referido a dicho Código, establece que este tendrá por finalidad garantizar la confianza mediante la determinación de la forma en que deben desarrollarse, elaborarse y difundirse, con arreglo a los principios estadísticos establecidos en el artículo 2, apartado 1, cuyo epígrafe e) se refiere a la confidencialidad, definiendo el secreto estadístico como la “protección de los datos confidenciales relativos a unidades estadísticas individuales que se obtienen directamente con fines estadísticos o indirectamente de fuentes administrativas u otras”. A su vez el artículo 3.6 define unidad estadística como “unidad básica de observación, a saber, una persona física, un hogar, una empresa u otro tipo de operador al que se refieren los datos”. Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que el artículo 25.1 establece que el tratamiento de datos llevados a cabo por los organismos que tienen atribuidas las competencias relacionadas con el ejercicio de la función estadística pública se someterá a lo dispuesto en la legislación específica. Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que en su capítulo III determina el alcance del secreto estadístico. En concreto el artículo 13 establece que quedarán amparados por el secreto estadístico aquellos datos que los servicios estadísticos obtengan de los informantes. Asimismo, establece que el secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso datos que, o bien permitan la identificación directa de los informantes, o bien conduzcan, por su estructura, contenido o grado de desagregación, a la identificación indirecta de los mismos. xDe acuerdo con el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece los límites en el derecho de acceso, este podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad (apartado k). En consecuencia, no resulta procedente facilitar información identificada por centro educativo correspondiente a la Estadística de las Enseñanzas no universitarias. xDesde el punto de vista de este Ministerio, procede desestimar la reclamación de la Fundación Ciudadana CIVIO. 5. El 14 de enero de 2019, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente a la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, las cuales tuvieron entrada el 22 de enero de 2019, con el siguiente contenido: En el caso de los centros de titularidad pública o concertados, la asignación del profesorado permite conocer cómo se asignan los recursos públicos en un tema tan sensible como la educación y que, en este caso, el número de profesores por alumno se debe ajustar a Derecho. Esto es algo troncal en la LTAIBG. Ahora bien, si entramos a considerar el deber de secreto estadístico al que se ciñe el Ministerio de Educación y Formación Profesional, queremos añadir varios elementos para que sean valorados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Civio quiere recordar el artículo 25 del mismo Reglamento 223/2009: Datos de fuentes públicas. Los datos obtenidos de fuentes puestas legalmente a disposición del público y que sigan siendo accesibles al público con arreglo a la legislación nacional no se considerarán confidenciales a efectos de la difusión de estadísticas elaboradas a partir de ellos. Entendemos que dos leyes nacionales ponen a disposición del público esta información. Primero, el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y el apartado 2 del artículo 2 bis de esta misma norma define Administración educativa como “los órganos de la Administración General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas competentes en materia educativa.” Y segundo, la otra ley que pone de forma indirecta la información pública a disposición de la ciudadanía sería la propia LTAIBG. Civio, en primer lugar, reitera para su consideración el punto 5 de la reclamación, del 14 de diciembre de 2018. Pero además, entiende que el acceso a la información solicitada está amparado por la LTAIBG y su difusión también de acuerdo con la Ley Orgánica de Educación, que además viene a habilitar el artículo 25, del Reglamento 223/2009, que permitiría considerar que los datos obtenidos de los centros educativos no son objeto de información confidencial. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Primeramente, debe indicarse que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no comparte la alegación de la entidad reclamante en el sentido de que los centros educativos no gozan de personalidad jurídica, un argumento en el que parece basar el hecho de que información que les afecte no podría vulnerar el secreto estadístico alegado por la Administración. Por el contrario, los centros educativos son sujetos de derechos y obligaciones y establecen relaciones jurídicas para el desarrollo de su actividad; todo ello, debido a la personalidad jurídica de la que gozan. Por otro lado, y respecto del fondo del asunto, debe recordarse que el objeto de la solicitud de información es: La relación numérica profesor-alumno de forma desglosada por centros de las enseñanzas de Régimen General de todo el país, en los últimos cuatro cursos escolares y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual. En el caso de que se pudiera deducir que eso supondría reelaborar la información, les agradeceríamos que nos remitan los microdatos de la Estadística de las Enseñanzas No Universitarias de los últimos cuatro cursos y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual, para que nosotros podamos obtener esta información. Por lo tanto, más allá de datos estadísticos sobre el número de alumnos y de profesores por tipo de centro o por nivel educativo, información que, por otro lado, es pública según ha podido comprobar el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el dato diferencial que se pide en el presente expediente es la identificación del centro educativo. Dicha identificación es considerada por la Administración como un caso de vulneración del secreto estadístico, cuestión que, por lo tanto procedemos a analizar a continuación. Respecto de la aplicación del secreto estadístico regulado en la Ley 12/1989 y, en concreto, el mismo se encuentra regulado en sus artículos 13 y 14, que disponen lo siguiente: Artículo 13. 1. Serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas. 2. Se entiende que son datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos. 3. El secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualquiera que sea su origen. Artículo 14. 1. El secreto estadístico será aplicado en las mismas condiciones establecidas en el presente Capítulo frente a todas las Administraciones y organismos públicos, cualquiera que sea la naturaleza de éstos, salvo lo establecido en el artículo siguiente. 2. Queda prohibida la utilización para finalidades distintas de las estadísticas de los datos personales obtenidos directamente de los informantes por los servicios estadísticos. La cuestión del secreto estadístico en relación con la LTAIBG ya ha sido tratada por este Consejo de Transparencia en varias ocasiones (por todas, la resolución recaída en el expediente R/0158/2017 ), y en ella se ha destacado, entre otros argumentos, el siguiente: https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2017/07.ht ml “(…), el secreto estadístico exige que la información que se proporcione impida que se proporcionen datos personales referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos (art. 13.2 de la Ley de la Función Estadística Pública).” Por otro lado, consta que el propio Ministerio ha realizado y publicado múltiples informes estadísticos teniendo como identificador común los propios centros educativos públicos (centros de E. Primaria, Institutos de Educación Secundaria y los Institutos de Formación Profesional; también se incluyen los centros integrados que imparten enseñanzas del nivel de E. Primaria y de E. Secundaria) y centros privados que imparten enseñanzas del ámbito considerado. Se incluyen los centros docentes extranjeros ubicados en España de niveles equivalentes, impartan o no enseñanzas complementarias de cultura y lenguas españolas . Cierto es que en estos informes no se identifica al centro docente con su denominación, dato que centra la cuestión que se plantea en la presente reclamación. Por otro lado, existe información publicada en la que se identifican los centros que imparten enseñanza pero no se combina esta información con datos sobre el número de alumnos y profesores, que es el objeto de la solicitud de información. Por tanto, se puede concluir que publicar simplemente los nombres identificativos de los centros docentes no supone una vulneración del secreto estadístico. Alguna duda razonable más puede suponer publicar esos nombres y añadirles de manera individualizada concretos resultados estadísticos, que es lo que se solicita en el presente caso. Es decir, en este caso, la Administración pretende proteger el secreto estadístico derivado del conocimiento de datos sobre alumnos y profesores relativos a cada uno de los centros educativos que imparten enseñanza en España. 4. Por otro lado, ha de indicarse que en el expediente R/0442/2018 , relativo al acceso al listado de centros elegibles enviados en el marco de la elaboración del informe PISA, en el que se alegó la confidencialidad de los datos proporcionados, se concluía lo siguiente: universitaria/centros/sociedad-informacion/2006-2007.html https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2018/10.ht ml “Teniendo en cuenta los hechos y circunstancias desarrollados previamente, puede concluirse por parte de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que la elaboración del Informe PISA de la OCDE se realiza en abstracción de los datos concretos del centro educativo evaluado, de manera tal que se pueda tanto participar libremente- por parte de los centros educativos- sin la presión derivada que a nuestro juicio podría razonablemente producirse en caso de que se conocieran los centros evaluados así como, desarrollar también con las debidas garantías el proceso de evaluación que tiene como resultado final la elaboración del informe reiteradamente mencionado. En tal sentido, compartimos las apreciaciones manifestadas por la Administración y, especialmente es de destacar, que los ejemplos que ofrece el demandante como apoyo de su pretensión obedecen a realidades distintas a la presente en la elaboración del informe en el que se centra la solicitud. Así, y como se desprende de las explicaciones proporcionadas en el escrito de alegaciones, el estudio PISA for schools tiene un objetivo diferente que, según entiende este Consejo, se basa en la decisión unilateral del propio en participar en dicho estudio al objeto de ser evaluados en relación a los resultados obtenidos en el informe PISA del país en el que el centro esté establecido. En este sentido, entendemos que es el propio centro el que, como decimos, voluntariamente y a su iniciativa, decide participar en dicho estudio y, por lo tanto, es libre de hacer pública tanto su participación como los resultados obtenidos. En definitiva, se trata de un supuesto claramente diferente al planteado en la presente reclamación. (…) En definitiva y como conclusión, compartimos el argumento de la Administración en el sentido de que debe preservarse el conocimiento del listado de centros elegibles o elegidos analizados para la elaboración del Informe PISA 2018, dado que prevalece la confidencial de la información solicitada. Por ello, la presente reclamación debe ser desestimada en este apartado.” De lo anterior cabe concluir que la identificación de los centros educativos en relación a determinadas variables- en el precedente indicado, su participación en un estudio sobre la calidad educativa de nuestro país y en el asunto que nos ocupa, el número de alumnos y profesores con los que cuenta- debe verse salvaguardada para proteger los intereses derivados, en este supuesto, del secreto estadístico regulado por la Ley 12/1989. En este sentido, ha de resaltarse que el control de la calidad educativa, objetivo que parece desprenderse de la solicitud formulada por la entidad reclamante, puede realizarse, a nuestro juicio, en base a los datos estadísticos que ya son públicos y en los que, atendiendo a la titularidad del centro – público, concertado o privado- y al ciclo educativo, se proporciona información como la solicitada pero sin identificación concreta del centro. Así, más allá de la divulgación que pueda darse a estos datos por el centro concreto, previsiblemente como medio para argumentar un mejor nivel de calidad educativa- principalmente por los centros privados- podemos concluir que no podría proporcionarse el acceso a esta información por parte de la Administración. 5. Sentado lo anterior, hay que analizar si el Ministerio puede dar o no los microdatos de la Estadística de las Enseñanzas No Universitarias de los últimos cuatro cursos y, si fuera posible, los avances de los datos del curso actual, como también se ha solicitado de manera subsidiaria por el reclamante. En este apartado, el Ministerio no alega nada de forma específica, sino que considera que cualquier tipo de información estadística en este campo vulnera el secreto estadístico. Este razonamiento no puede ser acogido favorablemente. En efecto, el propio Ministerio asume la elaboración de las estadísticas correspondientes a las enseñanzas no universitarias, competencia que venía desarrollando anteriormente el Instituto Nacional de Estadística. A partir del proceso de transferencias de las competencias en materia educativa del Ministerio a las Comunidades Autónomas, las citadas estadísticas las realiza la Subdirección General de Estadística y Estudios del Ministerio en cooperación con los servicios estadísticos de las Consejerías/Departamentos de Educación de las Comunidades Autónomas. Esta operación estadística forma parte del Plan Estadístico Nacional y proporciona anualmente información sobre la actividad educativa de los centros docentes públicos y privados, sus recursos humanos, las características del alumnado matriculado y los resultados académicos de todas las enseñanzas de Régimen General no universitarias, de Régimen Especial y de Educación de Adultos. Los datos que el Ministerio ofrece en su página web , acompañados de la metodología estadística utilizada, son los Datos Avance (provisionales) del último curso, los resultados Detallados (definitivos) desde el curso 1999-2000 y las series temporales de los principales datos básicos e indicadores. Estos datos, los ofrece el Ministerio de la siguiente manera: ALUMNADO Alumnado matriculado, resultados académicos, formación profesional, lenguas extranjeras, necesidades de apoyo educativo PROFESORADO Estadística del profesorado y otro personal, movilidad del profesorado CENTROS Centros y servicios educativos, sociedad de la información y la comunicación, estadísticas de bibliotecas escolares. Asimismo, existen estadísticas del INE sobre educación en el enlace web No parece que existan aun datos elaborados sobre el presente curso, por lo que no se trata de información pública de la definida en el artículo 13 de la LTAIBG y debe ser desestimada esta concreta petición. Por ello, siendo datos estadísticos ya publicados, el Ministerio debiera haber remitido al reclamante a esa información, como prescribe el artículo 22.3 de la LTAIBG , para que éste elabore la información estadística que estime oportuna. Por lo expuesto, la presente Reclamación debe ser estimada en parte. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada por la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO, con entrada el 14 de diciembre de 2018, contra la resolución del MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, de fecha 12 de noviembre de 2018. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, comunique a la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO el enlace preciso a su página Web donde estén publicados los datos de la Estadística de las Enseñanzas No Universitarias de los últimos cuatro cursos. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, copia de la información remitida al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda