Acceso al informe de auditoría de las obras de la Estación Marítima de Melilla y expediente de contratación

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones

Resolución 344/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 17 de marzo de 2021, solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA la siguiente información: "El 17 de marzo de 2021, el Presidente de la Autoridad Portuaria de Melilla anuncia ante los medios de comunicación que el ente portuario ha contratado los servicios de una empresa externa para auditar las obras de construcción de la actual Estación Marítima de Melilla. De hecho, resume sus conclusiones. Dicha auditoria ya está terminada y entregada a la Administración pública. Por tanto SOLICITO a la Autoridad Portuaria de Melilla copia del informe completo de la auditoria y todos los documentos que obren en su expediente de contratación."
2. Mediante resolución de fecha 7 de abril de 2021, la AUTORIDAD PORTUARIA DE MELILLA del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA contestó al solicitante lo siguiente: "Con fecha 23 de marzo de 2021, esta solicitud se recibió en la Autoridad Portuaria de Melilla, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resolución. De acuerdo con la letra e) del apartado 1 del artículo 14 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios."
3. Ante esta respuesta, con fecha de entrada el 25 de marzo de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido:

   "Resulta paradójico que la Autoridad Portuaria de Melilla me deniegue la auditoria de una obra que, precisamente, ha anunciado […] el presidente del ente portuario en rueda de prensa . […] Por tanto, solicito copia del expediente de contratación de la auditoria así como la propia auditoria completa."

4. Con fecha 8 de abril de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. No se ha recibido contestación en el plazo concedido al efecto.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
3. En el caso que nos ocupa el órgano requerido no ha dado respuesta a la solicitud de alegaciones formulada por el Consejo de Transparencia. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente, al no proporcionarle los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información con el fin de que pueda valorar adecuadamente las cuestiones planteadas por el reclamante.
4. En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicita el informe de auditoría de una obra de construcción de la actual estación marítima de Melilla. La Administración deniega el acceso alegando que de acuerdo con la letra e) del apartado 1 del artículo 14 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
   
   El artículo 14.1 de la LTAIBG prevé en efecto la posibilidad de limitar el derecho de acceso en algunos casos cuando el mismo suponga un perjuicio para determinados bienes jurídicos expresamente identificados, pero su aplicación no es incondicionada sino que el órgano competente deberá, en tales supuestos, cumplir con lo exigido en su apartado segundo, según el cual,

   "La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso."

   
   
   En este sentido conviene recordar la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en relación con la aplicación de los límites previstos en la LTAIBG. Ya en su Sentencia 3530/2017, de 16 de octubre (ECLI: ES:TS:2017:3530), dictada en procedimiento de casación, dejó clara la exigencia de interpretación estricta y la necesidad de justificar la proporcionalidad de las limitaciones, razonando en los siguientes términos:

   "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
   
   (...) ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, lo mismo que sucede con las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. Claramente lo deja así señalado el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 cuando dispone: << (...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso >>. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración (...), pues hemos visto que aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley."

   Este criterio ha sido reiterado posteriormente en sus sentencias de 10 de marzo de 2020 (recurso 8193/2018), 11 de junio de 2020 (recurso 577/2019), 19 de noviembre de 2020 (recurso 4614/2019) y 29 de diciembre de 2020 (recurso 7045/2019).
   
   En el caso que analizamos la Administración se limita a invocar un límite, sin realizar una mínima labor de justificación de por qué resulta aplicable y proporcionado, conforme exige la LTAIBG y subraya la doctrina del Alto Tribunal. Teniendo en cuenta que la auditoria reclamada se encuentra finalizada, y dado que el órgano requerido no ha formulado alegaciones, este Consejo no aprecia fundamento para la aplicación de ninguno de los límites previstos en el artículo 14.1 de la LTAIBG, máxime teniendo en cuenta que, como se ha expuesto, son restricciones de un derecho y, en cuanto tales, sólo se han de aplicar si están suficientemente justificados.
5. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, dado que la solicitud afecta a contratos públicos, hay que tener en cuenta el deber de confidencialidad que expresamente contempla la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), cuyo artículo 56.5 señala

   El órgano competente para la resolución del recurso deberá, en todo caso, garantizar la confidencialidad y el derecho a la protección de los secretos comerciales en relación con la información contenida en el expediente de contratación, sin perjuicio de que pueda conocer y tomar en consideración dicha información a la hora de resolver. Corresponderá a dicho órgano resolver acerca de cómo garantizar la confidencialidad y el secreto de la información que obre en el expediente de contratación, sin que por ello, resulten perjudicados los derechos de los demás interesados a la protección jurídica efectiva y al derecho de defensa en el procedimiento.

   Igualmente, su artículo 133, dispone que:

   1. Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación vigente en materia de acceso a la información pública y de las disposiciones contenidas en la presente Ley relativas a la publicidad de la adjudicación y a la información que debe darse a los candidatos y a los licitadores, los órganos de contratación no podrán divulgar la información facilitada por los empresarios que estos hayan designado como confidencial en el momento de presentar su oferta. El carácter de confidencial afecta, entre otros, a los secretos técnicos o comerciales, a los aspectos confidenciales de las ofertas y a cualesquiera otras informaciones cuyo contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, ya sea en ese procedimiento de licitación o en otros posteriores.
   
   El deber de confidencialidad del órgano de contratación así como de sus servicios dependientes no podrá extenderse a todo el contenido de la oferta del adjudicatario ni a todo el contenido de los informes y documentación que, en su caso, genere directa o indirectamente el órgano de contratación en el curso del procedimiento de licitación. Únicamente podrá extenderse a documentos que tengan una difusión restringida, y en ningún caso a documentos que sean públicamente accesibles.
   
   El deber de confidencialidad tampoco podrá impedir la divulgación pública de partes no confidenciales de los contratos celebrados, tales como, en su caso, la liquidación, los plazos finales de ejecución de la obra, las empresas con las que se ha contratado y subcontratado, y, en todo caso, las partes esenciales de la oferta y las modificaciones posteriores del contrato, respetando en todo caso lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
   
   2. El contratista deberá respetar el carácter confidencial de aquella información a la que tenga acceso con ocasión de la ejecución del contrato a la que se le hubiese dado el referido carácter en los pliegos o en el contrato, o que por su propia naturaleza deba ser tratada como tal. Este deber se mantendrá durante un plazo de cinco años desde el conocimiento de esa información, salvo que los pliegos o el contrato establezcan un plazo mayor que, en todo caso, deberá ser definido y limitado en el tiempo.

   En consonancia con ello, como ya se ha pronunciado en varias ocasiones este Consejo cabe limitar, con la debida motivación, el acceso a aquellas informaciones derivadas de contratos que, entendidas como confidenciales, pudieran afectar a los intereses económicos y comerciales de las entidades afectadas. En este sentido, se citan los procedimientos R/0102/2017, R/0317/2018 o R/0455/2018.
   
   Por todo lo expuesto, la presente reclamación debe ser estimada en parte.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la AUTORIDAD PORTUARIA DE MELILLA del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, de fecha 18 de enero de 2021.

SEGUNDO:

INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE MELILLA del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Auditoría de las obras de construcción de la actual Estación Marítima de Melilla y todos los documentos que obren en su expediente de contratación.

De esta documentación debe eliminarse aquella que, a juicio leal y ponderado de la Autoridad Portuaria de Melilla pudiera afectar a los intereses económicos y comerciales de las entidades contratadas.

TERCERO:

INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE MELILLA del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.