Solicitud de información sobre permisos de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla en 2004 y desestimación de la reclamación

ANTECEDENTES

Resolución 254/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 22 de enero de 2020, la siguiente información:

Solicito la expedición de un certificado que refleje el número de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla, antiguo C.P.P Sevilla II, que disfrutaron permisos de los contemplados en el art. 30 a de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública durante el año 2004, indicando el número de permisos disfrutados por cada funcionario. No me interesa la identidad de los funcionarios, supongo que estará protegida por la LOPD.

Me interesa el número de funcionarios y los permisos de este tipo disfrutados por cada uno de ellos durante el periodo mencionado anteriormente. El juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 6, Procedimiento Ordinario 53/2016, mediante Sentencia número 47/2017, de 1 de julio de 2017, ha anulado la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 28 de septiembre de 2016, según la cual en el plazo máximo de 15 días el Ministerio del Interior debía proporcionarme la información que había solicitado (número de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla que disfrutaron de permisos los contemplados en el art. 30 a de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública durante el año 2004).

Según la Sentencia citada, la competencia para el otorgamiento de este tipo de permisos, que entiende es la que debe tener a su disposición la información requerida, es de los Delegados del Gobierno, porque, según el artículo 11 del Real Decreto 2169/1984, de 28 de noviembre, de atribución de competencias en materia de personal, dictado en desarrollo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública:

"Corresponde a los delegados del gobierno y gobernadores civiles en relación a los funcionarios destinados en servicios periféricos de ámbito regional y provincial, respectivamente, las siguientes competencias: ... 5 La concesión de permisos y licencias".

2. Mediante resolución de 17 de febrero de 2020, el MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA contestó al solicitante lo siguiente:

Con fecha 22 de enero de 2020, esta solicitud se recibió en este centro directivo, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resolución. Una vez analizada su solicitud, para lo que se refiere al ámbito competencial de esta Dirección General, este centro directivo considera que procede resolver la solicitud en los términos siguientes.

El artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece como causa de inadmisión solicitudes relativas a "información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración".

Esta causa de inadmisión ha sido interpretada por ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio Interpretativo CI/007/2015, señalando que puede entenderse aplicable cuando la información deba:

• a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o
• b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Según la información facilitada por la Delegación del Gobierno en Andalucía, no está disponible la información relativa al número de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla, antiguo C.P.P Sevilla II, que disfrutaron permisos de los contemplados en el art. 30 a de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública durante el año 2004 y al número de permisos disfrutados por cada funcionario, ni siquiera se puede asegurar que la misma exista, y en caso de que existiera no se puede acceder a ella.

En primer lugar, no existen datos en ninguno de las aplicaciones utilizadas para gestionar licencias o almacenar resoluciones de personal del ejercicio 2004. En segundo lugar, tampoco existen datos de dicho año en las bases de datos de personal, hoy fuera de uso, del Organismo en cuestión (Instituciones Penitenciarias), en la que solo constan registros relativos a personal desde el 2006 en adelante. Por último, ni siquiera se dispone de acceso a un listado que identifique a los funcionarios que prestaban servicio en el Centro Penitenciario de Sevilla, antiguo C.P.P Sevilla II durante el año 2004.

Por tanto, al no ser posible identificar a los potenciales beneficiarios de los permisos, para poder acceder a comprobar si existe la información solicitada habría que consultar a uno de los aproximadamente 10.000 expedientes de todo el personal que ejerce o ha ejercido actividad en todos los centros de la Administración General del Estado en Sevilla sin límite temporal alguno. Esto supondría una acción de reelaboración expresa de la información haciendo uso de diversas fuentes de información, que en este caso serían todos los expedientes.

En consecuencia, se inadmite a trámite la solicitud mencionada en el primer párrafo de esta resolución en base a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

3. Ante esta respuesta, mediante escrito de entrada el 4 de junio de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, un escrito denominado queja ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el que indicaba lo siguiente:

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº6, Procedimiento Ordinario 53/2016, mediante Sentencia 47/2017, de 1 de junio de 2017, anuló la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 28 de septiembre de 2016. Según la misma, el Ministerio del Interior debería proporcionarme en el plazo máximo de 15 días hábiles la información solicitada. El Consejo de Transparencia presentó Recurso de Apelación contra dicha Sentencia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Al no haber conseguido la información solicitada, pedí la mediación del Defensor del Pueblo que al organismo de la Administración que disponga de los datos solicitados, para que me los facilite. Según la Sentencia 47/2017, de 1 de junio de 2017, los Delegados del Gobierno deben disponer de la información solicitada, porque segun el artículo 11 del Real Decreto 2169/1984, de 28 de noviembre, de atribución de competencias en materia de personal, dictado en desarrollo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública: "Corresponde a los delegados del gobierno y gobernadores civiles en relación a los funcionarios destinados en servicios periféricos de ámbito regional y provincial, respectivamente, las siguientes competencias: ...5. La concesión de permisos y licencias". Por parte del Defensor del Pueblo se me instó a que, teniendo en cuenta la resolución del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6, reiterara mi petición ante la Delegación del Gobierno. Después de reiterar mi petición, recibí una resolución de la Dirección General de la Administración General del Estado en el Territorio, por la que se admite a trámite la solicitud en base a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1)c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

4. Con fecha 8 de junio de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO de POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. A la respuesta de la solicitud de alegaciones tuvo entrada el 29 de junio de 2020 y en la misma se indica lo siguiente:

Primero. El reclamante formula ante el CTBG una queja ante la resolución de la Secretaría General de Coordinación Territorial de 17 de febrero de 2020 por no recibir la información solicitada tras el largo recorrido seguido por sus solicitudes iniciales de acceso a la información de fecha 6 de junio de 2016, dirigidas a la Secretaría General de la Delegación del Gobierno en Andalucía y a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias (SGIPPU), su posterior Reclamación al CTBG y Resolución estimatoria (R/0357/2015) con fecha de 28 de septiembre de 2016 en la que se instó al Ministerio del Interior a proporcionar la información solicitada al reclamante, los recursos posteriores y la intermediación del Defensor del Pueblo. A pesar de adoptar forma de queja, para su tramitación, se ha procedido a darle el carácter de Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Segundo. Desde el inicio de la tramitación de esta solicitud, la Administración General del Estado en el Territorio ha considerado que debía ser inadmitida a trámite. La primera solicitud, resuelta el 22 de julio de 2016, en base a la causa recogida en el artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, redirigiendo la misma a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias al considerar que ésta era el órgano competente para su resolución. La segunda, de 17 de febrero de 2020 de la Secretaría General de Coordinación Territorial, en base a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, "información para cuya divulgación sea necesaria una previa idea de reelaboración".

Tercero. Esta Dirección General releva los argumentos expuestos en la resolución de 17 de febrero de 2020, de acuerdo con la interpretación del CTBG (Criterio Interpretativo CI/007/2015), en la que se señala que es aplicable la causa de inadmisión 18.1.c) cuando la información debe:

“a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.”

ya que, según la información facilitada por la Delegación del Gobierno en Andalucía, no está disponible la información relativa al número de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla, antiguo C.P.P Sevilla II, que disfrutaron permisos de los contemplados en el art. 30 a de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, durante el año 2004 y la relativa al número de permisos disfrutados por cada funcionario.

En este sentido, la Delegación del Gobierno en Andalucía informa:

“Del ejercicio 2004 no existen datos en las aplicaciones utilizadas para gestionar licencias, o almacenar resoluciones de personal [...]. Por otra parte, no es posible consultar los datos de los que carece de expediente en soporte papel de todos los funcionarios cuyas licencias y permisos se gestionan en la Delegación del Gobierno de Andalucía, dado que, debido al volumen, sería irrealizable con los efectivos con los que cuenta el Servicio de personal de esta Delegación. Además de lo anterior, aunque fuera posible, tampoco se conocen los beneficiarios de dichas licencias, ya que la plantilla del Centro Penitenciario ha debido variar mucho desde el año 2004, hasta la actualidad [...].”

[...] el responsable de Recursos Humanos del Organismo en cuestión, quien consultó una base de datos, hoy fuera de uso, en la que solo constan registros desde 2006.

Por tanto, al no ser posible identificar a los potenciales beneficiarios de los permisos, para poder comprobar si existe la información solicitada habría que consultar uno a uno los expedientes de todo el personal que ejerce o ha ejercido actividad en todos los centros de la Administración General del Estado en Sevilla. Esto supondría una acción de reelaboración expresa de la información haciendo uso de diversas fuentes de información, que en este caso serían todos los expedientes.

A la vista de lo expuesto anteriormente, esta Dirección General se ratifica en los criterios de inadmisión en base al artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, indicados en la Resolución de 17 de febrero de 2020, proponiendo a ese Consejo su desestimación de acuerdo con las alegaciones recogidas en el presente informe.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Objeto del derecho de acceso

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que le encomendadas.

3. Cuestiones de carácter formal

En primer lugar, como cuestión de carácter formal que ha afectado a la tramitación de la presente reclamación, cabe aludir a la suspensión de términos y plazos administrativos establecida en el apartado 1, de la Disposición Adicional Tercera, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; suspensión que ha finalizado mediante el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que señala en relación con los plazos: Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, así si así hubiera previsto en una norma con rango de ley ya aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.

Esta suspensión ha afectado, sin duda, al plazo de presentación de la reclamación por parte del interesado, establecido en un mes en el artículo 24 de la LTAIBG.

4. Fondo del asunto: La causa de inadmisión por reelaboración

En cuanto al fondo del asunto planteado, en el que se solicita la expedición de un certificado que refleje el número de funcionarios del Centro Penitenciario de Sevilla, antiguo C.P. Sevilla II, que disfrutaron de permisos de los contemplados en el art. 30 a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, mediante la Reforma para la Reforma de la Función Pública durante el año 2004, indicando el número de permisos disfrutados por cada funcionario, la Administración deniega la información, por entender que el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece como causa de admisión improcedentes relativas a "información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración".

Dicho precepto debe analizarse en los términos del criterio interpretativo nº 7 de 2015, aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG y que se pronuncia en los siguientes términos:

"En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: 'volver a elaborar algo'. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como 'derecho a la información'. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, debas: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada."

Por su parte, los Tribunales de Justicia también han tenido ocasión de analizar dicha causa de inadmisión. En este sentido, la Sentencia nº 60/2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid el 25 de abril de 2016:

"El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es de distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía".

Igualmente, la Sentencia de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017 dictada en el recurso de apelación nº 63/2016:

"El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique dicha ser objeto de una interpretación amplia".

Asimismo, no debe dejarse de mencionar la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, que indica lo siguiente:

"Cualquier pronunciamiento sobre las 'causas de inadmisión' que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes 'relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración') debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. (...) Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando invoca tal causa de inadmisibilidad no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información (...)."

Finalmente, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, de 3 de marzo de 2020, manifiesta en su fundamento quinto, que

"la acción previa de reelaboración, en la medida que se anuda a su concurrencia tan severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que los datos y documentos tengan un carácter complejo, que puede deberse a diversas causas, como puede ser que la documentación no se encuentre en su totalidad en el propio órgano al que se solicita. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, no corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primar; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que cuenta con la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración."

Atendiendo a lo anterior, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno debe recordar a la Administración que, tal y como ha indicado expresamente el Tribunal Supremo, la aplicación de una causa de inadmisión ha de ser debidamente justificada y argumentada.

5. Valoración del caso concreto

Entendemos que, respecto de los certificados, como hemos venido sosteniendo reiteradamente (procedimientos 8/0118/2016 y 8/0274/2016), cualquier ciudadano dispone de vías para obtener compulsas o certificaciones expedidas por la Administración, entre las cuales no se encuentra acudir a la LTAIBG. No obstante, la referencia que hace el reclamante al término certificado implica en este caso, en realidad, la entrega de un documento que contiene la información que se solicita, por lo que no puede entenderse en su literalidad y no debe ser desestimada la reclamación por este motivo. Se está pidiendo información que obra en poder de la Administración, pero que debe llegar a estar dispersa en diferentes archivos o bases de datos que, por su fecha de creación (año 2004), estarán posiblemente en archivos históricos, como el Archivo General de la Administración (AGA), cuyo fin esencial es la recogida, mediante transferencias regulares, de la documentación producida por la Administración General del Estado que, tras permanecer en sus respectivos archivo centrales, ha perdido la suficiente utilidad administrativa como para que el desencuentro en su índice de frecuencia de consulta aconseja su transferencia a ese archivo intermedio.

Esta conclusión se deduce del informe de la Delegación del Gobierno en Andalucía, citado en los antecedentes de hecho de esa resolución, en el que se recoge que: "Del ejercicio 2004 no existen datos en las aplicaciones utilizadas para gestionar licencias, o almacenar resoluciones de personal [...] Por otra parte, no es posible consultar los datos de cada expediente en soporte papel [...] de todos los funcionarios cuyas licencias y permisos se gestionan en la Delegación del Gobierno de Andalucía [...] el responsable de Recursos Humanos del Organismo en cuestión, quien consultó una base de datos, hoy fuera de uso, en la que solo constan registros desde 2006."

A nuestro juicio, por lo tanto, la Administración ha argumentado que no dispone de la información tal y como la solicita el interesado y que proporcionarla exigiría un tratamiento que, a nuestro juicio, por la antigüedad de los datos que se solicitan y las dificultades derivadas de la naturaleza de los soportes en lo que se encuentra, sería desproporcionado.

En consecuencia, entendemos que no cabe acoger los argumentos en base a los que se presenta la reclamación que, en consecuencia, ha de ser desestimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por [anonimizado], con entrada el 4 de junio de 2020, contra la resolución del MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA, de fecha 17 de febrero de 2020.

De acuerdo con el artículo 23, número 1º, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación presentada en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.