Acceso a información sobre estructura, presupuestos, plantillas y justificación de tasas de la AEMPS

ANTECEDENTES

Resolución 212/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 18 de diciembre de 2019 la siguiente información:

Que ha visto el proyecto de Real Decreto para la modificación de las Tasas que se aplican en relación a los medicamentos homeopáticos.

Que analizada la propuesta de modificación e incremento sustancial de las tasas, ha intentado entender el sistema de tasas que se aplican desde ese Ministerio en relación con los medicamentos.

Que analizado el concepto de TASA, se ha de estar a lo preceptuado en la Ley General Tributaria y en la Jurisprudencia, especialmente la del Tribunal Constitucional.

En definitiva SOLICITO:

1. El acceso al expediente administrativo donde se encuentren los informes técnicos y económicos utilizados para la determinación de las cuantías de las tasas de medicamentos, así como los informes que indiquen la necesidad de que los servicios prestados por la AEMPS no puedan ser realizados por terceras empresas. Es decir, ¿cuándo se cobra una tasa de 6.000? ¿Qué concretos costes justificados -concretos, mensurables, comprobables-, se están cubriendo?
2. Plantillas orgánicas del personal al servicio de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios.
3. Presupuestos del año 2018 y 2019.
4. Ejecución presupuestaria de 2017 y 2018.
5. Documento justificativo de las tasas cobradas por la AEMPS durante el 2017 y 2018 por cada una de las tasas previstas.
6. Documento justificativo de los ingresos generados por la AEMPS en concepto de multas y sanciones, con la consignación de la persona -física o jurídica- sancionada y el motivo de la sanción en 2017 y 2018.

De no obtenerse respuesta en el plazo de un mes, se presentará reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

2. Con fecha 9 de enero de 2020, el MINISTERIO DE SANIDAD comunicó al solicitante lo siguiente:

Por medio del presente documento se le notifica que se ha dado inicio a la tramitación del procedimiento de acceso a la información pública de acuerdo con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Con fecha 8 de enero de 2020, su solicitud de acceso a la información pública con número 001-039687, está en Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, centro directivo que resolverá su solicitud.

A partir de la fecha indicada, ha comenzado el cómputo del plazo de un mes para contestar a su solicitud previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Asimismo se comunica que transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que su solicitud ha sido desestimada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

3. Con fecha 21 de enero de 2020, el MINISTERIO DE SANIDAD remitió otro comunicado al solicitante para que le indicaba lo siguiente:

El artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que: “La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.” En este sentido se considera que su solicitud se encuentra dentro del supuesto contemplado en el art. 20. Por ello le comunicamos que, se amplía un mes el plazo máximo para la resolución de la solicitud. Esto es un requerimiento informativo y no necesita respuesta.

4. Ante la falta de respuesta sobre lo solicitado, mediante escrito de 5 de marzo de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido:

Se nos contestó ampliando el plazo para resolver por un mes más. Vence el plazo para resolver el 20 de enero de 2020, y a fecha de hoy, no se ha resuelto nuestra solicitud. No reclamamos un concreto documento sino donde se encuentran los datos, sino acceso a los expedientes donde puedan encontrarse.

5. Igualmente, con fecha de entrada del 24 de marzo de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una nueva reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la que indicaba que: Se ha solicitado información y no se ha contestado.

6. Advertidas algunas deficiencias en el escrito de reclamación, se solicitó al reclamante que las subsanara. Realizada la subsanación, se continuó con el procedimiento.

7. Con fecha 1 de junio de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE SANIDAD, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. La respuesta por parte de la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS (AEMPS) a la solicitud de alegaciones tuvo entrada el 25 de junio de 2020 y se señalaba lo siguiente:

Con fecha 21 de enero de 2020, se notificó al interesado una ampliación de plazo para resolver, de conformidad con el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, debido al gran volumen de información solicitada.

Una vez analizada la solicitud, la AEMPS CONCEDE el acceso a la información a que se refiere la solicitud deducida. Para una mayor claridad expositiva, se resuelve la solicitud de acceso siguiendo el orden de peticiones establecido por el solicitante. En cada uno de los puntos se argumentó si procedía el acceso o, en caso contrario, se desestimó y los motivos en los que se fundamenta.

En cuanto a la información solicitada referente al expediente administrativo que contenga los informes técnicos utilizados para la determinación de la cuantía de las tasas cobradas por la AEMPS para los servicios que presta y la justificación por la cual esta actividad debe ser realizada por ella y no por terceros privados (1), esta Agencia no puede más que recordar al interesado que la obligación que recae sobre el cobro de una cantidad y la cuantía misma se encuentra recogida en el Título IX del texto refundido de la Ley de Garantías y uso racional de los Medicamentos y Productos Sanitarios aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio.

Es decir, la AEMPS, como Agencia Estatal integrante del poder ejecutivo, el legislador le ha impuesto de manera detallada el tributo siendo éste quién, en su caso, debe rendir cuentas de su actuación.

Respecto a la plantilla orgánica (2), dicha información se incluye entre las que la AEMPS recoge en la memoria de la cuenta anual del año. La última aprobada corresponde al año 2018. Este documento es público y accesible a través de la página web de la AEMPS... En concreto, la información solicitada se refleja en la página 8.

El presupuesto de la AEMPS (3) es, igualmente, de acceso público, al aprobarse mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado. La última ley de presupuestos aprobada es la correspondiente al año 2018, la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018... Los presupuestos de la AEMPS para ese año se reflejan en las páginas 446-447 y 542-544.

La información completa, real y comentada de la ejecución del presupuesto de la AEMPS (4) se hace público para general conocimiento cuando se aprueban sus cuentas anuales... Las cuentas anuales del año 2017... Las cuentas anuales del año 2018...

Igualmente, para ampliar la información sobre las actividades que ha realizado la AEMPS durante los años 2017 y 2018, esta Agencia publica con periodicidad anual una memoria de actividades. La última, correspondiente al año 2018 puede consultarse en la dirección... La del año 2017 es igualmente accesible en la página web de la AEMPS;

La recaudación por tasas de los años 2017 y 2018 (5) se incluye en los resúmenes de ingresos de la AEMPS, dentro de la memoria de las cuentas anuales a las que ya se ha remitido anteriormente. Concretamente, en la p. 41, en la del ejercicio de 2017, y en la p. 39, en la de 2018.

Respecto a los procedimientos sancionadores de los años 2017 y 2018 (6), se concede el acceso a la información sobre las sanciones graves y muy graves firmes en vía administrativa impuestas por la AEMPS en el ejercicio de la potestad sancionadora que tiene atribuida, al permitir el art. 114.4 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, su público conocimiento.

Año	Responsable	Infracción	Sanción
2017	OMCE	Art. 111.2.b35	60.001,00 €
2017	[anonimizado]	Art. 111.2.b32 / b33	30.001,00 € / 30.001,00 €
2017	Novocat Fann S.A.	Art. 111.2.b1 / b8	30.001,00 € / 30.001,00 €
2018	Oxiphanna S.L.	Art. 111.2.b8	[No indicado]
2018	Tradichem S.L.	Art. 111.2.b1	[No indicado]

Tabla 1. Procedimientos sancionadores con resolución firme por infracción grave y muy grave tramitados por la AEPSM. La tabla recoge el grado de firmeza de la resolución, el responsable, la infracción cometida y la sanción impuesta.

El acceso se solicita a un expediente, lo que se aleja del derecho de acceso a la información pública que regula la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que permite el acceso a contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de su Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Este acceso a la información pública, el contenido o documento, se conceptúa de manera radicalmente diferente del derecho de acceso al expediente que recoge el art. 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que se reconoce a los interesados, listados en su artículo 4, por razón de su posición especial en dicho procedimiento... La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, requiere que se identifique el contenido o documento del que se pretende su acceso y no que la Administración permita consultar la totalidad de un expediente particular.

Además, se pone de manifiesto que dicha solicitud bien podría haberse conceptuado como de carácter manifiestamente abusivo de acuerdo al artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, al solicitar una cantidad evidentemente voluminosa de información sobre la actividad de esta Agencia, que rebasa el acceso a un documento o información particular y ha requerido involucrar a diferentes servicios y unidades administrativas para proporcionar al interesado una respuesta comprensiva de todo lo solicitado, lo cual revela el compromiso de esta Administración con la transparencia de su actividad.

Por todo ello, consideramos que esta Agencia ha cumplido de manera escrupulosa con su obligación de proporcionar toda la información pública solicitada por el interesado pero, no obstante, quedamos a lo que este Consejo decida.

8. El 29 de junio de 2020, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. El escrito de alegaciones tuvo entrada el 6 de julio de 2020 e indicaba lo siguiente:

PRIMERO: SOBRE LA CUANTÍA DE LAS TASAS

No es cierto que el ejecutivo “imponga” unas tasas a la AEMPS tal y como dice en su contestación “el legislador le ha impuesto de manera detallada el título siendo él quien, en su caso, debe rendir cuentas de su actuación”. No es cierto y así no es cómo funcionan las cosas. El legislativo aprueba unas tasas en base a un procedimiento en el que interviene la AEMPS, y es precisamente esa participación, ese cálculo económico el que solicitamos, es decir, en base a qué cálculo, el legislativo aprueba -que no impone unas tasas. Es tan evidente que no existe cálculo económico alguno, que esta parte entiende la reticencia de la AEMPS para no dar esos datos que no son más que la expresión de un sistema de barreras de entrada y de corrupción institucional.

En este sentido debemos hacer tres advertencias.

1. La Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos dice: Artículo 10. Establecimiento y regulación.

2) Por otra parte la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Es decir, es la propia AEMPS la que define la cuantía de la tasa en función del coste real del servicio o actividad de que se trate, a través de costes directos e indirectos que no decide el legislador, sino la propia Agencia. La AEMPS niega la realidad y la falsea, la disfraza y la oculta maliciosamente para no dar cuenta de las cuestiones que realiza en la fijación de tasas. No obstante, esta parte no puede quedar satisfecha con la contestación, pues de no ser la AEMPS la entidad responsable del cálculo de tasas, la Ley de Procedimiento Administrativo Común Ley 39/15, obliga a que dé traslado al organismo correspondiente, cosa que no ha hecho, como de costumbre, sin que pueda hacer un despacho del asunto de forma genérica y enviándonos al “legislativo”. Por lo tanto, esta parte entiende que la AEMPS no solo no ha dado respuesta sino que fraudulentamente argumenta en contra de la realidad y es que la cuantía de la tasa la establece la propia Agencia a través de un expediente donde se realiza el cálculo de la misma.

SEGUNDO: PLANTILLA ORGÁNICA

Enviado enlace, este nos lleva a una página que dice: “Ha entrado en la aplicación con un usuario no válido o su sesión ha caducado. La variable de sesión de prueba está vacía. TOKEN DE ENTRADA INICIAL: No hemos encontrado la variable de aplicación donde guardamos el token de entrada.” Por lo tanto, esta parte entiende que la AEMPS no solo no ha dado respuesta sino que fraudulentamente APORTA ENLACE MUERTO COMO DE COSTUMBRE.

TERCERO: SOBRE LOS PRESUPUESTOS

Aceptamos el B.O.E como fuente de los presupuestos.

CUARTO: SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Enviado enlace, este nos lleva a una página que dice: “Ha entrado en la aplicación con un usuario no válido o su sesión ha caducado. La variable de sesión de prueba está vacía. TOKEN DE ENTRADA INICIAL: No hemos encontrado la variable de aplicación donde guardamos el token de entrada.” Por lo tanto, esta parte entiende que la AEMPS no solo no ha dado respuesta sino que fraudulentamente APORTA ENLACE MUERTO COMO DE COSTUMBRE.

QUINTO: CUENTAS ANUALES Y MEMORIA

Enviado enlace, este nos lleva a una página que dice: “Ha entrado en la aplicación con un usuario no válido o su sesión ha caducado. La variable de sesión de prueba está vacía. TOKEN DE ENTRADA INICIAL: No hemos encontrado la variable de aplicación donde guardamos el token de entrada.” Por lo tanto, esta parte entiende que la AEMPS no solo no ha dado respuesta sino que [anonimizado].

SEXTO: RECAUDACIÓN DE TASAS

La información que aparece en las memorias no tiene el detalle de lo solicitado. Entendemos que la memoria no debe ser muy extensiva, pero no cabe duda de que los datos publicados se corresponden con datos en bruto que estarán en un expediente que deseamos conocer para mayor detalle y cumplimiento de la transparencia que pedimos.

SÉPTIMO: SOBRE SANCIONES

Sobre las sanciones hacemos la misma advertencia, pues lo que esta parte pretende es el acceso a los expedientes [anonimizado] en lo que la ley obligue de dichas sanciones, incluso de aquellos que no hayan llegado a su final sancionador, pues sorprende que en una Agencia plagada de alertas y problemas de suministro, calidad, retirada de medicamentos y contaminaciones, el nivel de sanción sea el mostrado por la AEMPS.

Es por todo ello que entendemos que la AEMPS no sólo ha cumplido de forma escrupulosa con sus obligaciones de transparencia sino que en el fondo y en la forma ha incurrido en fraude, especialmente en el cálculo de las tasas y en el reenvío a esta parte -una vez más- de enlaces de internet muertos. Por lo expuesto, esta parte SOLICITA una resolución conforme al pedido y por la que se ponga a disposición de este parte la documentación reclamada en un inicio.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, del por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Objeto del derecho de acceso

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. Plazos de respuesta y eficacia administrativa

En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG a contestar las solicitudes de acceso a la información.

A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que la Resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicite así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

Tal y como figura en el expediente, a pesar de que la solicitud de información se presentó el 18 de diciembre de 2019, la misma a la AEMPS, competente para su resolución, no se realizó hasta el 8 de enero. Esta dilación en la tramitación se ha visto agravada por la ampliación del plazo para contestar, que fue comunicada el 21 de enero. Asimismo, y tal y como pone de manifiesto el reclamante y figura en el expediente, a pesar de esa ampliación de plazo, a la fecha de presentación de la reclamación el 5 de marzo de 2020, la AEMPS aún no había proporcionado respuesta a la solicitud, sin que exista causa que lo justifique.

En este sentido, se recuerda que la Administración debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. La LTAIBG establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación.

Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes sobre esta dilación en la tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución Española, según el cual:

"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".

La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuaciones, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general.

4. Ampliación de plazos y criterios de interpretación

Por otro lado, lo relativo a la ampliación del plazo para contestar, hay que mencionar el Criterio Interpretativo 5/2015, de 14 de octubre —elaborado por el Consejo de Transparencia en virtud de las potestades derivadas del artículo 38.2 a) de la LTAIBG— que ha dejado establecidas las condiciones que han de concurrir para la correcta aplicación de esta ampliación que debe utilizarse «razonablemente». El Criterio hace hincapié en que la Ley ciñe a dos únicos supuestos que posibiliten la ampliación del plazo:

1. «el volumen de datos o informaciones» y
2. «la complejidad de obtener o extraer los mismos».

La ampliación debe ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada. Se establece así una interpretación restrictiva de esta facultad que este Consejo ya había definido en resoluciones anteriores insistiendo en la necesidad de que el acuerdo de ampliación quede «debidamente justificado y argumentado», exponga «sus causas materiales y sus elementos jurídicos» y que, en consecuencia, considera contraria a Derecho una ampliación del plazo que "no fue suficientemente argumentada", no contenga "especificación alguna de las causas que la motivan", no aclarara en qué consiste dicha dificultad de acceder a la información en la que se ampara o que, incluso, se base en motivos diferentes a los legalmente previstos, como la necesidad de efectuar unas "consultas internas", el hecho de que "la solicitud haya debido ser atendida en un periodo en el que los recursos humanos disponibles puedan haber disminuido" o simplemente, la oportunidad de "disponer de más tiempo para preparar la resolución".

Asimismo, los plazos que marca la LTAIBG no pueden ampliarse una vez que los mismos han transcurrido. Esta prohibición está recogida en el artículo 32.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual: "En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido."

Por otro lado, y tal y como hemos afirmado reiteradamente, la LTAIBG no permite ampliar el plazo únicamente para disponer de más tiempo para preparar la resolución y, finalmente, acabar por no dar la información solicitada, que es precisamente lo que ha ocurrido en el presente caso. La ampliación del plazo tiene sentido siempre y cuando se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida por ser necesaria la ampliación para encontrarla y, se puede entender que en principio, ponerla a disposición del solicitante; es decir, por tener que realizar labores reales para identificar los informes donde puede estar archivado el expediente o en las propias bases de datos, porque afecte a un número muy importante de documentos y tiene que realizarse una búsqueda de los mismos que excede del tiempo de un mes o porque la entrega de documentos requiera de procesos de escaneo y anonimización importantes. Todo ello, con la intención de acabar efectivamente entregando la información o documentación requeridas para entregársela al solicitante.

5. Suspensión de plazos por el Estado de Alarma

Por otra parte, también desde el punto de vista procedimental, hay que considerar la suspensión de términos y plazos administrativos establecida en el apartado 1, de la Disposición Adicional Tercera, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; su suspensión ha finalizado mediante el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, que señala en relación con los plazos: Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.

6. Análisis del fondo de la cuestión

En cuanto al fondo de la cuestión debatida, en la que se solicita documentación e información sobre el nuevo criterio para establecer tasas en la AEMPS, hay que comenzar analizando las manifestaciones de la Administración relativas a que "El acceso se solicita a un expediente, lo que se aleja del derecho de acceso a la información pública que regula la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (...) el contenido del documento o documento, se conceptualiza de manera radicalmente diferente del derecho de acceso al expediente que recoge el art. 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que se reconoce a los interesados, listados en su artículo 4, por razón de su posición especial en dicho procedimiento. Ellos podrán consultar la totalidad de los actos que lo integran, su estado de tramitación, el sentido del silencio administrativo que corresponda."

Confunde la AEMPS a un expediente cuando se es interesado en el mismo, regulado en la mencionada Ley 39/2015, de 1 de octubre, con el acceso que, con carácter general, concede la LTAIBG a cualquier persona que, siendo o no interesado, quiera conocer cierta documentación en poder de la Administración, a excepción, en lo que aquí interesa, de que el procedimiento esté en curso y el solicitante de acceso sea interesado en el mismo (Disposición Adicional Primera, apartado 1, de la LTAIBG), que no es el caso.

Por un lado, el propio artículo 13 letra d) de la determinada Ley 39/2015 dispone, entre los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas:

"d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico."

Por otro lado, el acceso a un expediente contiene necesariamente documentación y, por ende, información, que es la esencia de lo que constituye el concepto de información pública a que se refiere el artículo 13 de la LTAIBG. En atención a lo anterior, recordemos que el reclamante solicita acceso a:

• Los informes técnicos y económicos utilizados para la determinación de las cuantías de las tasas de medicamentos.
• Plantillas orgánicas del personal al servicio de la Agencia.
• Presupuestos del año 2018 y 2019.
• Ejecución presupuestaria de 2017 y 2018.
• Documento justificativo de las tasas cobradas por la AEMPS durante el 2017 y 2018.
• Multas y sanciones en 2017 y 2018.

Es obvio que no tiene la condición de interesado en ninguno de estos asuntos que están compuestos por documentos e información; como es obvio también que respecto de dichos documentos puede ejercer el derecho de acceso a la información que le reconoce la LTAIBG.

7. Análisis de la respuesta de la Administración

Aclarado lo anterior, se va a analizar la respuesta de la Administración en función de los contenidos de la reclamación presentada.

a. Informes técnicos y económicos sobre tasas

A la pregunta sobre los informes técnicos y económicos utilizados para la determinación de las cuantías de los fármacos, así como los informes que indiquen la necesidad de que los servicios prestados por la AEMPS no puedan ser realizados por terceras empresas, la AEMPS responde que, como Agencia Estatal integrante del poder ejecutivo, el legislador le ha impuesto de manera detallada el tributo siendo quien en, su caso, debe rendir cuentas de su actuación.

Compartimos con el reclamante que esta respuesta no es satisfactoria, puesto que nada se dice sobre la existencia o no de los informes requeridos. Si existen, deben ser entregados, con independencia de que el procedimiento por el que se aprueben las tasas sea tramitado por el legislativo o por la propia AEMPS.

Debemos recordar que la regla general es la de entregar la información y la excepción es aplicar un límite o una causa de inadmisión de las contempladas en la Ley. Como dispone el artículo 14.1 de la LTAIBG, el derecho de acceso podrá ser limitado en algunos supuestos.

No obstante, conviene citar, en este punto, los criterios mantenidos por los Tribunales de Justicia en cuanto a la aplicación de los límites contenidos en la LTAIBG:

• Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid:

  "[...] Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario para la propia naturaleza de la información —derivado de lo dispuesto en la Constitución Española— o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguardará con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad".

• Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017:

  "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1." (...) "En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales), ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013 (...) deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia..."

Por tanto, no apreciándose límites a la entrega de esta información, se debe estimar la reclamación en este primer apartado.

b. Plantillas orgánicas

A la solicitud de Plantillas orgánicas del personal al servicio de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, responde la AEMPS que dicha información se incluye entre las que la AEMPS recoge en la memoria de la cuenta anual del año. La última aprobada corresponde al año 2018. Este documento es público y accesible a través de la página web de la AEMPS. En concreto, la información solicitada se refleja en la página 8. Comprobado este enlace por el Consejo de Transparencia se confirma que está roto o inactivo, como afirma el reclamante. Por tanto, procede la entrega de la información requerida y la estimación de este punto de la reclamación.

c. Ejecución presupuestaria y cuentas anuales

Lo mismo sucede respecto al apartado cuarto de la reclamación, sobre la ejecución presupuestaria y el quinto, sobre cuentas anuales y memoria. Comprobados por el Consejo de Transparencia los enlaces ofrecidos por la AEMPS se confirma que están rotos o inactivos, como afirma el reclamante. Por tanto, procede la entrega de la información requerida y la estimación de estos apartados de la reclamación.

d. Recaudación de tasas

En cuanto al punto sexto de la reclamación, sobre recaudación de tasas de los años 2017 y 2018, responde la AEMPS que se incluye en los resúmenes de ingresos de la AEMPS, dentro de la memoria de las cuentas anuales a las que ya se ha remitido anteriormente. A juicio del reclamante, la información que aparece en las memorias no tiene el detalle de lo solicitado. Comprobada por el Consejo de Transparencia la página 41 de la memoria del ejercicio de 2017 y la página 39 de la memoria del ejercicio de 2018, se observa que contienen información sobre actividades de control, inspecciones y buenas prácticas, pero tampoco contienen información sobre la recaudación de tasas en ese año. Denuncias e inspecciones no equivalen a recaudación de tasas. Por tanto, procede la entrega de la información requerida y la estimación de este apartado de la reclamación.

e. Procedimientos sancionadores

Finalmente, en el último punto de la reclamación, relativo a procedimientos sancionadores de los años 2017 y 2018, la AEMPS concede el acceso a la información sobre las sanciones graves y muy graves firmes en vía administrativa imputadas por la AEMPS en el ejercicio de la potestad sancionadora que tiene atribuida, por el reclamante pretende de acceso a los expedientes [anonimizado] de dichas sanciones, de dichas sanciones, incluso de aquellos que no hayan llegado a su final sancionador.

Esta pretensión no es la misma que la sostenida en el escrito de solicitud de información inicial, en el que el interesado simplemente solicitaba "Documento justificativo de los ingresos generados por la AEMPS en concepto de multas y sanciones, con la consignación de la persona [anonimizado] sancionada y el motivo de la sanción en 2017 y 2018", que es la información que le ha sido finalmente entregada.

Como ha sostenido en múltiples ocasiones este Consejo de Transparencia, no es permisible cambiar los términos de la solicitud en vía de Reclamación, dado que se podría perjudicar el principio de la seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, en virtud del cual debe existir la certeza que de una determinada situación jurídica previa no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos legales establecidos, previo y debidamente publicados. La Sentencia del Tribunal Constitucional, de 7 de abril de 2005, señala que la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados procurando la claridad y no la confusión normativa y como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho. A nuestro juicio, estos razonamientos son perfectamente aplicables al caso que nos ocupa. Por tanto, procede la desestimación de este apartado de la reclamación.

8. Sobre la alegación de solicitud abusiva

Como alegación final, la AEMPS señala que la solicitud bien podría haber sido conceptuado como de carácter manifiestamente abusivo de acuerdo al artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, al solicitar una cantidad evidentemente voluminosa de información. Recordamos nuevamente que el volumen de la información no es per se una causa de inadmisión de la solicitud de acceso. De todas formas, entregar la información parcialmente para a continuación afirmar que la solicitud podría ser considerada como abusiva no tiene mucho fundamento.

El concepto de solicitud abusiva está contenido en el Criterio Interpretativo nº 3, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que establece que para la aplicación de esta causa de inadmisión deben concurrir dos elementos esenciales:

1. Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo.
2. Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

Una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en supuestos de abuso de derecho (art. 7.2 del Código Civil) o cuando requiera un tratamiento que obligue a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados, suponga un riesgo para derechos de terceros o sea contraria a la buena fe. Por el contrario, se considera JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer la toma de decisiones, el manejo de fondos públicos o los criterios de las instituciones.

A la vista de este criterio, este Consejo de Transparencia entiende que la solicitud de información y la posterior reclamación no son abusivas, sino que sirven a la finalidad de la LTAIBG contenida en su Preámbulo. Por tanto, entendemos que no resulta de aplicación la causa de inadmisión invocada por la AEMPS.

En definitiva, por todos los argumentos que anteceden, concluimos que la reclamación presentada debe ser estimada parcialmente.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por [anonimizado] con entrada el 5 de marzo de 2020, contra la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS adscrita al MINISTERIO DE SANIDAD.

SEGUNDO

INSTAR a la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS adscrita al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información/documentación:

1. Los informes técnicos y económicos utilizados para la determinación de las cuantías de las tasas de medicamentos, así como los informes que indiquen la necesidad de que los servicios prestados por la AEMPS no puedan ser realizados por terceras empresas. Es decir, ¿cuándo se cobra una tasa de 6.000? ¿Qué concretos costes justificados -concretos, mensurables, comprobables-, se están cubriendo? De no existir estos informes debe hacerse constar expresamente este extremo.
2. Plantillas orgánicas del personal al servicio de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios.
3. Presupuestos del año 2018 y 2019.
4. Ejecución presupuestaria de 2017 y 2018.
5. Documento justificativo de las tasas cobradas por la AEMPS durante el 2017 y 2018 por cada una de las tasas previstas.

TERCERO

INSTAR a la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS adscrita al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información/documentación enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 12, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.