Acceso a actas del Consejo de Administración, dietas de sus miembros y documentación financiera y contractual

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones

Resolución 185/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA/AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 30 de noviembre de 2020, la siguiente información:

• Que se facilite a nuestra organización (por correo electrónico y/o postal) todas las actas y acuerdos del Consejo de Administración de la APA desde el 1 de enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este escrito. Actas elaboradas por el Secretario, donde aparezcan entre otras informaciones, los asistentes, día, orden del día, deliberaciones, votaciones, votos particulares… del órgano colegiado.
• Que se inserte en la página web de la APA las actas del Consejo de Administración de la APA ya que al ser publicidad activa tales actas (documentos públicos) deben ser de acceso libre a la ciudadanía en general. Tal información debe ser según las prescripciones de la Ley de Transparencia, periódica, actualizada, clara y de acceso fácil para el usuario y con los principios técnicos que establece el art.11 de la ley 19/2013
• Que se facilite a nuestra organización (por correo electrónico y/o postal) el importe de las dietas devengadas y abonadas a los miembros integrantes del Consejo de Administración de la APA, identificando en cada uno de ellos el importe abonado, así como la fecha y el concepto correspondientes desglosado (dietas de asistencia, desplazamiento, manutención… u otras) por el periodo comprendido desde el 1 de enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este escrito.
• Que se inserten en la página web de la APA, todos los contratos suscritos desde el 1 de enero de 2015 por esta entidad pública y con las características que establece el art. 8 de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013 de 9 de diciembre); objeto, duración, procedimiento, importe…incluidos los contratos menores.
• Relación de convenios suscritos, encomiendas de gestión…. realizados por la APA, según las características que establece el art 8.b de la ley 19/2013.
• Subvenciones y ayudas públicas concedidas por la APA con indicación de su importe, objeto finalidad y beneficiarios, desde 2015.
• Los Presupuestos, cuentas anuales y Memorias anuales de ejecución del Presupuesto de la APA desde enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este documento.
• Todas estas solicitudes de los puntos 2, 4, 5, 6, 7 deben cumplir las prescripciones de la Ley de Transparencia en cuanto a su publicación en la página web/Portal de Transparencia de la APA y al ser publicidad activa debe ser una información clara, entendible, fácil de encontrar y en formatos que se rijan como establece la Ley por los principios de accesibilidad, interoperatividad y reutilización, y durante el periodo de 1 de enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este escrito.

2. Con fecha 18 de enero de 2021, la AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA contestó al solicitante, en resumen, lo siguiente:

Una vez analizado el escrito presentado, se interpreta que el solicitante realiza dos peticiones distintas:

1. Aportación de la documentación referida en los apartados 1 y 3 de la solicitud.
2. Reflejo en la página web de esta Autoridad Portuaria, la documentación referida a los puntos 2, 4, 5, 6 y 7 de su solicitud.

Respecto al punto a:

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su artículo 12 que

"Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica".

Por otra parte, el artículo 14 de la mencionada Ley 19/2013, establece que

"el derecho de acceso podrá ser limitado cuando el acceder a la información suponga un perjuicio… La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso".

Es determinante la interpretación de ambos artículos, en relación a las actas y acuerdos del Consejo de Administración de las Autoridades Portuarias y, concretamente en lo referente al apartado k) del artículo 14 de la Ley 19/2013, que realiza la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección séptima), en sentencia de fecha 18 de noviembre de 2019, por la que estima en parte el recurso de apelación presentado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en el sentido de que se proporcionará la información contenida en los acuerdos de los Consejos de Administración de la Autoridad Portuaria, pero no se facilitarán las actas o grabaciones de los Consejos de Administración. Y ello, dado que el Tribunal distingue entre el acceso a las actas y el acceso a los acuerdos.

En el mismo sentido, la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2020, estima parcialmente el recurso contencioso administrativo de la Autoridad Portuaria de Baleares, anulando el acto impugnado del CTBG, al entender que las deliberaciones no son públicas, por lo que no se puede dar esta información. En consonancia con todo lo expuesto, se estima parcialmente el acceso a la información solicitada, denegando el acceso a las actas del Consejo de Administración conforme a lo anteriormente expuesto y dando acceso a los acuerdos adoptados por el citado Consejo de Administración de este Organismo Portuario pudiendo consultar los mismos en nuestra página web, sección "Anuncios oficiales".

3. Que se facilite a nuestra organización (por correo electrónico y/o postal) el importe de las dietas devengadas y abonadas a los miembros integrantes del Consejo de Administración de la APA, identificando en cada uno de ellos el importe abonado, así como la fecha y el concepto correspondientes desglosado (dietas de asistencia, desplazamiento, manutención… u otras) por el periodo comprendido desde el 1 de enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este escrito.

En este sentido se da acceso a la información solicitada, si bien, atendiendo al criterio interpretativo 001/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de Protección de Datos, que analiza la relación entre el derecho a la protección de datos y el derecho al acceso de la información pública, y teniendo en cuenta que hay miembros del Consejo de Administración que no tienen la consideración de alto cargo, personal de especial confianza o de libre designación, se aportan los datos solicitados sin identificación de los perceptores, es decir, anonimizados, concediéndose el acceso parcial a la información solicitada, por representación de los distintos sectores que integran el mencionado Consejo de Administración y anualizados.

Respecto al punto b:

Sin perjuicio de que las peticiones contenidas en estos apartados no constituyen solicitudes de acceso a la información pública, sino sugerencias, en aras a garantizar la transparencia de esta Autoridad Portuaria se informa:

2. Que se inserte en la página web de la APA las actas del Consejo de Administración de la APA ya que al ser publicidad activa tales actas (documentos públicos) deben ser de acceso libre a la ciudadanía en general. Tal información debe ser según las prescripciones de la Ley de Transparencia, periódica, actualizada, clara y de acceso fácil para el usuario y con los principios técnicos que establece el art.11 de la ley 19/2013.

Nos remitimos a lo expuesto en el punto número 1, apartado a. de este documento. No obstante, las obligaciones de publicidad activa se ciñen a lo previsto en los artículos 5 al 8, entre los cuales no figura la obligación de publicación de actas ni acuerdos.

4. Que se inserten en la página web de la APA, todos los contratos suscritos desde el 1 de enero de 2015 por esta entidad pública y con las características que establece el art. 8 de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013 de 9 de diciembre); objeto, duración, procedimiento, importe…incluidos los contratos menores.

La información relativa a contratos de esta Autoridad Portuaria se encuentra alojada en nuestra página web, perfil del contratante que se aloja en la Plataforma de Contratación del Estado, pudiendo acceder también desde la Sede Electrónica de este Organismo Portuario.

5. Relación de convenios suscritos, encomiendas de gestión…. realizados por la APA, según las características que establece el art 8.b de la ley 19/2013.

Relación de Convenios:

• Convenio de puesta a disposición por parte de la Autoridad Portuaria de Alicante a la Dirección Provincial de Comercio Exterior de Alicante, de un local de 280 m2 en la planta primera del edificio este de las instalaciones fronterizas de control de mercancías.
• Convenio entre la Autoridad Portuaria de Alicante y la Universidad de Alicante para la realización del proyecto de investigación “Estimación de Fuentes que contribuyen a los niveles PM-10 en el entorno de la Autoridad Portuaria y evolución 2019-2021”.
• Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y la Autoridad Portuaria de Alicante para la ocupación privativa de 410 m2 en la planta primera del edificio de las instalaciones fronterizas de control de mercancías en dominio público portuario.
• Convenio de asistencia jurídica entre la Administración General del Estado (Ministerio de Justicia, Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado) y la Autoridad Portuaria de Alicante.
• Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y la Autoridad Portuaria de Alicante, para la cesión de uso de dependencias oficiales para la Guardia Civil en el Puerto de dicha localidad.

6. Subvenciones y ayudas públicas concedidas por la APA con indicación de su importe, objeto finalidad y beneficiarios, desde 2015.

Ver Anexo 1 del presente escrito.

7. Los Presupuestos, cuentas anuales y Memorias anuales de ejecución del Presupuesto de la APA desde enero de 2015 hasta la fecha de recepción de este documento.

En nuestra página web, con ruta “Publicaciones”, tiene acceso a los presupuestos, cuentas anuales, auditorías y Memorias, solicitadas en su escrito. No obstante lo anterior, se considera que las obligaciones de publicidad activa se ciñen a las anualidades vigentes y no al periodo que se solicite por cualquier ciudadano.

3. Ante esta respuesta, con fecha de entrada el 25 de febrero de 2021, el solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido:

Principios generales. A modo de introducción vamos a hacer referencia a los principios generales que deben guiar la actuación de una Administración Pública con personalidad jurídica propia como es la APA. El artículo 3 de la Ley 40/2015 de 1 de Octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante Ley 40/2015) se refiere a los principios que debe respetar la actuación de las diferentes administraciones públicas. La Ley 3/2015 de 30 de Marzo reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado señala que los Directores y Presidentes de las Autoridades portuarias son altos cargos de la administración (art 1.2.d) y por lo tanto su actuación debe basarse en el principio de la transparencia (art 3.1.d). El Presidente del Puerto de Alicante, es por lo tanto, un alto cargo de la Administración Pública. El Tribunal Supremo define los principios generales “como la esencia del ordenamiento jurídico, son la atmósfera en las que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas” (Sentencia de la Sección 5ª de la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1992 (Recurso nº 959/1990).

Pensamos que estos principios rectores de la actividad pública que están positivizados normativamente han sido vulnerados por la APA.

Actas del Consejo de Administración de la APA (punto 1 de nuestra solicitud). Las actas del Consejo de administración de la APA son información pública (art 13 de Ley 19/2013) ya que se elaboran por una Administración Pública, en locales de esa misma administración y se cobra un dinero público para asistir a este órgano colegiado, que es el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria. El art 15 y siguientes de la Ley 40/2015 se refiere a los órganos colegiados y el art 18 a las actas de tales órganos. La Colla Ecologista d'Alacant – Ecologistes en Acció como poseedora de un interés legítimo (art 17.7) solicita dichas actas. En el escrito de contestación de la APA se hace mención a una sentencia judicial, pero en ningún momento se justifica ni argumenta la razón por la que no se da acceso a esa documentación pública ya que como señala el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 “la aplicación de los límites será justificada y proporcionada (…)”.

Quisiéramos hacer referencia a las Normas de Funcionamiento del Consejo de administración de la Autoridad Portuaria de Alicante y que aunque son normas reglamentarias en ellas se hace referencia al art. 15.2 de la Ley 40/2015 y donde en su artículo 3 se señala la composición del Consejo de Administración de la APA. Como Ustedes pueden observar son miembros dos altos cargos de la administración (Presidente y Director) representantes de diferentes administraciones Públicas (Generalitat Valenciana, Ayuntamiento de Alicante...) incluso de la Administración corporativa, Abogado de Estado y vocales de asociaciones empresariales y sindicatos. No hablamos de particulares, sino de personas que están en ese Consejo en representación de organismos públicos o de personas físicas pero en representación de organizaciones que desempeñan en el Consejo funciones administrativas de servicio público.

El Puerto de Alicante es una organización administrativa y lo que se decide en su seno tiene carácter público. Es un órgano colegiado con funciones públicas directivas y los participantes del Consejo de Administración acuden a este órgano en representación de colectivos. A este respecto tenemos que hacer referencia a las múltiples resoluciones de este Consejo sobre las actas de diversas Autoridades Portuarias y a varias resoluciones judiciales. En estas resoluciones se rebaten muchos de los argumentos que exponen las diferentes autoridades Portuarias y van en la línea de lo que nosotros hemos expuesto. Debido a la claridad y contundencia les aportamos la sentencia 46/2017 de 22 junio de 2017 del Juzgado Central de lo Contencioso administrativo nº 2 de Madrid dictada en el PO38/2016 donde señala que “la información que generan y poseen las administraciones pertenecen a la ciudadanía” y “el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional”.

Dietas del Consejo de Administración (punto 3). La información que se aporta es claramente insuficiente. Como hemos señalado antes, los miembros del Consejo no actúan como meras personas físicas en el Consejo de Administración del Puerto, tal Consejo es el órgano colegiado directivo y decisorio de la Autoridad Portuaria y sus integrantes no sólo están recogidos en el artículo 3 de las Normas de Funcionamiento del Consejo si no que en la propia página web del puerto aparecen nombre y apellidos de tales miembros y en representación de qué colectivo acuden a las reuniones del Consejo de la APA. Sinceramente es curiosa esa disculpa porque en numerosos escritos de respuestas de alegaciones la APA en los Boletines Oficiales publica el nombre y los apellidos completos de las personas físicas particulares alegantes (sin su consentimiento). Como hemos señalado antes por la ley 3/2015 hay 2 miembros de ese Consejo que son altos cargos y además esas dietas de asistencia, desplazamiento, manutención y otras son dinero público y por lo tanto están sujetas al escrutinio ciudadano. Con respecto a los datos de carácter personal señalar también lo que establece el art 15.2 de la Ley 19/2013 y las diferentes resoluciones de este Consejo.

Contratos (incluidos los menores) convenios, encomiendas de gestión, subvenciones y ayudas públicas realizadas por la APA (Puntos 4, 5 y 6 de solicitud). Nos llama mucho la atención que a pesar del tiempo transcurrido y que en la contestación el Puerto se refiere varias veces a la Ley 19/2013 y los artículos 5 al 8, se omita esta información y se nos proporcione de forma parcial e incompleta. Como señala el art 9.3 de la Ley 19/2013, el incumplimiento reiterado de las obligaciones de la publicidad activa tiene la consideración de infracción grave y tendrá repercusiones disciplinarias. La obligación de insertar dicha información es preceptiva desde Diciembre de 2014. En este tema de las subvenciones, como el de los contratos menores llama la atención el número tan bajo de contratos para una entidad con tal peso económico a nivel provincial. Existe un portal de Transparencia pero está vacío.

Presupuestos cuentas anuales y Memorias (punto 7 de la solicitud). Esa información aparece en el epígrafe Publicaciones. La información está claramente desfasada. Aparecen las cuentas anuales e informe de auditoría de 2016 y con respecto a las Memorias anuales la última es de 2016.

Conclusión: Pensamos que hay un incumplimiento evidente de la normativa. Recordar que el Presidente del Puerto de Alicante y de su Consejo de Administración es un alto cargo de la Administración del Estado y su actuación debe regirse, no sólo por los principios de buen Gobierno (art 26 de la Ley 19/2013) sino también por los principios que señala el art 3 de la Ley 3/2015. Es por ello y con el deseo que se restablezca la legalidad por lo que presentamos esta Reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

4. Con fecha 2 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, contestando la AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE, en resumen, lo siguiente:

RESPECTO AL PUNTO DE LA RECLAMACIÓN REFERIDO A LAS ACTAS DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE.

La Autoridad Portuaria se reitera en la contestación remitida al interesado, dando acceso a los Acuerdos pero no a las Actas del Consejo de Administración, de conformidad con la sentencia de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de noviembre de 2019. En el mismo sentido, la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2020, estima parcialmente el recurso contencioso administrativo de la Autoridad Portuaria de Baleares, al entender que las deliberaciones no son públicas, por lo que no se puede dar esta información. Dicho criterio ha sido confirmado por la Sentencia 235/2021, de 19 de febrero, del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Rec. 1866/2020. En efecto, el Tribunal Supremo, ha sentado la siguiente doctrina aclarando que el problema radica en el contenido de las actas, de tal manera que si las actas se ciñen a incluir el contenido mínimo especificado en Ley 40/2015 del Sector público, es decir, excluyendo la totalidad de las deliberaciones, las opiniones y manifestaciones íntegras de cada uno de sus miembros, dicho contenido no estaría, en principio, excluido del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria, es decir, los acuerdos, no afectarían a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado. Sensu contrario, si se recogen deliberaciones o cualquier otro contenido que pudiera afectar a alguno de los límites de la LTAIBG, deberá procederse a su supresión de manera motivada. Es por ello, que se ha dado acceso a los Acuerdos de las actas, suprimiendo el acceso a las deliberaciones, manifestaciones y opiniones contenidas en las mismas.

RESPECTO AL PUNTO DE LA RECLAMACIÓN REFERIDO A LAS DIETAS DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN.

La Autoridad Portuaria se reitera en la contestación remitida al interesado, precisando que tanto el Presidente como el Director de este Organismo Portuario no perciben dietas por asistencia al Consejo de Administración, como también que a ningún miembro del mismo se le abona dietas por desplazamiento o manutención.

RESPECTO AL PUNTO DE LA RECLAMACIÓN REFERIDO A LOS CONTRATOS (INCLUIDOS LOS MENORES) CONVENIOS, ENCOMIENDAS DE GESTIÓN, SUBVENCIONES Y AYUDAS PÚBLICAS REALIZADAS POR LA APA.

En el escrito original del interesado, (punto número 4) se manifestaba la petición, que esta Autoridad Portuaria interpreta como sugerencia, no como solicitud de acceso a la información pública. En este sentido, aun no considerando la petición como solicitud de acceso a la información pública, se informó al interesado. A mayor abundamiento, se informa además que en el Perfil del contratante se encuentran las licitaciones finalizadas realizadas por esta Autoridad Portuaria desde el año 2010 y las licitaciones en curso. Respecto a los contratos menores, se pueden encontrar en la página web mencionada, apartado “Publicaciones”. En la actualidad se encuentran publicados, trimestralmente, desde el año 2018. No obstante lo anterior, se considera que las obligaciones de publicidad activa se ciñen a las anualidades vigentes. En lo relativo a los Convenios y encomiendas de gestión suscritos por esta Autoridad Portuaria de Alicante, se detalló relación de los Convenios suscritos por este Organismo Portuario. Los restantes Convenios se han realizado al amparo del artículo 73.3 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, no siendo preceptiva su publicación en el B.O.E ni su inscripción en el REOICO, al tratarse de convenios de ocupación del dominio público portuario. En cuanto a las encomiendas de gestión, precisar que no se ha realizado ninguna en esta Autoridad Portuaria amparada en la Ley 40/2015 de Régimen del Sector Público. Respecto a las subvenciones, nos reiteramos en la contestación realizada al interesado. El escrito original del interesado rezaba literalmente: “6. Subvenciones y ayudas públicas concedidas por la APA con indicación de su importe, objeto finalidad y beneficiarios, desde 2015”. En la contestación de esta Autoridad Portuaria, ejercicios 2015-2020, se indica con precisión los enunciados requeridos: beneficiario, importe, objeto y finalidad, cuestiones que son las solicitadas por el interesado.

RESPECTO AL PUNTO DE LA RECLAMACIÓN REFERIDO A LAS CUENTAS ANUALES Y MEMORIAS.

Este Organismo Portuario remitió al interesado la contestación, reiterándose en la misma. Añadir que, como se puede comprobar en la página web, las Memorias aparecen publicadas desde el año 2008 hasta el año 2019, (año 2020 en elaboración) y las cuentas anuales y auditorías desde el año 2015 hasta el año 2019. Por los motivos señalados se solicita al CTBG que se dé por contestada la solicitud objeto de reclamación, teniendo en cuenta estas alegaciones y los motivos contenidos en la resolución emitida por la Autoridad Portuaria de Alicante.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho —a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte"—, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

3. En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicitan las actas y acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Alicante, su publicación en la Web, el importe de las dietas devengadas y abonadas, los convenios suscritos, las subvenciones y ayudas públicas y sus presupuestos, cuentas y memorias anuales.

La Autoridad Portuaria estima parcialmente el acceso a la información solicitada, denegando el acceso a las actas del Consejo de Administración —conforme señalan las sentencias de fecha 18 de noviembre de 2019 y de 22 de enero de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección séptima)— pero dando acceso a los acuerdos adoptados por su Consejo de Administración, que se pueden consultar en la página web de la entidad, sección "Anuncios oficiales". Igualmente, aporta los datos solicitados de las dietas del Consejo de Administración sin identificación de los perceptores, los contratos (incluidos los menores), convenios, encomiendas de gestión, subvenciones y ayudas públicas realizadas, las memorias publicadas desde el año 2008 hasta el año 2019 (año 2020 en elaboración) y las cuentas anuales y auditorías desde el año 2015 hasta el año 2019.

Por su parte, el reclamante hace referencia a las múltiples resoluciones de este Consejo sobre la entrega de las actas de diversas Autoridades Portuarias y a varias resoluciones judiciales en las que se rebaten muchos de los argumentos que exponen las diferentes autoridades portuarias; en cuanto a las dietas, indica que la información que se aporta es claramente insuficiente; respecto a los contratos, convenios, subvenciones y ayudas públicas, se proporcionan de forma parcial e incompleta, ya que deben estar desde hace años en la página web/Portal de Transparencia. Finalmente, en relación a los presupuestos, cuentas anuales y memorias, la información está claramente desfasada, ya que aparecen las cuentas anuales e informe de auditoría de 2016 y, con respecto a las Memorias anuales, la última es de 2016. Así las cosas, debemos analizar cada punto de la reclamación para comprobar si la respuesta de la Autoridad Portuaria de Alicante es conforme o no con la LTAIBG.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene un criterio claro y definido que considera que la LTAIBG ampara el acceso a las actas de los órganos colegiados de dirección de organismos y entidades públicas en la medida en que sus decisiones tienen incidencia en el ejercicio de funciones públicas y, por lo tanto, su conocimiento entronca con la finalidad de la norma, expresada en su Preámbulo: "La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos."

El acceso a las actas de órganos colegiados ha sido considerado por esta Autoridad Administrativa Independiente como un supuesto de "información pública" susceptible de configurarse como objeto del derecho de acceso. En este sentido, la doctrina sobre el particular se encuentra sistematizada en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2021, dictada en recurso de casación nº 1866/2020, que fija, en sentido afirmativo, la doctrina casacional respecto a si el derecho de acceso a la información pública permite acceder al contenido tanto de las actas de reuniones como de los acuerdos adoptados por órganos colegiados.

En el extenso Fundamento de Derecho Cuarto de la indicada Sentencia, argumenta el Tribunal Supremo lo siguiente sobre el derecho de acceso a las actas:

"[...] es cierto, como sostiene la sentencia de instancia, que debe diferenciarse entre las 'actas' de las reuniones de un órgano colegiado y sus 'acuerdos'. Las primeras contienen una información básica sobre el desarrollo de la sesión en los términos previstos en la Ley 40/2015, como inmediatamente analizaremos. Mientras que los acuerdos reflejan la decisión colegiada adoptada en la reunión y han de contener la motivación de la decisión.

Ahora bien, esta distinción no tiene la trascendencia pretendida, no pudiendo compartirse la solución alcanzada en la sentencia de instancia cuando afirma que el deber de confidencialidad afecta también a las actas de las sesiones. A tal efecto argumenta que en las actas se reflejan las opiniones y manifestaciones realizadas por sus miembros en los debates del Consejo de Administración.

La conclusión alcanzada solo sería acertada si se parte, como parece dar por supuesto la sentencia impugnada, que las actas de las reuniones de un órgano colegiado tienen obligación de recoger el contenido íntegro de la discusión y las opiniones y manifestaciones de sus miembros en el proceso de toma decisión.

Pero esta premisa no es correcta.

Ya la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, Ley 30/1992, distinguía en su art. 27 entre el contenido obligatorio y el facultativo de las actas. A tenor de dicho precepto se consideraba contenido obligatorio o necesario del acta: la mención a 'los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados'. Por el contrario, se consideraba un contenido meramente facultativo, pues solo se incluía a solicitud de los miembros del órgano: 'el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable' o '[...] la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que señale el presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma'.

Y en similares términos se pronuncia la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, reproduciendo este esquema general. Así, el art. 18.1 dispone que 'De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados', lo que se corresponde con el contenido necesario del acta.

En definitiva, en las actas de las reuniones de un órgano colegiado no se recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones íntegras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo 'los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados'. Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación. Antes, al contrario, el conocimiento de estos extremos constituye la garantía de que el órgano administrativo trató determinadas materias y las decisiones que al efecto se adoptaron.

Es cierto que, al igual que ocurría con la anterior ley de procedimiento, la vigente Ley 40/2015 del Sector Público permite incorporar al acta otros extremos, incluida la grabación de la sesión del órgano colegiado o la transcripción íntegra de la intervención de un miembro, pero este contenido adicional es meramente facultativo o debe ser solicitado por el interesado. Así se desprende de lo dispuesto en el art. 18.1 último inciso y en el art. 19.5 de dicha norma. En el primero se dispone: 'Podrán grabarse las sesiones que celebre el órgano colegiado. El fichero resultante de la grabación, junto con la certificación expedida por el secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.' (art. 18.1)

Y en el art. 19.5 se establece: '5. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión aneja al acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma'.

En definitiva, de la lectura de tales preceptos no se desprende que las actas de las reuniones de un órgano colegiado incluyan, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones íntegras de cada uno de sus miembros, por lo que su contenido no está, en principio, excluido del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado.

Por otra parte, el hecho de que en las reuniones del consejo de administración de la autoridad portuaria se aborden cuestiones relativas a la gestión presente y futura del puerto y las estrategias comerciales del mismo (lo que se denomina 'informe de gestión') no constituye un inconveniente a la publicidad de las actas, pues con independencia de que no es necesario que el acta refleje los extremos tratados en este punto con tal grado de detalle que ponga en peligro actuaciones futuras, aun en la hipótesis de que el mero conocimiento de determinados extremos tratados pudiera resultar peligroso para la futura actividad empresarial del puerto, la propia Ley de Transparencia permite limitar total o parcialmente (art. 16) la información que se proporciona cuando se pueda poner en peligro los intereses económicos y comerciales (art. 14.h), sin que en este caso haya resultado acreditado este extremo."

En definitiva, siguiendo el criterio mantenido anteriormente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en otras resoluciones que tenían por objeto la materia ahora objeto de controversia —entre otras, las resoluciones R/0217/2017; R/0033/2018; R/0066/2018; y, finalmente, R/0293/2018—, respaldado por el Tribunal Supremo, entendemos que la presente reclamación ha de ser estimada en este punto, previa eliminación de los datos de carácter personal que se refieran a la identificación de personas físicas que figuren en las actas y que no formen parte de los órganos de gobierno de los organismos involucrados ni consten en los actos ya publicados, cuya identificación no se estima determinante a la hora del control de la actuación pública, que es la finalidad que persigue la LTAIBG, y de las opiniones y manifestaciones vertidas por sus miembros en las deliberaciones y transcritas en la misma, para no perjudicar la confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado.

En lo que respecta a la publicación de esas actas en la Web, asiste la razón a la Autoridad Portuaria cuando sostiene que no forman parte del contenido obligatorio de la publicidad activa regulada en el Capítulo II de la LTAIBG, no siendo por tanto jurídicamente exigible su publicación, razón por la que debe desestimarse esta pretensión.

4. A continuación, se solicita el importe de las dietas devengadas y abonadas por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria.

En este apartado, existen varios precedentes resueltos por este Consejo de Transparencia que conviene citar. Por todos, se cita el procedimiento R/0530/2017, en que se solicitaban las dietas del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de A Coruña. Esta reclamación fue estimada, con los siguientes fundamentos: "Por otro lado, las dietas solicitadas derivan de la asistencia a las reuniones del Consejo de Administración de la entidad, cuya fecha es o puede ser conocida y, por lo tanto se devengan por la participación en un órgano de relevancia en el proceso de toma de decisiones de la Autoridad Portuaria. Igualmente, y como ya ha advertido este Consejo en diversas resoluciones, la información de carácter económico, derivada de actuaciones públicas y que implican un uso de fondos públicos, resulta determinante para el control de la actividad pública, de conformidad con el objetivo perseguido por la LTAIBG, tal y como expresamente indica en su preámbulo. Así, el objetivo de la LTAIBG, expresado en el propio Preámbulo de la norma es permitir que los ciudadanos conozcan cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones."

6. De igual manera, debe indicarse que los tribunales de justicia han reconocido la importancia del control del gasto público. En este sentido, "en el ámbito de la información de relevancia económica, presupuestaria y estadística, se establece un amplio catálogo que debe ser accesible y entendible para los ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el control de la gestión y utilización de los recursos públicos" (Sentencia 26/2017, de 28 de febrero de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Madrid).

Por otro lado, y al tratarse de un asunto similar al planteado en el presente caso, al venir referidos a la identificación de las retribuciones percibidas —las dietas comparten naturaleza con las retribuciones percibidas al tratarse de dinero público percibido, en este caso, por los miembros del Consejo de Administración de una entidad pública— por personal directivo de una concreta empresa pública, debe recordarse lo indicado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el expediente R/0423/2015:

"5. Cabe señalar que este Consejo de Transparencia tiene asentado un criterio respecto de la información referida a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados y a su incidencia o no en la protección de datos personales. Este criterio (CI/001/2015, de 24 de junio) ha sido firmado conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos.

En dicho criterio se indica que, a la hora de valorar la solicitud de acceso, deberá realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, lo que exige valorar el alcance del interés público en la divulgación de la información al que se refiere el precepto como favorecedor del acceso a la información pública.

De este modo, con carácter general, habrá que entender que, en cuanto el acceso a la información contribuya a un mejor conocimiento de los criterios de organización y funcionamiento de las instituciones o a la asignación de los recursos, cabrá considerar la existencia de un interés público prevalente sobre los derechos a la protección de datos y a la intimidad en los términos y con las excepciones establecidas por la LTAIBG. Por el contrario, cuando la información no contribuya a un mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones o de la asignación de los recursos públicos, prevalecerá el respeto a los derechos a la protección de datos o la intimidad.

Aplicando este criterio a la cuestión planteada, se considera que en la información referente a los puestos de trabajo de mayor nivel de responsabilidad y mayor autonomía en la toma de decisiones o a aquellos cuya provisión se realice con un cierto grado de discrecionalidad o se justifique en la existencia de una especial relación de confianza prevalecerá, como regla general el interés público sobre la protección de datos y la intimidad. Y en la referente a los puestos de menor nivel de responsabilidad y autonomía o a los puestos cuya provisión se verifica por procedimientos reglados o no implican una relación de especial confianza, prevalecerá, también con carácter general, el respeto a la protección de datos y a la intimidad.

(...)

En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.

Aplicados estos criterios al presente caso, en el que el Reclamante solicita información sobre las retribuciones del equipo directivo de INECO, en el entendido de que se trata de personal que, precisamente por su calificación de directivo, desempeña funciones de responsabilidad en la organización, debe concluirse que prevalece el interés general sobre el interés individual y que la protección de datos personales debe decaer frente a dicho interés general. Esto es así por cuanto el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados de sociedades mercantiles —y más como sería este caso en el que es participada en su totalidad por entidades públicas— que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos.

La mencionada reclamación fue objeto de recurso contencioso administrativo resuelto mediante Sentencia 138/2016 de 16 de octubre de 2016, dictada en el PO 8/2016 por el Juzgado central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Madrid, que devino firme sin que fuera recurrida, en la que se indicaba lo siguiente:
- '(...) concepto de personal directivo, entendido como aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la entidad. Son personal de Alta Dirección, en los términos del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, a las que también se extiende la obligación de información'.
- 'La Ley considera como información pública, en su artículo 13, los contenidos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, han de ser incluidas en dicho concepto las retribuciones del personal de alta dirección, siendo por tanto susceptibles del ejercicio del derecho de acceso por cualquier persona en los términos que establece la Ley en su artículo 12'.
- '(...) nos hallamos ante una materia con una evidente trascendencia pública que justifica el derecho de acceso a la información reconocido en la resolución recurrida'.
- 'Criterio CI/001/2015, de 24 de junio (...) se desarrolla en la resolución de una forma más pormenorizada y que es respetuosa con las normas establecidas en la Ley de Protección de Datos'."

7. A la luz de todo lo anterior, este Consejo de Transparencia entiende que la presente Reclamación debe ser estimada, debiendo la Autoridad Portuaria proporcionar la siguiente información: "El importe de los gastos en concepto de dietas devengados y abonados a los miembros integrantes del Consejo de Administración de la referida autoridad, identificando para cada uno de ellos el importe abonado, así como la fecha y el concepto correspondiente, según proceda, para el período comprendido entre el día 1 de enero de 2015 y el 31 de octubre de 2017. La información proporcionada, con carácter individualizado para cada miembro del Consejo de Administración, se limitará a importes económicos, fecha y concepto tal y como se indica en la solicitud."

Igualmente, hay que recordar que el artículo 8.1 de la LTAIBG dispone que: "Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación: f) Las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título. Igualmente, se harán públicas las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del abandono del cargo."

Aplicados estos criterios al caso presente, este Consejo estima que el derecho de acceso comprende la información relativa a las dietas de todos los miembros del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Alicante, con independencia de su condición o no de Alto Cargo y en los términos expuestos, por lo que procede estimar la reclamación en este punto.

5. Por otra parte, se solicita la publicación de los convenios suscritos.

En este apartado, debe recordarse nuevamente el tenor literal del artículo 8.1 de la LTAIBG, que en su apartado b) obliga a publicar: "La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas. Igualmente, se publicarán las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupuesto, duración, obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe de la misma".

La Autoridad Portuaria entrega la relación de convenios al reclamante, pero éstos no aparecen reflejados en su página Web, razón por la que aquel presentó reclamación. Sin embargo, esta petición no tiene cabida en el ámbito del derecho de acceso a la información pública, sino que corresponde al marco del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y, en consecuencia, no puede sustanciarse en el presente procedimiento que se circunscribe a la tutela del derecho de acceso. Por tanto, debe desestimarse la reclamación en este apartado.

6. El reclamante interesa asimismo las subvenciones y ayudas públicas concedidas por la Autoridad Portuaria con indicación de su importe, objeto, finalidad y beneficiarios, desde 2015 y los presupuestos, cuentas y memorias anuales de la Autoridad Portuaria de Alicante.

El artículo 8.1 de la LTAIBG, en su apartado c), obliga a publicar "Las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios". Igualmente, en su apartado d) obliga a publicar "Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas". Y en su apartado e), "Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan".

Consta en el expediente que la Autoridad Portuaria remitió al reclamante la contestación, redirigiéndole a su página web, en la que aparecen publicadas las Memorias desde el año 2008 hasta el año 2019 (año 2020 en elaboración) y las cuentas anuales y auditorías desde el año 2015 hasta el año 2019. Asimismo, consta que la Autoridad Portuaria informó con precisión sobre los enunciados requeridos por el reclamante respecto de las subvenciones y ayudas públicas concedidas en los ejercicios 2015-2020: beneficiario, importe, objeto y finalidad, tal y como se solicitó. Por lo tanto, deben desestimarse estos concretos apartados de la reclamación.

En conclusión, la presente reclamación debe ser estimada en parte.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por COLLA ECOLOGISTA D'ALACANT - ECOLOGISTES EN ACCIÓ frente a la resolución de la AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.

SEGUNDO:

INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la entidad reclamante la siguiente información:

• Todas las actas y acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Alicante, desde el 1 de enero de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2020, donde aparezcan los asistentes, el día y el orden del día, previa eliminación de los datos de carácter personal que se refieran a la identificación de personas físicas que figuren en las actas y que no formen parte de los órganos de gobierno de los organismos involucrados ni consten en los actos ya publicados y de las opiniones y manifestaciones vertidas por sus miembros en las deliberaciones y transcritas en las mismas.
• El importe de las dietas devengadas y abonadas a los miembros integrantes del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Alicante, identificando en cada uno de ellos el importe abonado así como la fecha, por el periodo comprendido desde el 1 de enero de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2020.

La información proporcionada se facilitará con carácter individualizado para cada miembro del Consejo de Administración, en cómputo anual y en términos íntegros.

TERCERO:

INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE ALICANTE del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la entidad reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.