La interesada solicitó a la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno datos estadísticos y detalles sobre solicitudes de acceso a la Casa Real. Tras una respuesta parcial, reclamó ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno alegando falta de detalle en la materia y fechas. El Consejo desestimó la reclamación por considerar que los datos requeridos exigen una reelaboración no exigible.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución 163/2021
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la interesada solicitó a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 30 de noviembre de 2020, la siguiente información:
- Número total de solicitudes de acceso de información pública sobre la Casa Real, la monarquía o algunos de sus miembros recibidas desde que se puso en marcha el Portal de Transparencia hasta la actualidad, fecha en la que el ciudadano la envió (día, mes y año) e información que solicitaba cada una de ellas. De estas solicitudes me gustaría que me indicasen cuáles de ellas, concretamente, han sido aceptadas a trámite y, por tanto, se ha proporcionado la información solicitada, cuáles han sido rechazadas y en cuáles se ha entregado información parcial y qué parte de la información se ha entregado de toda la solicitada.
De todas las solicitudes me gustaría saber cuáles han sido reclamadas ante el Consejo de Transparencia, cuáles no y cuál ha sido la decisión de este: si ha instado a la Casa Real a proporcionar la información o ha considerado que la Casa Real no estaba obligada a dar la información. Si se trata del primer caso, ¿cuál ha sido la decisión de la Casa Real? En los casos en que la aplicación de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013 constituya un acceso parcial a la información solicitada y en virtud del artículo 16 de la Ley 19/2013, solicito la identificación específica de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de cada una de las partes omitidas de la información pública proporcionada al constituir información afectada por el límite correspondiente. En este sentido, el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno concluye que la "aplicación (de los límites) deberá justificar y motivar la denegación". Un ejemplo práctico de lo que solicito con esta instrucción lo pueden encontrar en el siguiente enlace: [enlace omitido]. Les agradecería que me pudieran remitir la información solicitada en formato accesible (archivo .csv, .txt, .xls, xlsx o cualquier base de datos). En caso de que la información no se encuentre como tal y como la estoy solicitando, solicito que se me entregue tal y como consta en los registros públicos, para evitar así cualquier acción previa de reelaboración.
2. Mediante resolución de fecha 9 de febrero de 2021, la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO contestó a la solicitante lo siguiente.
En virtud de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno es el órgano competente para tramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la información que obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, así como para conocer de cualquier otra cuestión que pudiera surgir derivada de la aplicación por este órgano de las disposiciones de esta Ley. A su vez, el artículo 5 del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno, atribuye a la Vicesecretaría General el ejercicio de las funciones que correspondan a la Secretaría General en materia de transparencia. En consecuencia, la Vicesecretaria General de la Presidencia del Gobierno RESUELVE conceder el acceso a la información solicitada. En relación con su solicitud, puede consultar la información requerida en cuadros que aparecen a continuación: TOTAL CONSULTAS RECIBIDAS (desde el año 2014 hasta el 30 de noviembre de 2020) (*) Otras finalizaciones: Desistimiento del ciudadano, competencia de otras unidades, finalización anticipada porque no se realiza ninguna consulta, etc… (**) La diferencia entre el número total de consultas recibidas, 504, y el número total de consultas resueltas, 486, se debe a que existen 18 expedientes correspondientes al año 2020, que se encuentran en proceso de resolución. LISTADO DE RECLAMACIONES PRESENTADAS ANTE EL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO. Desde el año 2014 a 30 de noviembre de 2020. RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO (*) Otras finalizaciones: Desistimiento del ciudadano, inadmisión a trámite, competencia de otras unidades, finalización anticipada porque no se realiza ninguna consulta, etc… INFORMADAS, PARCIAL, NO ADMITIDAS, Número de Información, Otras, Total por el (**) La diferencia entre el número total de reclamaciones recibidas, 30, y el número total de reclamaciones resueltas por el CTBG, 21, se debe a que existen 9 expedientes correspondientes al año 2020, que se encuentran en proceso de resolución.
3. Ante esta de respuesta, con fecha de entrada el 21 de febrero de 2021, la interesada presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido:
El 9 de febrero de 2020, la Vicesecretaria General de la Presidencia del Gobierno concedió "el acceso a la información solicitada". No obstante, no se entregó ni "la fecha en la que el ciudadano la envió (día, mes y año)" ni la " información que solicitaba cada una de ellas". Si bien entiendo que no entreguen la fecha a la que hago referencia, sí que pido que me proporcionen la información que el ciudadano solicitaba que proporcionasen en cada una de ellas. Tampoco se proporciona la información que el ciudadano reclamó ante el Consejo de Transparencia, como pido: "De todas las solicitudes me gustaría saber cuáles han sido reclamadas ante el Consejo de Transparencia, cuáles no". Pues bien, no sólo hago referencia al número, sino también a la información que solicitaba, como indico. Tampoco se me ha solicitado la parte en la que pido "si ha instado a la Casa Real a proporcionar la información o ha considerado que la Casa Real no estaba obligada a dar la información. Si se trata del primer caso, ¿cuál ha sido la decisión de la Casa Real?". Por lo tanto, me gustaría que me proporcionasen toda esa información que menciono en el párrafo anterior, indicando en todas ellas qué información se solicitaba. Me gustaría también que se añadiesen las solicitudes de información que haya resuelto tanto la Casa Real como el Consejo de Transparencia hasta la fecha en que se me entregue la información que reclamo.
4. Con fecha 24 de febrero de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, contestando el 29 de marzo de 2021, lo siguiente:
En respuesta a la reclamación formulada, se informa que no es posible facilitar la información solicitada por la reclamante para todas las solicitudes recibidas en este órgano de forma individualizada y anonimizada sin una acción previa de reelaboración, ya que el sistema de gestión de solicitudes que se utiliza no permite obtener un listado con un extracto de la información solicitada en cada consulta, obteniéndose un listado con número de solicitud, fecha y situación para cada expediente, información que ya se facilitó en la Resolución de la Vicesecretaria General de la Presidencia del Gobierno, de 9 de febrero de 2021 (la cual se adjunta a estas alegaciones). Para poder facilitar la información requerida por la reclamante con los medios de los más de 500 consultas recibidas en este órgano, accediendo a cada uno de los expedientes, y extraer de ellos la información solicitada, salvaguardando los datos protegidos por el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Se considera que con esta información se ha atendido la solicitud formulada. Por tanto, SOLICITA que se resuelva de forma desestimatoria la reclamación formulada.
5. El 6 de abril de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, sin que haya presentado ninguna en el plazo concedido al efecto a pesar de haber recibido el requerimiento realizado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
3. Por otra parte, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que
"La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".La falta de resolución expresa en el plazo de un mes legalmente establecido no cumple con lo dispuesto en el artículo citado. A la vista de ello, es obligado recordar que esta práctica no resulta conciliable ni con la letra de la LTAIBG ni con la finalidad perseguida por el legislador, de la cual dejó constancia en el Preámbulo al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".
4. Respecto al fondo de la cuestión debatida cabe recordar que esta resolución trae causa de una reclamación planteada frente a la resolución de una solicitud de acceso a la información relacionada con el número de solicitudes de acceso de información pública sobre la Casa Real, la monarquía o algunos de sus miembros recibidas desde que se puso en marcha el Portal de Transparencia hasta la actualidad. En concreto, como ha quedado reflejado con detalle en los antecedentes, la Administración ha entregado parte de la información solicitada, considerando la reclamante que no se le ha proporcionado toda la información requerida, puesto que falta la siguiente:
- La fecha (día, mes y año) en la que el ciudadano envió la solicitud y la información que solicitaba cada una de ellas.
- La información que el ciudadano reclamó ante el Consejo de Transparencia.
- Si ha instado a la Casa Real a proporcionar la información o ha considerado que la Casa Real no estaba obligada a dar la información. Si se trata del primer caso, ¿cuál ha sido la decisión de la Casa Real?
5. La aplicación de esta causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información debe analizarse tomando como parámetros el criterio interpretativo nº 7 de 2015, aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG y la doctrina jurisprudencial elaborada al efecto. Por lo que respecta al criterio interpretativo nº 7 de 2015, alude al concepto de "reelaboración" de la información en los siguientes términos:
"En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: 'volver a elaborar algo'. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como 'derecho a la información'. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada."En lo que atañe a la doctrina jurisprudencial, ésta se ha centrado, en síntesis, en los aspectos relacionados con (i) la fundamentación de su concurrencia, (ii) el propio concepto de "reelaboración" y, finalmente, (iii) en su conexión con la existencia de la información solicitada. En primer lugar debemos comenzar recordando cómo la jurisprudencia ha puesto de relieve la necesidad de motivar suficientemente la concurrencia de esta causa de inadmisión por parte de la Administración, como refleja bien la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, cuando sostiene que:
"Cualquier pronunciamiento sobre las 'causas de inadmisión' que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes 'relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración') debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información (...)".En segundo término, respecto al alcance del concepto de "reelaboración" debemos comenzar señalando que la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, de 3 de marzo de 2020, manifiesta en su fundamento quinto, que la acción previa de reelaboración, "en la medida que se anuda a su concurrencia tan severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que los datos y documentos tengan un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, como pueda ser que la documentación no se encuentre en su totalidad en el propio órgano al que se solicita. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración". En este mismo orden de ideas, la Sentencia nº 5/2020, de 8 de enero, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 12 en el Procedimiento Ordinario núm. 15/2019, confirmada por la sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de octubre de 2020, dictada en el recurso de apelación 25/2020, señala que:
"La LTAIBG no suministra una noción de reelaboración. En su contestación a la demanda la representación procesal del CTBG sostiene que la reelaboración supone 'la obtención de un producto nuevo o la elaboración de un informe sobre la información solicitada'. Para aproximarse a la determinación de la noción de reelaboración hay que tener en cuenta que la LTAIBG reconoce el derecho a acceder a la información pública, entendiendo que la misma comprende contenidos o documentos en cualquier formato o soporte, pero siempre 'que obren en poder' de las personas públicas y privadas sujetas a la misma y 'que hayan sido elaborados o adquiridos [por ellas] en el ejercicio de sus funciones'. De esta noción se deduce que el derecho se ciñe a los documentos y contenidos en el estado en que se encuentren en poder del órgano o persona sujeto a la LTAIBG. No obstante, de la misma Ley se deduce que algunas operaciones a efectuar sobre los documentos y contenidos no se consideran reelaboración de la información a efectos de la aplicación del art. 18.1 c). No cabe, por ejemplo, considerar como reelaboración la omisión de informaciones afectadas por los límites del art. 14 a fin de conceder un acceso a parte de la información solicitada, operación contemplada en el art. 15. Tampoco se podrá considerar reelaboración el tratamiento de la información voluminosa o compleja que pueda dar lugar a la ampliación del plazo para facilitar el acceso prevista en el art. 20.1. Por el contrario, si el estado en el que se encuentra la información impide que el órgano o ente en cuyo poder se encuentra facilite sin más el acceso de terceros se estará ante un supuesto de necesidad de reelaboración. No cabe descartar, pues, de antemano que, en efecto, la ordenación, sistematización y depuración de la información de la que dispone la Universidad demandante pueda ser considerada una reelaboración necesaria para facilitar el acceso a la misma. Pero la necesidad de esa reelaboración ha de ser apreciada teniendo en cuenta que la carga de justificarla pesa sobre el órgano o ente que la alega, como se deduce de la exigencia de motivación que impone el art. 18.1 de la LTAIBG. Y la Universidad no la ha justificado en absoluto, ni en sus alegaciones ante el CTBG ni en esta sede. La Universidad, en efecto, acepta que la información a la que se pretendía acceder está en su poder. Para justificar la necesidad de reelaboración se ha limitado a dar algunas cifras sobre el número de centros y de alumnos de sus másteres oficiales, pero sin explicar mínimamente cómo tiene organizada la información de que dispone, qué pasos debería dar para transformarla en información accesible y de qué recursos dispone para ello, explicación indispensable para verificar la realidad de esa necesidad de reelaboración. No habiendo levantado la demandante la carga que pesaba sobre ella no puede tampoco aceptarse esta última alegación suya".Por último, en tercer lugar, cabe traer a colación que la jurisprudencia ha destacado la conexión que media entre la apreciación de la causa de inadmisión y la "inexistencia" de la información solicitada. En los términos de la Sentencia nº 60/2016, dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid el 25 de abril de 2016: "El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía". En un sentido similar, la Sentencia de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 63/2016, específica que "El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia". Atendiendo a lo anterior, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que entregar a la reclamante información sobre la fecha (día, mes y año) en la que el ciudadano envió la solicitud de acceso a la información, así como la concreta información que solicitaba, la información que el ciudadano reclamó ante el Consejo de Transparencia o si se ha instado a la Casa Real a proporcionar la información o ha considerado que la Casa Real no estaba obligada a dar la información, encuentran amparo en el concepto de reelaboración de la información. En efecto, tal y como ha especificado la Administración, el sistema de gestión de solicitudes empleado para tramitar las solicitudes de acceso a la información no permite disponer de un listado con un extracto de la información solicitada en cada consulta, obteniéndose un listado con número de solicitud, fecha y situación para cada expediente. Esto es, el sistema no permite elaborar informes estadísticos en los que figure el campo relativo a la "materia" o el "tipo" de información solicitada. De este modo, para satisfacer la pretensión de la hoy reclamante, y teniendo en cuenta los medios técnicos de los que dispone la Administración, sería preciso acceder a cada uno de los expedientes y extraer de cada uno de ellos la información solicitada elaborando un documento que no existe.
6. Por último, la reclamante ha especificado en la reclamación que ha planteado ante esta Autoridad Administrativa Independiente que, "Me gustaría también que se añadiesen las solicitudes de información que haya resuelto tanto la Casa Real como el Consejo de Transparencia hasta la fecha en que se me entregue la información que reclamo", intentando obtener a través de la reclamación una información que previamente no había solicitado. En relación con este concreto aspecto, debemos traer a colación la consolidada doctrina que ha elaborado este Consejo de Transparencia (por ejemplo, en las resoluciones R/0202/2017, R/0270/2018 y R/0319/2019) de acuerdo con la cual, "no es permisible cambiar los términos de la solicitud en vía de Reclamación, dado que se podría perjudicar el principio de la seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, en virtud del cual debe existir la certeza de que una determinada situación jurídica previa no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos legales establecidos, previa y debidamente publicados". Es decir, la naturaleza revisora del procedimiento que ahora se tramita impide incorporar en fase de reclamación cambios sobre el objeto de la solicitud de acceso inicialmente presentada. Por lo tanto, la presente reclamación debe ser desestimada.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, de fecha 9 de febrero de 2021.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.