Acceso a expedientes sancionadores en materia de prevención de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por , con entrada el 16 de marzo de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, solicitó a través del Portal de la Transparencia, con fecha 7 de febrero de 2018 y al amparo de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la siguiente información: Copia íntegra de todos y cada uno de los expedientes sancionadores incoados, en vía administrativa, a los sujetos obligados por incumplimientos en sus obligaciones, en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, previstas en la Ley 10/2010, de 28 de abril, en el periodo 2012-2016, cuya tramitación compete a la Subdirección General de Inspección y Control de Movimientos de Capitales de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, en el ejercicio de sus funciones, como Secretaría de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias.

INFORMACIÓN ADICIONAL DE CONTEXTO: La Memoria de Información Estadística 2012-2016 de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias alude en su epígrafe E.2. (página 73) al número de expedientes sancionadores según tipos de sujetos obligados en el periodo 2012-2016, que asciende a un total de 57. Lo que solicito es una copia íntegra de todos y cada uno de estos expedientes sancionadores.

2.

Mediante resolución de 1 de marzo de 2018, el MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD, respondió al solicitante en los siguientes términos:

• Primero. La petición solicitada se refiere a los procedimientos sancionadores regulados por el artículo 61 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo derivados de infracciones en el cumplimiento de las obligaciones que tienen los sujetos obligados que se detallan en el artículo 2 de esa misma Ley. De conformidad con la ley, esos procedimientos son incoados por el Comité Permanente e instruidos por la Secretaría de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias.
• Segundo. De acuerdo con el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, "Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información." Por lo que en este caso la normativa de aplicación sería la Ley 10/2010, de 28 de abril, aplicándose la Ley 19/2013 de manera supletoria.
• Tercero. En relación con esta petición de recibir una "copia íntegra de todos y cada uno de los expedientes sancionadores incoados, en vía administrativa, a los sujetos obligados por incumplimientos en sus obligaciones, en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (…) cuya tramitación compete a la secretaría de la Comisión", debe indicarse que la información y documentos relativos al contenido de los expedientes sancionadores tramitados por incumplimiento de la normativa de prevención no es de acceso público, estando expresamente sometidos al "Deber de secreto" debido a su consideración de carácter reservado que le otorga el artículo 49 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. En concreto, la información o documentos contenidos en los expedientes sancionadores sólo podrían ser facilitados en los supuestos y a las personas y autoridades que expresamente se indican en la norma.
• Cuarto. El apartado segundo del artículo 49 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, titulado "Deber de secreto", literalmente señala que:

  "Los datos, documentos e informaciones que obren en poder de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias o de cualquiera de sus órganos en virtud de cuantas funciones les encomiendan las leyes tendrán carácter reservado y no podrán ser divulgados salvo en los siguientes supuestos: a) La difusión, publicación o comunicación de los datos cuando el implicado lo consienta expresamente. b) La publicación de datos agregados a fines estadísticos, o las comunicaciones en forma sumaria o agregada, de manera que las personas o sujetos implicados no puedan ser identificados ni siquiera indirectamente. c) La aportación de información a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación. d) La aportación de información a requerimiento del Ministerio Fiscal y de las autoridades judiciales o administrativas que, en virtud de lo establecido en normas con rango de ley, estén facultadas a tales efectos. En tales casos, la autoridad requirente invocará expresamente el precepto legal que habilite la petición de información, siendo responsable de la regularidad del requerimiento. e) La solicitud de informes o los requerimientos de información por la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias o por sus órganos de apoyo, sin perjuicio del deber de reserva de la persona o entidad a la que se solicite el informe o se requiera la información."

• Quinto. Si acudimos supletoriamente a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, veremos que en el segundo párrafo del apartado primero del artículo 15 se limita el acceso a la información con relación a los expedientes sancionadores. Señala el artículo en cuestión que "si la información incluyese… datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley", circunstancias que no se producen en el presente supuesto.
• Sexto. A mayor abundamiento, además del deber de reserva y de la limitación relacionada con los expedientes sancionadores, las letras e), g) y j) del apartado primero del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, determinan que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; o para el secreto profesional. Además, no debe desconocerse que se tipifican como infracciones muy graves la publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función, letra d) del apartado primero del artículo 29 de la Ley 19/2013, y la negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido, letra e) del apartado primero del artículo 29 de la Ley 19/2013.
• Séptimo. Finalmente, el acceso de los particulares a informaciones relacionadas con comunicaciones y expedientes en materia de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo puede poner en peligro la eficacia de la lucha contra estas actividades. En este sentido, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 6ª, (Sent 3-3-2016, nº 124/2016, rec. 107/2015) ha corroborado que el carácter confidencial de esta información prima como "lex specialis" en materia de blanqueo de capitales frente a otra normativa, como la de protección de datos, sin que se aprecie conflicto alguno entre dichas leyes, amparadas, ambas, en la cláusula general de secreto directo (sin previa clasificación) del artículo 1.2 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, de secretos oficiales, que reivindica el carácter secreto, sin necesidad de previa clasificación, de "las materias así declaradas por ley".

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 49 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, así como del párrafo segundo del apartado primero del artículo 15 y de las letras e), g) y j) del apartado primero del artículo 14, ambos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se deniega el acceso a la información pública cuya solicitud ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución.

3.

Con fecha 16 de marzo de 2018, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno escrito de reclamación presentado por al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG. En concreto, indicaba lo siguiente:

1. En primer lugar, la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa deniega el acceso a la información solicitada amparándose en la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, considerando que en este caso sería aplicable la Ley 10/2010. La Ley 26/1988, de 29 de julio ha sido derogada por la Ley 10/2014, de 26 de junio, que en su artículo 115 regula la publicidad de las sanciones. En ningún momento este artículo establece un régimen de acceso específico a los expedientes sancionadores, por lo que en este apartado regiría la Ley 19/2013.
2. El artículo 46 de la Ley 10/2010 regula los Informes de inteligencia financiera... Pero lo que solicito no son informes de inteligencia financiera sino expedientes sancionadores incoados, regulados por la Ley 10/2014 y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. El artículo 49 de la Ley 10/2010 regula el deber de secreto... El artículo 1.2 de la Ley 9/1968 sobre secretos oficiales establece que "tendrán carácter secreto, sin necesidad de previa clasificación, las materias así declaradas por Ley". Es imprescindible un test del daño por parte de la administración para ponderar el interés público... El Sepblac no ha realizado este test de daño y, por tanto, está aplicando un límite de manera automática, sin ponderación previa.
4. En todo caso, el párrafo tercero del artículo 61.5 de la Ley 10/2010 establece que "en lo relativo a la ejecución y publicidad de las sanciones y demás cuestiones atinentes al régimen sancionador se estará a lo previsto en las leyes específicas aplicables a los distintos sujetos obligados y, en su defecto, a lo dispuesto en la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito", por lo que en este caso no resulta de aplicación el carácter reservado previsto en el artículo 49 de la Ley 10/2010.
5. La publicidad de los procedimientos sancionadores está recogida en el artículo 115 de la Ley 10/2014, en el que no se dice nada del carácter reservado.
6. Se destaca la resolución R-0013-2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que estimó una reclamación de un ciudadano según la cual instó a la CNMV a facilitar copia completa de un expediente sancionador abierto a una entidad jurídica financiera.
7. Pese a que en mi solicitud original recuerdo al Sepblac que "las personas jurídicas no son titulares del derecho a la protección de datos personales...", el Sepblac ha aplicado esta regulación para denegarme el acceso. Transcribo lo que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dictaminó en la resolución R-0013-2016: "Toda vez que la información solicitada se refiere a procedimientos sancionadores incoados a una persona jurídica no debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la LTAIBG... No obstante lo anterior, si existiera información de carácter personal en los expedientes, podría procederse a la anonimización o disociación de la misma...".
8. En cuanto la aplicación del límite j) del artículo 14, cabe recordar nuevamente la Resolución R-0013-2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno...
9. En cuanto a la aplicación de los límite e) y g) del artículo 14... los expedientes sancionadores solicitados ya han sido finalizados. Es decir, acceder a esta información no puede causar un perjuicio a la prevención, investigación y sanción de estos ilícitos toda vez que la prevención, investigación y sanción de estos ilícitos ya ha concluido y finalizado.
10. El Sepblac debería haber usado el artículo 16 de la Ley 19/2013 que permite un acceso parcial a la información solicitada, y no denegar el acceso total.
11. Por último, la Directiva (UE) 2016/943 de obligado cumplimiento... La denegación total por parte del Sepblac de mi derecho de acceso a la información en mi condición de periodista constituye una violación de mi ejercicio del derecho a la libertad de expresión e información.

4.

Con fecha 19 de marzo de 2018, este Consejo de Transparencia procedió a dar traslado de la Reclamación al MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD. El escrito de alegaciones tuvo entrada el 17 de abril de 2018:

• En primer lugar, debe indicarse que llama la atención el hecho de que el peticionario efectúe diversas alegaciones que no se refieren a la resolución objeto de la reclamación...
• PRIMERO.- Régimen especial de la normativa sobre prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. La normativa de prevención tiene como principal objetivo evitar e impedir el uso del sistema financiero en procesos de blanqueo o financiación del terrorismo. La eficiencia de los mecanismos de prevención es un elemento de excepcional relevancia... El procedimiento sancionador es parte esencial de la lucha contra estos delitos y es el resultado de las labores del SEPBLAC. Los expedientes incluyen información de enorme sensibilidad... La divulgación supondría un grave perjuicio para las actividades de prevención, investigación y persecución criminal. El artículo 49 de la Ley 10/2010, de 28 de abril establece un taxativo y riguroso deber de secreto... No resulta necesaria una previa declaración como "materia clasificada" a los efectos de la Ley 9/1968 sobre secretos oficiales, como alega el reclamante. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha corroborado que el carácter confidencial de esta información prima como "lex specialis" frente a la protección de datos.
• SEGUNDO.- La necesaria preservación del interés público ha hecho necesario que la propia Ley 10/2010 delimite la regulación específica del régimen de acceso... El Consejo de Transparencia, a través de su Criterio Interpretativo Cl/008/2015, tiene asentado que la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de esta ley a la existencia de una normativa específica que prevea un régimen de acceso a la información, también específico... Resulta errónea la interpretación que el reclamante realiza. El apartado 2 del artículo 49 establece que los datos tendrán carácter reservado, pudiendo ser divulgados solo en los supuestos: a) consentimiento del implicado, b) datos agregados, c) requerimiento de comisiones parlamentarias, d) requerimiento de Ministerio Fiscal o autoridades facultadas, e) requerimientos de la Comisión.
• TERCERO.- Es igualmente importante destacar el contenido del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 15 de la LTAIBG referido a la sanción de amonestación... En cumplimiento de los artículos 56 a 58 de la Ley 10/2010, las sanciones administrativas impuestas han supuesto la imposición de amonestación privada en la práctica totalidad de los expedientes sancionadores. El mandato del artículo 15 de la LTAIBG es aplicable a aquellos expedientes finalizados con una sanción de amonestación privada, exigiendo el consentimiento del afectado.
• CUARTO.- El acceso a la información debe realizarse de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Nos encontramos ante una solicitud de carácter genérico, relativa a multitud de expedientes tramitados a lo largo de 5 años... Una petición de esta naturaleza no sólo carece de interés legítimo y de justificación con la finalidad de la ley sino que entra claramente en conflicto con el espíritu de la misma por su carácter abusivo.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública.
3. En relación a la mención del art. 46 de la Ley 10/2010 por parte del reclamante, debe tratarse de un error involuntario. Respecto a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, la Administración considera que es de aplicación el art. 15 de la LTAIBG porque presupone la existencia de información de carácter personal entre lo solicitado, cuestión que el reclamante cuestiona al alegar que el dato personal solo afecta a personas físicas y no jurídicas.
4. Objeto de la solicitud: copia de los expedientes sancionadores instruidos por incumplimiento de las obligaciones de la Ley de blanqueo de capitales. Los sujetos obligados según el art. 2 de dicha norma incluyen tanto a entidades (personas jurídicas) como a personas físicas (ej. profesionales, auditores, abogados, etc.). Por tanto, no es baladí la apreciación de la Administración respecto a la aplicación del art. 15 de la LTAIBG.
5. El incumplimiento de las sanciones se sancionará según el régimen previsto en el Capítulo VIII de la Ley 10/2010, donde es posible la imposición de amonestación pública (art. 61.5). Analizando el régimen de acceso, la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG y el criterio interpretativo 8/2015 del Consejo de Transparencia, la LTAIBG es supletoria solo si existe una normativa con regulación específica de acceso. La jurisprudencia (ej. Sentencia 145/2016 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid) confirma que la limitación al derecho de acceso debe realizarse a la luz de la naturaleza de la información cuando hay conflicto con otros intereses protegidos.
6. Consideraciones relativas a la especificidad del asunto: El art. 49 de la Ley de blanqueo de capitales regula expresamente el deber de secreto. Este deber comparte naturaleza con el recogido en el art. 95 de la Ley 58/2003, General Tributaria. La finalidad es proteger la integridad del sistema financiero. Este Consejo comparte la opinión de la Administración en que dichos expedientes contienen documentación que, de conocerse, puede desvelar patrones de comportamiento y afectar la eficacia de la lucha contra el blanqueo y la financiación del terrorismo.
7. El conocimiento de la información podría perjudicar la prevención, investigación y sanción de ilícitos (art. 14.1 e) de la LTAIBG). A diferencia del expediente R/0013/2016, donde la sanción era pública en el BOE, en este caso la información podría usarse para identificar la identidad del infractor de forma que afecte al control de cumplimiento.

En definitiva, por todos los argumentos precedentes, se entiende que la presente reclamación debe ser desestimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 16 de marzo de 2018, contra la Resolución del MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD, de fecha 1 de marzo de 2018.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.