Acceso a expedientes y dictámenes de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre empresas particulares

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones - Resolución 113/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y con fecha 14 de enero de 2019, la siguiente información:

• Todos y cada uno los dictámenes, expedientes y todo otro documento público de Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre la empresa Ornamentales Paumar SLL con CIF B04865242 y Transformaciones y Embalses Parra SL A06017941 con CIF B04267720 respectivamente desde el año 2010, incluido.

2. Mediante Resolución de 13 de febrero de 2020, la INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL) contestó al solicitante en los siguientes términos:

Tercero: Respecto de la petición concreta hay que tener en cuenta la Disposición Adicional 1ª de la precitada LTAIBG, (…) En el ámbito sancionador de ilícitos administrativos en el orden social, el artículo 10 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dispone que los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores Laborales considerarán confidencial el origen de cualquier queja sobre incumplimiento de las disposiciones legales. También vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda.

Precepto el citado que es desarrollado a su vez por el artículo 10 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, (…)

Cuestión distinta es si se tratara de un denunciante. Así, en la Ley 23/2015, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social se establece en el artículo 20.4 que “el denunciante no podrá alegar la condición de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de la tramitación de su denuncia, así como de los hechos que hayan sido constatados y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora”.

El artículo 9.3 del Real Decreto 928/1998 por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, se refiere en términos similares a los señalados en el párrafo anterior, si bien añade que en el supuesto de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador, el denunciante podrá tener, en su caso, la condición de interesado, en los términos y con los requisitos establecidos en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este caso se entiende que el solicitante no era denunciante respecto del asunto en cuestión, por lo que en ningún caso puede facilitarse la información objeto de petición, si bien si lo fuese podría acudir a las correspondientes oficinas de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social.

Cuarto: Sin perjuicio de considerar que, en todo caso, la LTAIBG no debe ser aplicada, por existir normativa específica, concurre la causa del artículo 14.1.h) para limitar el derecho de acceso a la información solicitada. Se considera que facilitar la información solicitada afecta negativamente a los intereses económicos y comerciales de las empresas sobre las que se solicita información.

La propia LTAIBG prevé en su preámbulo la posibilidad de que se limite el derecho de acceso a la información solicitada, para lo cual prevé un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información).

Pues bien, en este caso, realizado ese test se debe considerar que el daño que se genera a las empresas cuya información se solicita es superior al interés público de la difusión de la información y no prevalece el interés público, sino el privado. Ello, teniendo en cuenta, además, que el acceso a la información solicitada no persigue la finalidad intrínseca de la LTAIBG – el control de la actividad pública– sino obtener información sobre determinadas empresas.

La LTAIBG tiene una clara finalidad, expresada en su exposición de motivos, que no es otra que facilitar a los ciudadanos el conocimiento del funcionamiento de los entes y organismos públicos.

En algunos casos, como el que nos ocupa, las peticiones tienen como objeto conocer la documentación que afecta a una empresa con fines particulares, que no están vinculados en modo alguno con la finalidad de la LTAIBG. En estos casos, lo que existe es una petición abusiva (causa de inadmisión de una petición, artículo 18).

Se ha de tener en cuenta, además, que el Criterio interpretativo 3/2016 del CTBG considera abusiva toda petición que no pueda ser reconducida a las finalidades previstas en dicho criterio (someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, como se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas), por lo que considera que estas peticiones son abusivas.

3. Ante esta respuesta, con fecha 16 de febrero de 2020, el solicitante presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG y con el siguiente contenido:

(...) debo decir que el Preámbulo de la Ley 19/2013 señala que “los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad”. Asimismo, el CTBG, en su criterio interpretativo CI/002/2015 advierte de que la aplicación de los límites “no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información”, lo cual sucede en este caso. Considero que el interés público de los posibles expedientes o sanciones de Inspección de Trabajo y Seguridad Social a dicha empresa sobresale sobre un posible daño inespecificado a la empresa. La salud pública y de las condiciones laborales de los trabajadores debe priorizarse sobre los supuestos daños inespecificados a dicha empresa. La importancia de la salud pública se ponderaría por encima de cualquier posible perjuicio que se pudiera causar al dueño de un local. Así lo han considerado ya el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la resolución RT 0026/2017 con fecha de 24 de abril y RT 0376/2018 con fecha de 4 de febrero.

Debo aclarar que las personas jurídicas no se corresponde con lo tratado en materia de transparencia y acceso a la información pública. La ley de protección de datos no protege a las personas jurídicas-De todos modos, tampoco hace falta contar con el consentimiento del afectado para entregarme los datos solicitados.

Por todo ello, solicito que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tramite mi reclamación y conceda el acceso completo a la información solicitada en los términos originales e inste al ministerio a facilitarme la información solicitada al completo.

4. Con fecha 18 de febrero de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL, al objeto de que pudiera realizar las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 3 de marzo de 2020 el Ministerio reiteró el contenido de su resolución y añadió lo siguiente:

2ª) POR LAS LIMITACIONES LEGALES A LA PUBLICIDAD DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES.

(…) La norma, además, regula expresamente aquellos supuestos en los que se va a dar publicidad a las resoluciones sancionadoras firmes (ni siquiera a las actas de infracción). Así, el artículo 40 del texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, prevé expresamente en qué supuestos se procederá a dar publicidad a las sanciones una vez que estas sean firmes. (…)

No puede olvidarse que un acta de infracción no es una sanción, sino una propuesta de sanción, que inicia un procedimiento, por lo que no deja de ser un documento que, si bien pone fin a la actuación inspectora, puede ser dejado sin efecto a la finalización del procedimiento administrativo, por lo que su remisión a terceros distintos del sujeto responsable u otros interesados en el procedimiento puede ser perjudicial para la imagen de una empresa y, por consiguiente, sus intereses comerciales.

Sin perjuicio de considerar que, en todo caso, la LTAIBG no debe ser aplicada, por existir normativa específica, incluso en el caso de que se considere que debe ser aplicada la LTAIBG, debe tenerse en cuenta que el derecho de acceso a la información puede ser limitado por diversas razones, tasadas en el artículo 14 de la misma, entre las que se encuentran, entre otras:

• e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios,
• h) Los intereses económicos y comerciales. (…)

Por ello, el acta de infracción, como componente del expediente administrativo, se facilita a los interesados en el procedimiento, para el ejercicio de sus derechos en mejor saber y entender, pero se les entrega exclusivamente a ellos, al ser no más que un documento de inicio de un procedimiento.

Publicitar dichas actas de infracción podría suponer un descrédito a la empresa cuando todavía no hay una sanción firme y, además de perjudicar la imagen de la empresa y sus posibles intereses (reiteramos, sin que la sanción sea firme), podría interferir en el propio procedimiento sancionador, dado que se facilitaría a terceros ajenos al procedimiento sancionador información que le permitiría incidir o actuar frente a testigos, documentación u otros elementos constitutivos de medios de prueba, que podrían verse alterados.

Además, no puede obviarse que, si bien la Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede, en caso de que se apreciase infracción en el orden social, extender acta de infracción, la tramitación y resolución del expediente sancionador le corresponde normalmente a otro órgano, autonómico, y si se trata de una infracción de materia de Seguridad Social, la resolución a la Tesorería General de la Seguridad Social con carácter general, ya que las competencias resolutorias de la Inspección están tasadas y son limitadas.

3º) POR RAZÓN DE LA DOCUMENTACIÓN QUE OBRA EN LA ORDEN DE SERVICIO Y QUE APARECE REFLEJADA EN EL ACTA DE INFRACCIÓN

(…) requerida la documentación a la empresa, esta ha sido aportada en cumplimiento del deber de colaboración que esta tiene con la ITSS, apercibida además de que, en caso de no colaborar, puede incurrir en una infracción por obstrucción.

Se trata por lo tanto de documentación entregada con una finalidad determinada (actividad inspectora) y confiada por la empresa a la ITSS en base al deber de sigilo de los funcionarios actuantes. Es decir, facilitar la documentación requerida supondría una quiebra de la confidencialidad que presume la empresa a la hora de entregar la misma a la Inspección y que se exige a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y a sus funcionarios en el artículo 10 de la Ley 23/2015. (…)

4º) POR EL DEBER DE SIGILO RESPECTO A LA DOCUMENTACIÓN QUE OBRA EN UNA ORDEN DE SERVICIO Y SU CARÁCTER ABSOLUTO.

1. En todo caso, y respecto al contenido de los expedientes que conforman las actuaciones inspectoras, es reseñable la existencia de un deber de sigilo por parte de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. (…)

4. Este deber de sigilo podría equipararse al secreto profesional, límite al derecho de acceso a la información, según lo previsto por el artículo 14 LTAIBG. (…)

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. Respecto al fondo del asunto, cabe señalar que sobre cuestiones como la de la solicitud de información (dictámenes, expedientes y todo o tro documento público de Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre la empresa Ornamentales Paumar SLL con CIF B04865242 y Transformaciones y Embalses Parra SL A06017941 con CIF B04267720) este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado en diversas ocasiones, en las que el mismo Ministerio ha utilizado básicamente también la misma argumentación que en el presente supuesto. Entre los expedientes más recientes podemos citar el R/621/2019 y el R/138/2019 concluyéndose en este último lo siguiente:

3. En cuanto al fondo del asunto, la Administración ha denegado la información solicitada, en base a la Disposición Adicional Primera, apartado 2 de la LTAIBG según la cual "Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

Este precepto ha de interpretarse de conformidad con lo establecido en el Criterio Interpretativo CI/008/2015, de 12 de noviembre, aprobado por este Consejo de Transparencia en función de las potestades atribuidas por el articulo 38.2 a) de la LTAIBG, que se resume a continuación:

I. La Disposición adicional primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de la Ley a la existencia de una norma específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico. En consecuencia, sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión del Consejo, la mencionada disposición adicional tiene como objetivo la preservación de otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso etc. Por ello, sólo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso.

La interpretación contraria conduciría, adicionalmente, al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación. En definitiva, solamente aquellos sectores u órganos que cuenten con una normativa que prevea un régimen específico de acceso a la información que los redactores de la LTAIBG han entendido necesario preservar, aplicarán directamente dicho régimen y siempre con ésta última como norma supletoria.

En este sentido, como sostiene la Administración, la actuación inspectora destinada a la comprobación de la existencia de un ilícito administrativo en el Orden Social se encuentra regulada en su propia normativa específica. Así, en primer lugar, la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regula en su artículo 20 el origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la condición de interesado. El párrafo segundo del apartado 4, de dicho artículo 20, prevé que "El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora."

El hecho de que una norma acepte o deniegue la condición de un denunciante como interesado en un determinado procedimiento no constituye, a juicio de este Consejo de Transparencia, como ya ha tenido ocasión de indicar en diversos expedientes (como por ejemplo, el procedimiento R/0540/2018, que también afectaba a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, aunque regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, en este caso de inspección.

En consecuencia, con independencia de la condición o no de interesado o de denunciante que tenga el reclamante, el acceso a los datos que obran en poder de la Administración como consecuencia de las labores que tiene legalmente encomendadas es la razón de ser de la LTAIBG, siempre que no sea de aplicación alguna causa de inadmisión o límite al acceso de los previstos en la propia Ley de Transparencia. Límites cuya aplicación debe hacerse de forma proporcionada, ajustada al caso concreto y teniendo en cuenta que "la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1" (STS de 16 de octubre de 2017, dictada en el recurso de Casación nº 75/2017).

4. Debe asimismo recordarse que esta misma conclusión se ha alcanzado en ocasiones precedentes en expedientes tramitados por este Consejo de Transparencia que tenían como objeto el acceso a expedientes de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Así, por ejemplo, en el procedimiento R/0311/2107 y en el procedimiento R/0399/2016, tal y como recoge la citada reclamación R/0540/2018, se argumentó lo siguiente:

"Desde la entrada en vigor de la LTAIBG, el 10 de diciembre de 2014, es ésta y no otra la normativa aplicable a las solicitudes de acceso a la información que obra en poder de las administraciones públicas. El antiguo artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), sobre los derechos de los ciudadanos, está actualmente derogado por los artículos 13 y 53 de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, el artículo 37 de la antigua LRJAP y PAC, relativo al derecho de acceso a archivos y registros, remite a la LTAIBG, que resulta de entera aplicación. En el presente caso, la solicitud de acceso al expediente instada por el reclamante debe entenderse amparada por la LTAIBG, salvo que se dé la circunstancia de que dicho expediente esté todavía en curso y el solicitante de acceso tenga la condición de interesado en el mismo, en cuyo caso, se aplicarían las normas concretas del procedimiento administrativo en curso, conforme prevé su Disposición Adicional Primera, apartado 1".

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, y dado que no es denunciante (tal y como se desprende de lo indicado por el reclamante), ni interesado resulta de entera aplicación la LTAIBG.

5. Como decimos, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado en varias ocasiones que tenían como objeto el acceso a expedientes de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por ejemplo, en la mencionada Reclamación R/0540/2018 se denegaba el acceso por lo siguiente:

"Teniendo en cuenta lo anterior, debe volver a recordarse que el objeto de la solicitud es determinados documentos relacionados con un expediente abierto por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a una entidad privada. Procede concluir por lo tanto que esta empresa se encuentra directamente relacionada con la solicitud de información y se encontraría eventualmente afectada por el acceso que pudiera concederse. Así, no cabría duda a nuestro juicio que conocer datos tales como el acta de infracción o la resolución de la inspección, todo ello al objeto de comprobar la adecuación de la mencionada entidad a la normativa en materia de Trabajo y Seguridad Social, podría ocasionar un perjuicio, de carácter no hipotético, sino posible, a dicha entidad. Perjuicio que, en nuestra opinión, encajaría dentro de la referencia a los intereses económicos y comerciales que realiza el art. 14.1 h) de la LTAIBG. No obstante, y tal y como hemos indicado, los límites al acceso a la información deben ponerse en relación no sólo con el perjuicio que ocasionaría el acceso a la información solicitada, sino con la existencia de un interés que, aun produciéndose dicho daño, prevaleciera frente al mismo. Aplicado este razonamiento a las circunstancias del caso presente, debemos en primer lugar señalar que la motivación expresada por la solicitante —figura en el expediente la relación de hechos que, a su juicio, ponen de manifiesto la irregularidad de la actuación de la entidad denunciada y su incumplimiento de la normativa en materia de empleo y seguridad social— es la de comprobar que la actuación de la Inspección de Trabajo en el marco de la denuncia presentada ha sido correcta y, por lo tanto, que las conclusiones alcanzadas en las actuaciones inspectoras desarrolladas —que, según parece desprenderse del expediente, no resultan del todo satisfactorias para la hoy reclamante— responden de forma adecuada a todos los hechos denunciados."

Estos mismos argumentos denegatorios se utilizaron en el procedimiento R/0643/2018, también relativo al acceso de un expediente de la Inspección de Trabajo.

En consecuencia, teniendo en cuenta los argumentos desarrollados en los apartados precedentes, la reclamación debe de ser desestimada, habida cuenta de que el acceso al expediente no persigue la finalidad intrínseca de la LTAIBG – el control de la actividad pública – sino obtener información sobre determinadas entidades investigadas.

En consecuencia, teniendo en cuenta la similitud con los mencionados expedientes se consideran de aplicación los argumentos desarrollados en los mismos, y en atención a la naturaleza de la información solicitada y al perjuicio que ocasionaría el acceso a la misma, entendemos que la presente reclamación ha de ser desestimada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada con entrada el 16 de febrero de 2020, contra resolución de 13 de febrero de 2020 del MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.