Acceso a información sobre complementos de productividad de altos cargos y personal directivo

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

RESOLUCIÓN

ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada por [reclamante] con entrada el 26 de febrero de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, [reclamante] solicitó al MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, el 17 de enero de 2018, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), la siguiente información/documentación:

• El destino de los fondos públicos es una cuestión medular de lo que se pretende con la transparencia en las Administraciones Públicas. Si la cuestión se refiere a los salarios, la trascendencia no es menor, máxime en un período en donde las políticas de ahorro han tenido un impacto nada despreciable sobre las condiciones retributivas de quienes trabajan en la Administración Pública.
• Por ello, se solicita información correspondiente a los últimos cinco ejercicios, 2017, 2016, 2015, 2014 y 2013, desglosada para cada uno de los años, que recoja los importes abonados en concepto de complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento de quienes ocupan o han ocupado los puestos pertenecientes al Ministerio de Empleo y Seguridad Social que se relacionan a continuación y con indicación de que lo que se solicita es la percepción anual.
• Los puestos son los siguientes: Ministro de Empleo y Seguridad Social.

2.

La Administración denegó la solicitud alegando que la difusión de los importes individuales puede suponer una intromisión en la garantía de la confidencialidad requerida en dichos procesos (artículo 14.1. k) de la Ley), y por otro lado esta singularización no supone una aportación relevante al cumplimiento de las finalidades establecidas por el texto legal, que ya se satisfacen con la publicación del gasto global de las mismas.

3.

Con fecha 26 de febrero de 2018, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Reclamación contra dicha Resolución, con el siguiente contenido:

• Se comprueba que, en el momento de realizar esta solicitud de información, 17 de enero de 2018, no existe ninguna información publicada en el Portal de la Transparencia y Buen Gobierno.
• No solicitamos una información apriorística, sencillamente hacemos la solicitud sobre las cuantías percibidas con anterioridad, en un periodo concreto y con una desagregación anual sobre una cuestión que no está informada en ningún apartado de información ni del Portal de la Transparencia ni de ninguna otra web que recoja información presupuestaria.
• No puede considerarse abusivo conocer el destino final de un apartado concreto del presupuesto del Ministerio indicado cuando este no ha sido documentado en parte alguna, máxime cuando dicha información está referenciada a un periodo especialmente crítico para la ciudadanía en general, un periodo especialmente crítico en lo que afecta al capítulo de retribuciones de la totalidad de las empleadas y empleados públicos, aspectos estos que entiendo deberían obligar a ser especialmente respetuosos a la hora de transparentar toda la información sobre retribuciones que engloba a altos cargos y Subdirectores/as generales de la Administración General del Estado y en especial a los que desarrollan su actividad en el Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
• Por último, es necesario indicar que es la primera vez que por parte de este ciudadano se solicita esta información a la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
• Es más, la primera información que se vuelve es la que aparece desde el 16/02/2018, hace escasos días. Es imposible encontrar información sobre este apartado de las retribuciones, correspondiente a los altos cargos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que recoja el año 2016, o el 2015, o el 2014 o cualquier otro ejercicio anterior.
• En lo relativo a la Subdirectores/as Generales de los diferentes ámbitos del Ministerio no puede encontrarse información específica o desagregada en ninguna otra fuente de información que esté publicada. Una cuestión, ésta última, que se repita tanto para el departamento como para sus organismos autónomos o para las diferentes entidades gestoras de la seguridad social.
• Se es consciente de que las retribuciones sobre las que se solicita la posibilidad de acceso, la información sobre incentivos al rendimiento, quedan reguladas en el artículo 22 de la Ley de Presupuestos Generales del año 2017 y en artículo similares de leyes de presupuestos generales anteriores. Precisamente esa regulación que no presupone en origen ninguna cantidad concreta, necesita de dicho impulso de transparencia para conocer finalmente el resultado de la aplicación de criterios que se recogen en cada una de las normas y por ello la solicitud de acceso a esta información se efectúa una vez se ha podido verificar ese rendimiento, productividad, interés, iniciativa, dedicación extraordinaria o grado de participación en la consecución de resultados u objetivos.
• Se solicita el acceso de la información vinculada a periodos concretos, periodos anuales coincidentes con cada una de las leyes de presupuestos, conscientes de que todas las percepciones ligadas a la productividad o al rendimiento, no tienen carácter permanente sino coyuntural.
• La información que se solicita no pretende ir más allá de lo que se recoge en el criterio interpretativo expresado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el 24 de junio de 2015.
• Por todo ello se solicita que se vuelva a valorar la solicitud de información inicialmente efectuada, se supere la inadmisión planteada desde la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y se facilite el acceso a la información recogida en la misma.
• Por último, y sin que tenga una relación estricta con la cuestión que justifica esta reclamación, necesito señalar algunos aspectos de la contestación que me desconciertan en cuanto a las obligaciones de contestación, marco temporal de hacerla y funcionamiento del Portal de la Transparencia. Mi escrito de acceso a la información que aquí nos trae es del 17 de enero de 2018. El mes con el que cuenta la unidad de información para hacerme conocer la contestación finalizaba el 17 de febrero de 2018. Bien, la contestación se me hace llegar el 22 de febrero de 2018 pero la fecha de la comunicación es del 12 del mismo mes. La flexibilidad con la que la Subsecretaría entiende sus plazos de obligación, no es la primera vez que ocurre, genera confusión e incluso puede conllevar el inicio de actuaciones innecesarias. Por lo tanto, no le queda otra opción al suscribiente de esta reclamación, en insistir en la necesidad de que el proceso de contestación se ajuste de forma real y con garantías a los periodos que están establecidos en la norma legal.

4.

El mismo día 1 de marzo de 2018, se trasladó el expediente al MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL para que formulara alegaciones. El 23 de marzo de 2018, tuvieron entrada sus alegaciones y en ellas se indicaba lo siguiente:

• Respecto de la no consideración como abusiva por parte del reclamante de la solicitud deducida, debe insistirse en que el nivel de desagregación de la información solicitada, a saber: cada uno de los altos cargos del Departamento, niveles directivos (Subdirectores Generales, y “puestos equivalentes”, es decir funcionarios con nivel 30 de complemento de destino) y personal eventual de asesoramiento o especial confianza, así como la extensión temporal a la que se refiere (últimos cinco años, de 2013 a 2017 ambos incluidos) supone una recopilación de datos retributivos por los órganos gestores competentes de manera pormenorizada e individualizada que no resulta justificada, como ya se señala en el texto de la Resolución, para el cumplimiento de los fines que establece la norma legal dentro de su amplio ámbito material tanto objetivo como subjetivo. Dichos fines, que no se enumeran de manera sistemática en la parte dispositiva de la Ley (articulado) al regular el derecho de acceso a la información pública, pueden identificarse en el preámbulo de la misma con el conocimiento por los ciudadanos de las decisiones que les afectan, de cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan las instituciones.
• En este sentido por un lado se estima que la solicitud no puede ser reconducida necesariamente en los términos señalados a ninguna de estas finalidades, en la medida en que las mismas pueden considerarse satisfechas con la publicación del gasto global en los conceptos requeridos. Por ende la información, en lo que respecta al año 2017, se encuentra publicada de manera global en el Portal de la Transparencia del Gobierno de España en el caso del Ministerio y sus Organismos adscritos, dentro de las obligaciones de publicidad activa que marca la Ley: retribuciones de altos cargos cuyos importes incluyen los incentivos al rendimiento e información presupuestaria en la que se recogen los correspondientes créditos para incentivos al rendimiento diferenciados en productividad y gratificaciones para el personal funcionario y eventual, y en el ámbito de la Seguridad Social en la información presupuestaria recogida en su página web.
• Y por otro que la desproporción evidente entre lo solicitado y los fines mencionados puede encajarse en lo que el artículo 7.2 del Código Civil define como abuso de derecho:

  “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales de ejercicio de un derecho”

  , en este supuesto el derecho de acceso a la información pública.
• En cuanto a la afirmación de que es la primera vez que por parte de este ciudadano se solicita esta información a esta Subsecretaría, en ningún momento se ha aducido como causa de inadmisión el carácter repetitivo, ciñéndose la motivación a su carácter abusivo. El hecho de que ambos supuestos se contemplen en el mismo párrafo e) del artículo 18. 1. de la Ley no obsta para contemplarlos de manera separada y diferenciada desde un punto de vista tanto conceptual como jurídico.
• Por otro lado, no se halla relación entre el conocimiento de las percepciones individualizadas por los conceptos señalados en un periodo de tiempo tan dilatado con la motivación aportada por el reclamante en el sentido de tratarse de “un periodo especialmente crítico para la ciudadanía en general… en lo que afecta a las retribuciones de la totalidad de empleadas y empleados públicos…” , dado que por un lado las sucesivas leyes de presupuestos anuales de los años de referencia han venido recogiendo de manera expresa idénticas limitaciones en el incremento, en un marco de austeridad presupuestaria, para la cuantía global del complemento de productividad y de las gratificaciones por servicios extraordinarios como para las retribuciones básicas y resto de complementarias, y sin que por otro lado quede razonada cuál es la diferencia entre los datos globales relativos al gasto público en este aspecto concreto y determinado y los datos pormenorizados y singularizados por cada puesto de trabajo o cargo a los efectos de determinar la relevancia de aportar éstos últimos.
• Finalmente, reafirmar que la información solicitada, dadas sus singulares características descritas en la Resolución sobre la que se reclama, en los términos requeridos y aun no teniendo carácter apriorístico, incide en el supuesto contemplado en el artículo 14.1. k) de la Ley en el sentido de suponer un posible perjuicio para la garantía de la confidencialidad requerida en los procesos de toma de decisión que afectan a estos complementos retributivos.
• Por todo lo expuesto se entiende que resultaría procedente desestimar la reclamación.

5.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

6.

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

7.

Respecto al fondo de la cuestión debatida, la Administración deniega la información porque considera que es de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG, según la cual: "Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley."

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el Criterio Interpretativo CI/003/2016, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”.
De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

4. Por otro lado debe también recordarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:
"Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar … a la adopción de las medidas … administrativas que impidan la persistencia en el abuso."
Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98,11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013 que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. A este respecto, deben tenerse en cuenta los elementos de carácter subjetivo y objetivo para evaluar la finalidad que motiva la presentación por el interesado de la reclamación objeto de esta resolución.

8.

En el presente caso, no se aprecia que la solicitud de acceso presentada sea abusiva, dado que conecta directamente con la finalidad de la LTAIBG, recogida en su Preámbulo, que no es otra que someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que les afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. Esto es precisamente, lo que se pretende conseguir cuando se solicita información sobre gratificaciones extraordinarias en concepto de productividad percibidas por los Altos cargos y personal de un Ministerio, asunto sobre el que este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado con anterioridad en múltiples ocasiones, reconociendo en todas ellas el derecho de los solicitantes a conocer dicha información.

Así, por ejemplo, en el procedimiento R/0510/2017, finalizado mediante Resolución de 13 de febrero de 2018, se indicaba lo siguiente: “cabe indicar que este Consejo de Transparencia, en colaboración con la Agencia Española de Protección de Datos y en virtud de las potestades conferidas por el artículo 38. 2 a) de la LTAIBG, aprobó el Criterio Interpretativo CI/001/2015, de 24 de junio, relativo al alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la información pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgánicas, etc… y las retribuciones de sus empleados o funcionarios, cuyo texto, en materia de gratificaciones, que se resume a continuación:

(…) a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.

b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:

• Personal eventual de asesoramiento y especial confianza –asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
• Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
• Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 –éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
  
  A. En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.
  
  B. También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe 1 respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen el suministro de la información.
  
  3.- Información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento, con identificación o no de sus perceptores, e información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o varios funcionarios o empleados públicos determinados.
  Con carácter general, la cuantía de los complementos o incentivos retributivos ligados a la productividad o el rendimiento percibidos efectivamente por los empleados o funcionarios de un determinado órgano, organismo o entidad del sector público estatal no puede conocerse a priori, pues, por esencia, depende de la productividad o rendimiento desarrollado por éstos y éste es un dato que solo puede determinarse a posteriori, una vez verificados dicho rendimiento o productividad. De este modo, la información, aún en el caso de que no incorpore la identificación de los perceptores, puede facilitarse únicamente por períodos vencidos.
  
  Igualmente, con carácter general, los complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento no tienen carácter permanente sino coyuntural pues están dirigidos a retribuir un rendimiento o productividad especial, que no tiene por qué producirse de forma continuada. Por ello, la información, caso de facilitarse, deberá incluir la expresa advertencia de que corresponde a un período determinado y que no tiene por qué percibirse en el futuro con la misma cuantía.
  
  Hechas estas salvedades, los criterios expuestos en los precedentes apartados A y B serían de aplicación al caso de las retribuciones ligadas al rendimiento o la productividad: cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados.
  
  Por otro lado, debe recordarse que la ponderación del art. 15.3, realizada para el caso de información sobre retribuciones de empleados públicos en el criterio conjunto ya indicado, opera cuando el acceso permita identificar a las personas, pero no cuando se establezcan medios para no conocer la identidad del afectado. No obstante lo anterior, debe señalarse que, atendiendo a la definición de dato de carácter personal del art. 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, esto es, cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables, el código que mencionan los reclamantes también puede ser considerado un dato de carácter personal. A pesar de ello, la información puede proporcionarse de tal manera que se impida la identificación- a salvo de los supuestos en los que dicha identificación sea posible de acuerdo al Criterio Interpretativo-, como decimos, dando la cuantía global, por ejemplo por niveles o unidades siempre que se impida la identificación de los perceptores.
  
  En el caso que nos ocupa, la Administración ha proporcionado la información sin identificar a los titulares de los datos y dando la cuantía global por niveles, lo que a nuestro juicio es conforme con el criterio apuntado, pero siempre y cuando los trabajadores a los que afecte la información no ocupen puestos de asesoramiento y especial confianza, de personal directivo o de personal no directivo de libre designación, en cuyo caso prevalece siempre el derecho de acceso a la información frente a la protección de datos personales.
  
  Por lo tanto, las productividades percibidas por los trabajadores cuya categorías o funciones puedan ser incluidas en las señaladas en el criterio interpretativo como merecedoras de una especial transparencia y, por lo tanto, su conocimiento no puede considerarse como una vulneración de su derecho a la protección de datos personales no amparadas por la norma, deben ser proporcionadas al solicitante.”

Este criterio debe mantenerse también en el presente caso. Por lo expuesto, no resulta de aplicación la causa de inadmisión invocada.

9.

Alega igualmente la Administración que resulta de aplicación el límite contenido en el artículo 14.1 k) de la LTAIBG, según el cual: "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión."

Sobre la aplicación de estos límites, debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo núm. 2 de 2015, aprobado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el ejercicio de las competencias expresamente atribuidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, y en el que expresamente se señala lo siguiente:

“Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, “podrán” ser aplicados.

De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos.

La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo.

En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información.

Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).”

Igualmente, hay que tener en consideración lo dispuesto por los Tribunales de Justicia en sentencias como las siguientes:

• Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015: “(…) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (…). En el supuesto litigioso se exige que se acredite que el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales. En la Sentencia de 7 de noviembre de 2016, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que “Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo”.
• Sentencia nº 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid, dictada en el PO 43/2015: “Pues bien, a la hora de interpretar tal precepto - 14.1 h-, hemos de tener presente que, la citada Ley, en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública y que dicho derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos”. “Así, la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño; a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación”.
• Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016: "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. Pueden distinguirse dos aspectos en cuanto al derecho al acceso a la información: Transparencia proactiva, como aquella obligación de los organismos públicos de publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas y la Transparencia reactiva: Es el derecho de los ciudadanos de solicitar a los funcionarios públicos cualquier tipo de información de y el derecho a recibir una respuesta documentada y satisfactoria". "Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia."
• Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016: "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (…)”.
• Finalmente debe mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c/ de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1 c/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información. Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley; de manera que limitación prevista en el artículo 14.1 h/ de la Ley 19/2013 no opera cuando quien la invoca no justifica que facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.”

En el caso que nos ocupa, la Administración invoca el límite pero no lo justifica y este Consejo de Transparencia tampoco advierte que sea de aplicación, dado que lo que se solicita son importes ya percibidos en concepto de productividad, es decir, información finalizada en poder de la Administración, sin entrar a valorar, porque no se ha solicitado expresamente, los criterios de asignación de dichas productividades. No obstante, si se hubieran solicitado esos criterios de asignación, también se habrían admitido. En este sentido se han pronunciado, entre otras, nuestras resoluciones R/0400/2016, R/0403/2016, R/0418/2016, y R/0420/2016, relativas a reconocer el derecho de los representantes sindicales a acceder a los objetivos fijados y alcanzados a efectos del PEIA 2015 y criterios de reparto de productividades en la AEAT, cuya conclusión ha sido confirmada por la reciente Sentencia 49/2018, de 27 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Madrid (PO 36/2016), que desestimó el recurso interpuesto por la Agencia Tributaria. Por ello, no resulta de aplicación el límite invocado por la Administración.

10.

Asimismo, este Consejo de Transparencia quiere realizar una consideración que afecta a la potestad que concede la LTAIBG para remitir a los solicitantes a una determinada página Web en la que previamente haya sido publicada la información que se solicita, recurso puesto de manifiesto por la Administración en este procedimiento. En este sentido, su artículo 22.3 establece que "Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella."

La Administración sostiene que las cuantías globales por este concepto para el personal funcionario y eventual se encuentran también publicadas dentro de la información sobre presupuestos en la que se recogen los correspondientes créditos para incentivos al rendimiento, diferenciados en productividad y gratificaciones, en el caso del Ministerio y sus Organismos adscritos. Y en el ámbito de la Seguridad Social estas cantidades se encuentran en la información presupuestaria recogida en su página web. Se entiende que la remisión a la Web del organismo realizada en la respuesta a la solicitud era correcta, si bien no del todo conforme con el criterio aprobado por este Consejo de Transparencia, en función de las atribuciones concedidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, relativo a la respuesta a solicitudes de información ya publicadas. En efecto, en nuestro Criterio Interpretativo nº 9 de 2015, se concluye expresamente lo siguiente:

“En ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario de que se concrete la respuesta. Ésta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que, tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsquedas.”

La mera remisión genérica a una página Web o al Portal de la Transparencia -que contiene una enorme cantidad de información difícilmente manejable- no es del todo correcta si no se identifica de manera clara y directa la concreta URL a la que se puede acceder para obtener la información requerida, sin necesidad de posteriores búsquedas ni dilaciones innecesarias. Además de lo anterior, debe recordarse que la información objeto de publicidad activa es la referenciada en el art. 8.1 f9 de la LTAIBG que, claramente, se refiere únicamente a altos cargos, y por lo tanto, no abarca al personal indicado en la solicitud de información.

Asimismo, debe señalarse que son diversas las ocasiones en las que los Tribunales de Justicia se han pronunciado sobre el acceso a datos retributivos de personal directivo. Así, por ejemplo, cabe destacar:

• La sentencia 138/2016, de 16 de octubre de 2016, dictada en el PO 8/2016 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Madrid: "La Ley considera como información pública, en su artículo 13, los contenidos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, han de ser incluidas en dicho concepto las retribuciones del personal de alta dirección, siendo por tanto susceptibles del ejercicio del derecho de acceso por cualquier persona en los términos que establece la Ley en su artículo 12". "(…) nos hallamos ante una materia con una evidente trascendencia pública que justifica el derecho de acceso a la información reconocido en la resolución recurrida".
• La Sentencia 28/2018, de 6 de marzo de 2018, dictada en el PO 17/2017 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid: "(...) las retribuciones que puedan percibir personas que ejerzan cargos públicos o sean personal directivo de una entidad incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 19/2013, no constituyen datos de carácter personal especialmente protegidos ni afectan al derecho de intimidad de tales cargos, pues no resultan incluidos en el ámbito del art 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, en tanto que no se refieren a ideología, afiliación sindical, religión y creencias, ni tampoco al origen racial o étnico, o vida sexual. Por ello no resulta aplicable la especial ponderación a que se refiere el art. 15.3 de la Ley de transparencia. Tampoco resulta exigible la sustanciación de un trámite previo de alegaciones con los directivos cuyas retribuciones anuales se reclama conocer ex art. 19.3 de la ley citada, por cuanto no se justifica que la información solicitada pueda afectar a sus derechos o intereses, sin que tampoco resulte tal afectación del mero hecho del suministro del dato retributivo, o del puesto del organigrama que desempeña con la identificación de su perceptor."

11.

Finalmente, este Consejo de Transparencia quiere realizar una consideración que afecta al ejercicio del derecho de acceso a la información por parte de los representantes sindicales o miembros de los comités de empresa que, asimismo, disponen de la facultad de acceder a información de carácter sindical o laboral por otras vías legales propias y específicas. Como se indicó en resoluciones previas tramitadas por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, la resolución R/0462/2016) deben realizarse una serie de consideraciones sobre el marco en el cual se ha solicitado información y, derivado de ello, la normativa jurídica aplicable.

“Así, y como se desprende de los antecedentes de hecho de la presente resolución y de la documentación obrante en el expediente, queda acreditado que la solicitud de información (...) se enmarca dentro de las relaciones laborales mantenidas entre los representantes de los trabajadores y los responsables del organismo. Se trata, por lo tanto, de un ámbito que, por un lado, obliga a proporcionar información por parte de los responsables de la entidad y, por otro, y con base precisamente en la información obtenida, permite proteger los derechos de los trabajadores por parte de los representantes de los mismos. En el caso que nos ocupa, como en otros de los que ha tenido conocimiento este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el medio de impugnación previsto en la LTAIBG, esto es, la presentación de una reclamación ante el Consejo, ha sido utilizado cuando la respuesta o ausencia de ella que se reclama se ha presentado en el marco de las relaciones laborales que antes indicábamos. En relación a lo anterior, no obstante, no debe dejarse de lado el acceso a la información regulado por la LTAIBG, configurado como un derecho de amplio ámbito objetivo y subjetivo y, especialmente, el concepto de información pública y, por lo tanto el posible objeto de una solicitud de información que la ley consagra: todo contenido o documento que obre en poder de un organismo sujeto a la norma que haya sido obtenido o elaborado en el ejercicio de sus funciones. Este hecho- entender que puede ser objeto de una solicitud de información cualquier información que posea el organismo o entidad al que se dirija la misma- así como que no sea necesario motivar la solicitud, por lo que no está vinculada a la titularidad de un interés por parte del solicitante, hace difícil cuando no imposible, sustraer del marco de la LTAIBG una solicitud de información que cumpla las condiciones indicadas en la misma. Sin embargo, este Consejo de Transparencia también quiere recordar que el objetivo final de la LTAIBG es el escrutinio de la acción pública, y ello mediante el conocimiento del proceso de toma de decisiones como medio de rendición de cuentas de los responsables públicos. Y desde esa perspectiva deben ser analizadas, a nuestro juicio, las solicitudes de acceso a la información que tengan su amparo en la misma. Por ello, se recuerda que el conocimiento de información en el marco de las relaciones laborales encuentra su acomodo natural en el régimen que constituyen tanto el Estatuto de los Trabajadores como el Estatuto Básico del Empleado Público en caso de que sea de aplicación, que contienen vías para la adecuada comunicación entre las partes concernidas”.

Abundando en lo anterior, las funciones fundamentales del sindicato son la representación de los trabajadores en la negociación colectiva y velar por el cumplimiento de los acuerdos adoptados. También actúan como representantes del afiliado cuando éste lo requiere, así como parte en los juicios o reclamaciones, asumiendo la representación del interés social. Otras funciones asumidas son promover la formación profesional, la propuesta de mejoras en las condiciones de trabajo, control y ejecución de medidas de prevención de riesgos laborales, así como participar en los procesos de contratación de nuevos trabajadores. Por su parte, un Comité de Empresa es un grupo de personas que forman parte de una empresa y que representan al resto de trabajadores. Normalmente este Comité es quien se ocupa de negociar condiciones y resolver conflictos tipo salariales. El Comité está formado por personas que trabajan en la institución/empresa. Son personas elegidas de forma democrática y que cumplen sus funciones de delegados o representantes sindicales. Según la normativa europea 97/74/CE, este tipo de comités son obligatorios en empresas que tengan más de mil trabajadores.

Uno de los principios jurídicos fundamentales en que se basa el actual sistema de relaciones laborales en España es el contenido en el artículo 28.1 de la Constitución Española de 1978, el cual reconoce el derecho a la libertad sindical como un derecho fundamental de «todos a sindicarse libremente». En nuestro ordenamiento constitucional, la facultad de actuar en tutela y en defensa de los intereses colectivos de los trabajadores se atribuye a los propios sujetos protagonistas del conflicto, como expresión de su posición de libertad y eligiendo, en ejercicio de su propia autonomía, los medios más congruentes a dicho fin. Para ejercer esas funciones, con amparo constitucional, existe la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, cuyo artículo 2.1 d) dispone que "El ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella, (..) comprenderá, en todo caso, el derecho a la negociación colectiva, al ejercicio del derecho de huelga, al planteamiento de conflictos individuales y colectivos y a la presentación de candidaturas para la elección de Comités de Empresa y Delegados de Personal, y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, en los términos previstos en las normas correspondientes." Por su parte, su artículo 9.1 c) señala que "Quienes ostenten cargos electivos a nivel provincial, autonómico o estatal, en las organizaciones sindicales más representativas, tendrán derecho a la asistencia y el acceso a los centros de trabajo para participar en actividades propias de su sindicato o del conjunto de los trabajadores, previa comunicación al empresario, y sin que el ejercicio de ese derecho pueda interrumpir el desarrollo normal del proceso productivo."

En definitiva, si bien la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, incluidos los miembros o representantes de los trabajadores, derecho que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud y que solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos, no debe perderse de vista que esta norma no está pensada, en ningún caso, para ejercer la actividad sindical, que dispone de sus propios cauces procedimentales específicos y que, en último extremo, puede ser defendido ante los organismos de arbitraje existentes o los Tribunales de Justicia competentes, no debiendo utilizarse la vía de la Reclamación ante este Consejo de Transparencia como medio usual para el ejercicio de esos derechos de representación laboral.

12.

Por todo lo anteriormente expuesto, este Consejo de Transparencia entiende que la presente Reclamación debe ser estimada, por lo que la Administración ha de entregar al Reclamante la siguiente información:

• Información correspondiente a los últimos cinco ejercicios, 2017, 2016, 2015, 2014 y 2013, desglosada para cada uno de los años, que recoja los importes abonados en concepto de complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento de quienes ocupan o han ocupado los puestos pertenecientes al Ministerio de Empleo y Seguridad Social que se relacionan a continuación y con indicación de que lo que se solicita es la percepción anual.
• Los puestos son los siguientes:
  • Ministro de Empleo y Seguridad Social.
  • Secretarías de Estado del MEYSS (Empleo y Seguridad Social)
  • Subsecretaria del MEYSS
  • Secretaría General de Inmigración y Emigración
  • Direcciones Generales, tanto de las ubicadas en el propio departamento como de las que corresponden a los organismos autónomos dependientes del ministerio (SEPE) como de las que pertenecen a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
  • Responsables de los diferentes Gabinetes de los órganos mencionados en los puntos anteriores, así como del personal eventual de asesoramiento y especial confianza.
  • Subdirecciones Generales y puestos equivalentes, tanto en el departamento como en los organismos autónomos y entidades gestoras de la Seguridad Social.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 26 de febrero de 2018, contra la Resolución del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, de fecha 12 de febrero de 2018.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, remita a la información referida en el Fundamento Jurídico 11 de la presente Resolución.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo de 20 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la Reclamante.

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De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.