Acceso a grabaciones de videovigilancia del Aeropuerto de Madrid sobre el tránsito de la vicepresidenta de Venezuela

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones

Resolución 084/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, través del Portal de la Transparencia, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), y con fecha 20 de noviembre de 2020, la siguiente información: En relación al tránsito de Delcy Rodríguez, vicepresidenta del Gobierno de Venezuela por las instalaciones del Aeropuerto de Madrid-Barajas Adolfo Suárez dado que ya no es materia de investigación judicial supuesto alegado para no entregarlas en el expediente 001- S/REF: 001-050403 N/REF: R/0084/2021; 100-004799; Información solicitada: Imágenes de la Vicepresidenta de Venezuela en las instalaciones del Aeropuerto de Madrid 041005 y ya no existen límites jurídicos para su entrega, como reconoció el CTBG en la resolución R/271/2020, SOLICITO: Copia, en soporte adecuado para su reproducción, de las grabaciones existentes del recorrido efectuado por la vicepresidenta durante su estancia en el aeropuerto y el tránsito realizado en el mismo y de las existentes en las estancias donde permaneció la vicepresidenta hasta su embarque para abandonar la Unión Europea.
2. Mediante resolución de 28 de diciembre de 2020, el MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA respondió a la solicitante lo siguiente:
   
   I. De conformidad con lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG,

   «Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información».

   Los servicios de videovigilancia consisten en el ejercicio de la vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras, fijas o móviles, capaces de captar y grabar imágenes y sonidos, incluido cualquier medio técnico o sistema que permita los mismos tratamientos de éstas.

   Existe un marco regulatorio específico en materia de videovigilancia:

   • Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos.
   • Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos.
   • Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada.
   • En cuanto la normativa en materia de protección de datos de carácter personal, ha de destacarse que no solo es de aplicación la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, sino que nos encontramos con instrucciones concretas de la Agencia Española de Protección de Datos, como la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras.

   Por todo lo anterior, esta Subsecretaría considera que existe régimen jurídico específico de acceso a la información de las grabaciones de videovigilancia, siendo de aplicación lo indicado en la disposición adicional primera de la LTAIBG.

   II. Asimismo, el hecho de que en las imágenes solicitadas aparezca un miembro de un gobierno de otro país, podría causar un perjuicio en las relaciones exteriores españolas con dicho gobierno extranjero, con lo que procedería la denegación de la información solicitada en base al artículo 14.1.c LTAIBG.

   III. Finalmente, se considera que facilitar las imágenes de videovigilancia del aeropuerto puede dar información de su ubicación, lo que podría ser utilizado por personal ajeno a las instalaciones para evitar ser grabado por las mismas, pudiendo constituir este hecho un peligro para la seguridad pública (artículo 14.1.d LTAIBG) e incluso, debido al tipo de infraestructura de que se trata, podría constituir un riesgo para la seguridad nacional (artículo 14.1.a LTAIBG) ante eventuales actos de terrorismo.

3. Ante la citada contestación, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de entrada el 28 de enero de 2021 y el siguiente contenido:
   
   SEGUNDO: Que se DENIEGA la información solicitada mencionando una serie de razones sin motivar y sin especificar como son el hecho de existir una normativa específica, por constituir un peligro en las relaciones exteriores de España con un gobierno extranjero e igualmente por la hipotética posibilidad de que tal entrega constituya un peligro para la seguridad pública e incluso un riesgo para la seguridad nacional.
   
   Hemos de resaltar que la alusión a unos límites genéricos como realiza la resolución sin la realización del preceptivo test del daño no es suficiente para denegar la entrega de la documentación que reconocen es pública y existe.
   
   Debemos partir que el propio Ministerio ha manifestado en numerosas ocasiones que la representante del gobierno de Venezuela no entró en territorio nacional, por lo que su recorrido, si constituye un perjuicio en las relaciones externas de España con un gobierno extranjero, únicamente se puede referir a la Unión Europea que ha emitido una prohibición de entrada, por lo que tal límite ha de ser desechado. Valorando adecuadamente el límite alegado y la función de fiscalización que otorga la normativa de transparencia, queda claro que dicho incidente ha de ser aclarado y la opinión pública tiene derecho a ser informada de tales movimientos y en su caso la Unión Europea informada.
   
   Igualmente el resto de límites alegados han de decaer dado que son genéricos y sin ninguna motivación y se supone que las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado son conocedoras de estos hechos y sabrán actuar en consecuencia para evitar que la revelación de dicho recorrido constituya un peligro para la seguridad nacional o terrorismo.
4. Con fecha 1 de febrero de 2021, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito con registro de entrada el 22 de siguiente de 2020, el citado Departamento Ministerial realizó las siguientes alegaciones:
   
   I. El principal argumento presentado por el reclamante es de la falta de motivación de la Resolución y la utilización de límites genéricos para denegar la información.
   
   Esta Subsecretaría considera que la Resolución ha sido motivada adecuadamente, dado que no solo se limita a indicar que existe un marco normativo específico sobre las grabaciones de videovigilancia, lo que hace que sea de aplicación la disposición adicional primera de la LTAIBG, sino que ha facilitado una relación de la normativa que es de aplicación, en este caso concreto.
   
   Asimismo, en el supuesto de aplicarse de forma supletoria la LTAIBG al acceso de las grabaciones de videovigilancia, se le indica al solicitante que sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 14.1 de dicha Ley, motivando dicha aplicación en dos premisas: que al implicar a miembros de gobiernos de otros países la divulgación de las grabaciones podría generar claramente un perjuicio para las relaciones diplomáticas con dichos países; y que el visionado de las cámaras puede determinar la ubicación concreta de las mismas, lo que, claramente pone en riesgo la seguridad del aeropuerto.
   
   II. En cuanto a la existencia de una normativa específica, se puede aclarar que:
   
   La utilización de videocámaras por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) en lugares públicos está regulada por Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos.
   
   Esta Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, regula la conservación de las grabaciones e indica en su artículo 8.3 que

   «Se prohíbe la cesión o copia de las imágenes y sonidos obtenidos de conformidad con esta Ley, salvo en los supuestos previstos en el apartado 1 de este artículo»; siendo esos supuestos previstos que se mencionan cuando las imágenes «estén relacionadas con infracciones penales o administrativas graves o muy graves en materia de seguridad pública, con una investigación policial en curso o con un procedimiento judicial o administrativo abierto».

   
   
   El mismo artículo 8 de esta ley, en su apartado 2, indica también que

   «Cualquier persona que por razón del ejercicio de sus funciones tenga acceso a las grabaciones deberá observar la debida reserva, confidencialidad y sigilo en relación con las mismas, siéndole de aplicación, en caso contrario, lo dispuesto en el artículo 10 de la presente Ley»; regulando este artículo 10 las infracciones y sanciones en caso de no ser observado el deber de reserva de la siguiente forma: «Cuando no haya lugar a exigir responsabilidades penales, las infracciones a lo dispuesto en la presente Ley serán sancionadas con arreglo al régimen disciplinario correspondiente a los infractores y, en su defecto, con sujeción al régimen general de sanciones en materia de tratamiento automatizado de los datos de carácter personal».

   
   
   La disposición adicional séptima de la mencionada Ley considera que serán faltas muy graves en el régimen disciplinario de las FCSE:
   
   • «b) Permitir el acceso de personas no autorizadas a las imágenes y sonidos grabados o utilizar éstos para fines distintos de los previstos legalmente.
   • c) Reproducir las imágenes y sonidos para fines distintos de los previstos en esta Ley.»
   
   
   El acceso a las grabaciones también es contemplado en el Reglamento de Videovigilancia (Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos), indicando su artículo 23 que

   «Toda persona que considere razonablemente que figura en grabaciones efectuadas con videocámaras, podrá ejercer el derecho de acceso a las mismas, mediante solicitud dirigida a la autoridad encargada de su custodia.», pudiéndose entender que el derecho de acceso queda limitado a las personas que figuren en las imágenes.

   
   
   Por último, la disposición adicional novena de esta Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto insta al gobierno a elaborar «la normativa correspondiente para adaptar los principios inspiradores de la presente Ley al ámbito de la seguridad privada.»
   
   Este mandato se hizo efectivo con la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada. Esta Ley de Seguridad Privada ya indica en su artículo 42, sobre servicios de videovigilancia, que

   «Cuando la finalidad de estos servicios sea prevenir infracciones y evitar daños a las personas o bienes objeto de protección o impedir accesos no autorizados, serán prestados necesariamente por vigilantes de seguridad o, en su caso, por guardas rurales»,

   limitando así el perfil profesional de las personas que tienen acceso a las grabaciones de videovigilancia.
   
   En el artículo 42.4 de la citada Ley de Seguridad Privada se indica además que

   «Las grabaciones realizadas por los sistemas de videovigilancia no podrán destinarse a un uso distinto del de su finalidad […]».

   Asimismo, el apartado 5 del mismo artículo indica que

   «La monitorización, grabación, tratamiento y registro de imágenes y sonidos por parte de los sistemas de videovigilancia estará sometida a lo previsto en la normativa en materia de protección de datos de carácter personal, y especialmente a los principios de proporcionalidad, idoneidad e intervención mínima.»

   
   
   Es necesario destacar aquí que la finalidad para la que se usa la grabación de imágenes con cámaras de seguridad en los aeropuertos, tal y como se recoge en la web de AENA informando sobre la política de privacidad de las mismas, consiste en el “…control y vigilancia de la explotación aeroportuaria (operación y mantenimiento) y de seguridad, protección de personas y bienes que se hallen en las instalaciones aeroportuarias…”
   
   Hasta aquí podemos apreciar que no solo nos encontramos con una regulación específica para los sistemas de videovigilancia, sino que además el regulador trata el uso de la videovigilancia de forma restrictiva, permitiéndolo casi exclusivamente para la prevención de infracciones y evitar daños a las personas o bienes objeto de protección o impedir accesos no autorizados; limitando además las personas que pueden tener acceso a las grabaciones, llegando incluso a imponer un régimen sancionador para dichas personas en caso de lo cumplir con su deber de confidencialidad y sigilo.
   
   En cuanto la normativa en materia de protección de datos de carácter personal, ha de destacar que no solo es de aplicación la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, sino que nos encontramos con instrucciones concretas de la Agencia Española de Protección de Datos, como la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras.
   
   Por todo lo anterior, esta Subsecretaría considera que existe régimen jurídico específico de acceso a la información de las grabaciones de videovigilancia, siendo de aplicación lo indicado en la disposición adicional primera de la LTAIBG.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

. De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

3. Respecto al fondo del asunto, se considera necesario señalar, con carácter previo, que, tal y como indica la reclamante y consta en los antecedentes, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se pronunció en el expediente de reclamación R/271/2020, tramitado a instancia de la misma solicitante, en relación con las Imágenes de la Vicepresidenta de Venezuela en las instalaciones del Aeropuerto de Madrid.

La citada reclamación fue desestimada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que concluyó que facilitar las imágenes solicitadas supondría un perjuicio real, que no hipotético, fundamentalmente para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, y que en el presente caso no existe un interés superior que permita desplazar el límite señalado, según el artículo 14.1 e) LTAIBG.

Basó su conclusión este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la siguiente argumentación:

Aplicado este criterio al caso que nos ocupa, ha de ponerse de manifiesto que se ha de partir de la afirmación que realiza la Administración, en cuanto a que la totalidad de las grabaciones de las imágenes de las cámaras de seguridad se encuentra a disposición de la autoridad judicial como parte de las Diligencias Previas núm. 341/2020. A este respecto, cabe señalar que, aunque la Administración no da más datos al respecto, los distintos medios de comunicación informaron en su día que el Juzgado de Instrucción nº 7 (que estaba de Guardia) de Madrid dictó un auto por el que acordó requerir a AENA o a las autoridades competentes del aeropuerto Adolfo Suárez-Madrid Barajas que conservaran las imágenes grabadas a través del circuito de videovigilancia del aeropuerto en la madrugada del 20 de enero de 2020. Situación que, por las informaciones publicadas, es en la que parecen seguir las citadas imágenes, dado que El titular del Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid (en el que se siguen la Diligencia previas mencionadas) no ha solicitado por ahora las grabaciones de la reunión entre el ministro de Transportes, José Luis Ábalos, y la vicepresidenta venezolana, Delcy Rodríguez. En consecuencia, aunque las imágenes no se hubieran incorporado todavía como prueba a las Diligencias Previas de investigación que sobre el caso está llevando a cabo el Juzgado de Instrucción nº 31 de Madrid, y se encuentren a su disposición, entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que, no obstante, sería de aplicación el artículo 301 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que determina que la información contenida en diligencias previas tiene carácter reservado, prohibiendo su divulgación, como alega la Administración. Asimismo, cabe señalar que, dados los hechos que están siendo investigados, comparte este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno los argumentos esgrimidos por la Administración - el test del daño y el del interés público-, y como indica: -Debe tenerse en cuenta que las diligencias previas abiertas forman parte de unas actuaciones en el orden jurisdiccional penal, por lo que, deben quedar reforzados los derechos derivados del derecho a tutela judicial efectiva garantizados en el artículo 24 de la Constitución Española, y en particular los derechos de defensa y de presunción de inocencia. -En este caso, es público y notorio, que facilitar la información podría ocasionar, de hacerse pública, un juicio mediático paralelo previo a la decisión judicial sobre el caso que podría causar un grave perjuicio a una de las partes y dificultar su defensa. Este perjuicio podría incluso extenderse más allá de un fallo exculpatorio.

4. Dicho esto, hay que señalar que la reclamante, según se ha reflejado en los antecedentes, vuelve ahora a solicitar las imágenes del tránsito de Delcy Rodríguez, vicepresidenta del Gobierno de Venezuela por las instalaciones del Aeropuerto de Madrid-Barajas Adolfo Suárez dado que ya no es materia de investigación judicial supuesto alegado para no entregarlas en el expediente 001- 041005 y ya no existen límites jurídicos para su entrega, como reconoció el CTBG en la resolución R/271/2020.

Solicitud, que ha sido denegada por el Ministerio al considerar que existe régimen jurídico específico de acceso a la información de las grabaciones de videovigilancia, siendo de aplicación lo indicado en la disposición adicional primera de la LTAIPBG, y al considerar de aplicación los límites previstos en el artículo 14. 1 c) y d) que dispone que "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: Las relaciones exteriores y La seguridad pública."

5. Sin perjuicio de lo alegado por el Ministerio, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera necesario tener en cuenta la situación judicial en la que en estos momentos se encuentran con las citadas grabaciones, ya que, según es público y notorio, debido a la información de la que se han hecho eco los medios de comunicación:

• El Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid ha dictado el sobreseimiento, que ha sido corroborado por la Audiencia Provincial de Madrid, que ha acordado el archivo de las actuaciones.
• El citado Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid ha dictado una Providencia con el siguiente contenido: «habiéndose confirmado por la Audiencia Provincial de Madrid los autos de sobreseimiento provisional y estando vigente la medida cautelar de preservación de las grabaciones de AENA acordada por el Juzgado de Instrucción Número 7 de Madrid en funciones de guardia, respecto de este procedimiento así como de la causa especial seguida ante el Tribunal Supremo, póngase ello en conocimiento de dicho órgano al que se hará saber que por este Juzgado no existe inconveniente para su destrucción».
• Que con fecha 15 de mayo de 2021 El Confidencial informó que El Tribunal Supremo dice ahora que "el contenido de esas cintas, las razones ponderadas en su día para acordar su retención y, en su caso, la decisión sobre la conveniencia de su visionado son de la exclusiva incumbencia del juzgado al que se dirige el presente oficio", dice la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo al Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid. (…) La última novedad ha sido la petición que ha formulado Vox ante el Tribunal Constitucional. La formación recurrió en amparo el archivo del caso ante esta instancia judicial y la semana pasada le pidió expresamente que ordenase frenar la destrucción de las cintas.
• Que según se refleja en la página web de Vox, ha sido presentado recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional frente al Auto del 8 de febrero de 2021, de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, por el que se desestima el Recurso de Súplica interpuesto frente al Auto de 26 de noviembre de 2021, en el que se acuerda la inadmisión a trámite de la querella contra el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, José Luis Ábalos.
• Como consecuencia de lo anterior, se ha presentado un escrito ante el Tribunal Constitucional en el que se ha solicitado la paralización de la destrucción de las grabaciones, al mismo tiempo que se dirigió al Juzgado de Instrucción número 31 para solicitar de nuevo su conservación. Según informa Europapress el 8 de mayo de 2021, Vox ha solicitado mediante un escrito al Tribunal Constitucional que se paralice la destrucción de las grabaciones del aeropuerto de Madrid (…) ha explicado en el escrito que es "indispensable que obren en las actuaciones las grabaciones", puesto que aún está pendiente de resolver el presente recurso de amparo, y avanza un recurso de amparo al Juzgado de Instrucción frente a la decisión de destruir las grabaciones. (…) también se ha dirigido al Juzgado de Instrucción número 31 para solicitar como diligencia de conservación de estas grabaciones realizadas por las cámaras de seguridad (…) "En el caso de que exista una futura sentencia estimatoria del recurso de amparo, no podría continuar el procedimiento penal que se sigue ante este Juzgado - de Instrucción número 31- puesto que destruiría una evidencia esencial en la investigación de los posibles delitos denunciados (…)"
• Que según publica el diario El Confidencial el 26 de mayo de 2021 el Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid ha dictado una Resolución del mismo en la que declara que «Resulta de prudencia proceder a mantener la situación actual de aquellas [las imágenes] hasta tanto por el Tribunal Constitucional se decida sobre la admisión de la demanda de amparo».

6. Teniendo en cuenta el estado presente de las actuaciones judiciales relativas a la información objeto de la presente reclamación, en particular, la decisión del Juzgado de Instrucción número 31 de Madrid en la que se acuerda mantener la situación actual de las grabaciones hasta que se decida sobre la admisión del recurso de amparo, decisión de la cual se deriva que las mismas están vinculadas a un procedimiento jurisdiccional que se sigue ante el Tribunal Constitucional, se considera que continúan siendo aplicables las razones que sirvieron de fundamento a la Resolución R/271/2020 antes citada y, en consecuencia, se ha de llegar a la misma conclusión en relación con la presente reclamación.

En virtud de lo expuesto, la reclamación debe ser desestimada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada con entrada el 28 de enero de 2021, frente a la resolución de 28 de diciembre de 2020 del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.