Solicitud de información sobre el incentivo de productividad (bonus) y deuda media de los funcionarios de la Agencia Tributaria

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 042/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 7 de noviembre de 2018, información en los siguientes términos: Dentro de los planes retributivos de los funcionarios de la Agencia Tributaria que tienen encomendadas tareas de comprobación e inspección sobre los contribuyentes reales o potenciales existe un incentivo a la productividad (en adelante ("bonus"). Este bonus, cuya norma de reparto es secreta, incluso para los propios inspectores, se sustenta a su vez en otro concepto denominado internamente como "deuda media". (…) S/REF: 001-031066 N/REF: R/0042/2019; 100-002084 Fecha: 3 de abril de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Hacienda/AEAT Información solicitada: Incentivo de productividad Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Esta parte necesita conocer los criterios que lo conforman, la normativa que lo regula y la repercusión que éste representa en relación a la retribución media anual de los funcionarios con competencia en materia de inspección, recaudación y gestión, dividiendo la información por categorías a saber: delegado, delegado especial, administrador, jefe de inspección, jefe de recaudación, jefe de gestión, inspector coordinador, inspector con funciones de inspección (no intervención ni otras funciones). Es decir, además de su método de cálculo, cuánto supone este sobre su retribución total media y el mínimo y máximo de retribución que reciben. De forma que vuelvo a solicitar los datos sobre las retribuciones de los cargos directivos pero con los importes íntegros y exactos, en lugar de la estimación o indicación del importe máximo que puedan llegar a percibir. (…) En la medida en que el bonus está ligado en el terreno práctico a la liquidación girada/aceptada por el Inspector Jefe, una vez aprobada ésta, ¿es indiferente el buen fin de la misma (se gane o se pierda en los Tribunales la liquidación planteada)? La información anterior se solicita en relación a los periodos 2014, 2015, 2016 y 2017 (atendiendo al hecho de que estos datos son conocidos al mes siguiente, es decir, que a finales del mes de enero son conocidos los datos del mes de diciembre del año anterior) porque con base a los mismos se establece el reparto. Necesitaríamos conocer las formas de determinación de la deuda media y qué elementos la componen y también conocer en qué medida (porcentaje) se cumple la deuda media por parte de los actuarios con funciones de inspección/comprobación a saber: delegado, delegado especial, administrador, jefe de inspección, jefe de recaudación, jefe de gestión, inspector coordinador, inspector con funciones de inspección (no intervención ni otras funciones). La información anterior relativa a los periodos 2014, 2015, 2016 y 2017 (atendiendo al hecho de que estos datos son conocidos al mes siguiente, es decir, que a finales del mes de enero son conocidos los datos del mes de diciembre del año anterior). (…) advertir de dos cuestiones que consideramos relevantes: 1) El bonus con mayúscula lo perciben los Altos Cargos de la Administración y los funcionarios con categoría de inspector. Estos constituyen aproximadamente 1.500 personas, pero no todos tienen funciones de inspección o comprobación, no llegando éstos a 1.200. Existen otros funcionarios con categoría inferior (subinspectores) que también realizan tareas de inspección/comprobación (8.500 aproximadamente). Estos últimos reciben un mínimo importe anual con el concepto bonus. Por esta razón, a la hora de dar las cifras (si las dan) pueden tener la tentación de dividir los datos por un mayor número de personas con la consiguiente e inevitable distorsión de la realidad. Es por ello que también hacemos hincapié en la naturaleza de los funcionarios de los cuales queremos obtener información. Esto es con dedicación a tareas de inspección y comprobación con categoría de inspector tributario o superior. 2) Para el caso de que alguna de las preguntas supusiera un obstáculo o un retraso en la información solicitada, rogamos que se atiendan éstas en la medida en que se vayan resolviendo las demás. Pese a que los datos que estamos solicitando están perfectamente concretados en las bases de datos de la AEAT, muy probablemente ésta tratará de obstaculizar y en última instancia de demorar la aportación de los mismos. 2. Mediante resolución de 21 de diciembre de 2018, la AGENCIA TRIBUTARIA contestó a la solicitante en los siguientes términos: En escrito fecha el 16 de enero de 2018 se tramitó por el procedimiento previsto en la Ley 19/2013, de transparencia, derecho de acceso a la información pública y buen gobierno, escrito presentado por “Asociación DAVIDE para la Defensa del Contribuyente, en el que solicitaba información sobre un incentivo a la productividad existente en la Agencia Tributaria denominado "bonus" que se sustenta en otro concepto denominado internamente "deuda media". Criterios, normativa y repercusión que el “bonus” representa en relación con la retribución media anual de los funcionarios. Basaba su petición en los siguientes motivos: (se excluyen cuadros insertados) ANTECEDENTES: DEL DESCONOCIMIENTO DE SU EXISTENCIA Dentro de los planes retributivos de los funcionarios de la Agencia Tributaria que tienen encomendadas tareas de comprobación e inspección sobre los contribuyentes reales o potenciales existe un incentivo a la productividad denominado "bonus". Este bonus, cuya norma de reparto es secreta, incluso para los propios inspectores, se sustenta a su vez en otro concepto denominado internamente como "deuda media". Tanto el bonus como la deuda media constituyen en 2018 un ejemplo de norma secreta sin amparo legal de ninguna clase. El motivo de esta consulta es entre otras que conocer los elementos que la integran. EN RELACIÓN AL BONUS Necesitaríamos conocer los criterios que lo conforman, la normativa que lo regula y la repercusión que este representa en relación a la retribución media anual de los funcionarios con competencia en materia de inspección, recaudación y gestión, dividiendo la información por categorías a saber: delegado, delegado especial, administrador, jefe de inspección, jefe de recaudación, jefe de gestión, inspector coordinador, inspector con funciones de inspección (no intervención ni otras funciones). Es decir, además de su método de cálculo, cuánto supone este sobre su retribución total media y el mínimo y máximo de retribución que reciben.(…) En la medida en que el bonus está ligado en el terreno práctico a la liquidación girada/aceptada por el Inspector Jefe, una vez aprobada esta es indiferente el buen fin de la misma (se gane o se pierda en los Tribunales la liquidación planteada). Por esto es relevante saber, ¿qué porcentaje de bonus fueron reclamados (solicitada su devolución o compensación) a los actuarios porque la liquidación hubiese sido contraria a los intereses de la AEAT por parte de los órganos revisores y/o los Tribunales de Justicia? (…) Necesitaríamos conocer formas de determinación de la deuda media y qué elementos la componen y también conocer en qué medida (porcentaje) se cumple la deuda media por parte de los actuarios con funciones de inspección/comprobación a saber: delegado, delegado especial, administrador, jefe de inspección, jefe de recaudación, jefe de gestión, inspector coordinador, inspector con funciones de inspección (no intervención ni otras funciones). (…) La información anterior relativa a los periodos 2014, 2015, 2016 y 2017 (atendiendo al hecho de que estos datos son conocidos al mes siguiente, es decir, que a finales del mes de enero son conocidos los datos del mes de diciembre del año anterior). OTRAS CONSIDERACIONES El bonus con mayúscula lo perciben los Altos Cargos de la Administración y los funcionarios con categoría de inspector. Estos Constituyen aproximadamente 1.500 personas, pero no todos tienen funciones de inspección o comprobación, no llegando estos a 1.200. Existen otros funcionarios con categoría inferior (subinspectores) que también realizan tareas de inspección/comprobación (8.500 aproximadamente). Estos últimos reciben un mínimo importe anual con el concepto bonus. Por esta razón a la hora de dar las cifras, si las dan, pueden tener la tentación de dividir los datos por un mayor número de personas con la consiguiente e inevitable distorsión de la realidad. Por esta razón también hacemos hincapié en la naturaleza de los funcionarios de los cuales queremos obtener información. Esto es con dedicación a tareas de inspección y comprobación con categoría de inspector tributario o superior. 2) Para el caso de que alguna de las preguntas supusiera un obstáculo o un retraso en la información solicitada, rogamos que se atiendan estas en la medida en que se vayan resolviendo las demás. Pese a que los datos que estamos solicitando están perfectamente concretados en las bases de datos de la AEAT, muy probablemente esta tratará de obstaculizar y en última instancia de demorar la aportación de los mismos. La solicitud presentada en enero de 2018 fue tramitada como expediente 001 – 020445, y DENEGADA mediante Resolución de 23 de marzo de 2018, en virtud de que la información solicitada no existe en los términos del artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. No se tiene constancia de que dicha Resolución haya sido objeto de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. El artículo 18.1 e) establece como causa de inadmisión a trámite las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. Como puede apreciarse la solicitud tramitada en enero de 2018 es sustancialmente idéntica a la que es objeto de esta resolución. Además, el solicitante conocía de antemano el sentido de la resolución al habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante; por lo que sería manifiestamente repetitiva. En consecuencia, considerando que la presente solicitud es manifiestamente repetitiva de otra anterior, por aplicación del artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se resuelve INADMITIR la solicitud a trámite. 3. Frente a dicha respuesta, la reclamante presentó, mediante escrito de entrada de 12 de noviembre de 2018, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en la que, además de reiterar lo manifestado en su solicitud de información, alegó, que: (…) 2.- Confunde la Unidad en su respuesta, el hecho de que a través de un mismo representante distintas personas actúen en la solicitud de información y por lo tanto no existe tal reiteración. Cada vez que esta asociación actúe en nombre de un ciudadano distinto de cualquier otro, no debe de confundir la Unidad y considerar que la respuesta, sea cual fuere, ofrecida a uno sea válida para todos por el hecho de que éstos actúen a través de un mismo representante. 3.- No estamos en absoluto conformes con la respuesta recibida en la que la Unidad pretende desatender la petición de información "combinando el uso de los conceptos empleados en la consulta (complementos de productividad y/o bonus) como si el empleo de uno u otro impidiera tener conocimiento preciso y cabal de lo que se está consultando. Pero es que, a mayor abundamiento y en lo relativo al complemento de productividad (para evitar que la Unidad lo confunda con el bonus) tenemos ahora conocimiento de la existencia de un pronunciamiento por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la que accede a la solicitud de información planteada por la junta de personal de AEAT Valencia que se ha visto confirmado no sólo por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo de Madrid número 4 y por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional. Con base a todo lo anterior, nos reiteramos en la solicitud de información al entender que las manifestaciones de la Unidad carecen de soporte alguno y, en particular, por la coincidencia con los mismos hechos y circunstancias que dieron lugar a la no conformidad por parte del Consejo al que nos dirigimos en relación a la reclamación la junta de personal de AEAT Valencia que ha sido ratificada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. 4. Con fecha 28 de enero de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE HACIENDA, a través de su Unidad de Información de Transparencia, al objeto de que por la misma se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito con registro de entrada el 15 de febrero de 2019, la AGENCIA TRIBUTARIA realizó las siguientes alegaciones: Sobre la identidad del peticionario, la primera solicitud (16-01-2018) la realiza en su calidad de Presidente de la Asociación Davide, si bien después añade que lo hace en representación de un particular. La segunda (21/11/2018) la realiza a través del Portal de la Transparencia, no constando más que su nombre, pero el escrito de reclamación si lo interpone como Presidente de la citada Asociación, por lo que hay que entender que la solicitud la hace también en dicha calidad. Por otra parte, en el escrito de reclamación se hace una breve alusión al contenido de la contestación que se le proporcionó a la primera solicitud, lo que demuestra que tiene conocimiento de ella. Además, la representación que dice ostentar del particular en la primera solicitud no está acreditada como exige el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas. En definitiva, de la contestación remitida al interesado sobre la primera solicitud tiene dicho interesado perfecto conocimiento. Como no consta que haya sido impugnada o reclamada parece querer presentar de nuevo la solicitud, con objeto de volver a reiniciar el expediente, que es precisamente lo que quiere impedir el artículo 18.1 e) de la LTAIBG, cuando establece como causa de inadmisión la repetición manifiesta de las solicitudes, en base a la cual se le inadmitió la segunda solicitud. En cuanto a la alegación que hace el interesado sobre la cuestión sustantiva, argumentado sobre una supuesta confusión de conceptos, y apoyándose en dos resoluciones judiciales, ha de manifestarse, en primer lugar, que la resolución contra la que se reclama declara la inadmisión de la solicitud y, en consecuencia, en vía de reclamación, debe limitarse a conocer sobre la inadmisión y no sobre el fondo del asunto de la solicitud presentada, como hubiera podido hacerse si se hubiera impugnado en tiempo y forma la resolución adoptada respecto a la primera solicitud, y en segundo lugar, debe precisarse que la sentencia de la Audiencia Nacional aludida no es firme y va a ser impugnada en recurso de casación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En el presente caso, la AGENCIA TRIBUTARIA ha inadmitido la solicitud de información al considerar que es de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG según la cual Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. Y ello, con el argumento de que la solicitud tramitada en enero de 2018 es sustancialmente idéntica a la que es objeto de esta resolución, que no se tiene constancia de que dicha resolución haya sido objeto de reclamación, y que el solicitante conocía de antemano el sentido de la resolución al habérsele comunicado en un procedimiento anterior(…) por lo que sería manifiestamente repetitiva. En relación con la aplicación de esta causa debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo nº 3 , aprobado en el 2016 por este Consejo de Transparencia en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, en el que, en resumen, se indica lo siguiente: 2.1. Respecto a la solicitud de información manifiestamente repetitiva Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente. En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva: Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente: -Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la repuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o Recurso Contencioso-Administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente. -Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos. -El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html -Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación. -Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información. 4. En primer lugar, cabe señalar que analizadas las dos solicitudes de acceso, conforme consta en los antecedentes reseñados, se comprueba que coinciden en la información solicitada (incluidos los ejercicios), utilizando incluso los mismos términos. En ambas se solicita: - conocer los criterios que lo conforman, la normativa que lo regula y la repercusión que éste representa en relación a la retribución media anual de los funcionarios con competencia en materia de inspección, recaudación y gestión, dividiendo la información por categorías a saber: delegado, delegado especial, administrador, jefe de inspección, jefe de recaudación, jefe de gestión, inspector coordinador, inspector con funciones de inspección (no intervención ni otras funciones). Es decir, además de su método de cálculo, cuánto supone este sobre su retribución total media y el mínimo y máximo de retribución que reciben. - Necesitaríamos conocer formas de determinación de la deuda media y qué elementos la componen y también conocer en qué medida (porcentaje) se cumple la deuda media por parte de los actuarios con funciones de inspección/comprobación (…) - La información anterior relativa a los periodos 2014, 2015, 2016 y 2017 (…) De hecho, el propio interesado reconoce en su reclamación que vuelvo a solicitar los datos sobre las retribuciones de los cargos directivos, aunque ahora se pretenda justificar la nueva solicitud pero con los importes íntegros y exactos, lo que no sería razón o motivo para considerar que fueran solicitudes distintas, a nuestro juicio. 5. A continuación, cabe analizar si, como alega la reclamante, no se trata del mismo solicitante en los dos casos, ya que aunque han sido presentadas por la Asociación DÁVIDE para la Defensa del Contribuyente, argumenta que ha sido en representación de ciudadanos distintos, y por lo tanto, no se cumplen los requisitos para ser considerada manifiestamente repetitiva. A este respecto, según se desprende de los antecedentes de hecho, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno comparte el parecer de la Agencia Tributaria, ya que ambas solicitudes las realiza en su calidad de Presidente de la Asociación DÁVIDE, en nombre y representación de la misma, sin que conste ninguna otra representación de ciudadano o particular, ni en ninguna de las dos solicitudes ni en la presente reclamación. Conclusión que, además, se refuerza con el hecho de que la solicitud de información no se refiere a ningún contribuyente o asociado concreto, sino que se trata de información sobre las retribuciones del personal de la Agencia Tributaria, cuyo conocimiento puede entenderse que se vincula con el interés de todos los asociados. Asimismo, y teniendo en cuenta el criterio interpretativo antes reproducido, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende como solicitud repetitiva toda aquella que vuelva a requerir información cuyo acceso haya sido denegado por concurrir algún límite al acceso o causa de inadmisión, lo que conforme a lo que consta en los antecedente ocurre en el presente supuesto, ya que, el derecho de acceso de la primera solicitud fue denegado por la Administración considerando que no existe en los términos del artículo 13 de la Ley 19/2013. Así como será repetitiva siempre que la respuesta pueda considerarse firme por el transcurso del plazo para interponer reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o recurso judicial contencioso-administrativo o, interpuestos éstos, hubieran sido desfavorables al acceso. No constando en este supuesto reclamación ante este Consejo de Transparencia contra la primera resolución que deniega la información, ni recurso contencioso- administrativo, y no habiendo indicado la reclamante nada al respecto. Así, la interpretación aprobada pretende evitar la inacción del interesado en la utilización de las vías de recurso a su disposición y, en la práctica, eludir los plazos máximos para su interposición, previstos tanto en el art. 24.1 de la LTAIBG- para el caso de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno- como en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- para el caso de recurso contencioso-administrativo. Por ello, trascurrido como es el caso el plazo para presentar reclamación, la Asociación reclamante pretende eludir esta circunstancia presentando una nueva solicitud y, por lo tanto, abrir de nuevo la posibilidad de reclamar frente a una respuesta que consideraba incorrecta. En conclusión, a nuestro juicio, en el presente supuesto nos encontramos ante una solicitud que puede considerarse repetitiva en aplicación de lo dispuesto en del art. 18.1 e) de la LTAIBG según lo interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el criterio nº 3 de 2016. Por lo tanto, en base a los argumentos desarrollados en los apartados precedentes de la presente resolución, la reclamación debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por la ASOCIACIÓN DÁVIDE PARA LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE, con entrada el 21 de enero de 2019, contra la resolución de fecha 21 de diciembre de 2018, de la AGENCIA TRIBUTARIA (MINISTERIO DE HACIENDA). De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda