La solicitante pidió al Gobierno de Cantabria evaluaciones de comisiones de farmacia (2018-2021) y protocolos clínicos. La administración inadmitió la solicitud alegando la necesidad de una reelaboración previa. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó parcialmente la reclamación, ordenando entregar las evaluaciones, pero desestimando los protocolos por no existir como tales.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución RT 62/2022
Información relativa a las evaluaciones realizadas por la Comisión Regional y las Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica de Cantabria, así como a las decisiones derivadas de estas evaluaciones de los últimos 4 años (2018 - 2021).
- Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, en fecha 11 de febrero de 2022 la reclamante solicitó a la Dirección General de Ordenación, Farmacia e Inspección de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Solicito el acceso a todas las evaluaciones realizadas por la Comisión Regional y las Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica de Cantabria, así como a las decisiones derivadas de estas evaluaciones de los últimos 4 años (2018 - 2021). Esta solicitud incluye todas las subcomisiones del departamento de Farmacia del Hospital de Cantabria y las de los hospitales, incluida la Comisión de Medicamentos de Alto Impacto, y las demás Comisiones específicas que puedan existir en los hospitales y la región. Si es más fácil, solicito esta información en la forma de una descripción general o una lista de TODAS las evaluaciones que se han llevado a cabo durante este período de tiempo y copias de las evaluaciones más recientes de los medicamentos que se incluyen en las áreas de terapia de dermatología y reumatología. Las actas de las reuniones con las decisiones serán también suficientes. También me gustaría solicitar los protocolos, guías o las publicaciones más recientes para tratar la psoriasis, la psoriasis en placas, la artritis psoriásica y la osteoporosis de cada hospital distinto en la región.»
- Ante la ausencia de respuesta por parte de la administración concernida, el día 7 de febrero de 2022 la solicitante presentó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con número de expediente RT/0062/2022.
- En fecha 10 de febrero de 2022 el CTBG remitió el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. El día 4 de marzo de 2022 se recibe escrito de alegaciones del citado organismo, en el que se sostiene lo siguiente:
«[…] Al respecto cabe señalar que, mediante Resolución del Consejero de Sanidad de 1 de marzo de 2022, se inadmite la solicitud de acceso a la información pública presentada por... Se adjunta copia de la misma. […]»
Por alusiones, es pertinente referirnos a la resolución de 1 de marzo de 2022 del Consejero de Sanidad del Gobierno de Cantabria, citada en el escrito de alegaciones, que inadmitía la solicitud «por requerir una acción previa de reelaboración» con base en los siguientes argumentos:«[…], en virtud de lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública, y en concordancia con el artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, no se concede el acceso a la información solicitada en relación con las evaluaciones realizadas en la Comisión Regional y Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica, dado que se precisaría llevar a cabo acciones de reelaboración y no el simple tratamiento informatizado de uso corriente. Por otro lado, la Comisión de Medicamentos de Alto Impacto no existe en esta Comunidad Autónoma, se entiende que se refiere a la Comisión Interministerial de Precios de Medicamentos en la que participan junto al Ministerio de Sanidad, todas las Comunidades Autónomas, incluida Cantabria... En cuanto a los protocolos de las patologías citadas, no son elaborados por parte de las Comisiones de hospital sino que responden a la práctica clínica protocolizada de los diferentes servicios clínicos en base a los criterios de financiación en el SNS de los medicamentos... Por lo expuesto, vista la propuesta de resolución emitida por el Director General de Ordenación, Farmacia e Inspección y atendiendo a las competencias atribuidas a esta Consejería por la normativa aplicable. RESUELVO: Primero.- Inadmitir a trámite la solicitud de acceso a la información presentada por... por requerir una acción previa de reelaboración.»
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. Convenios con Comunidades Autónomas
En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. El derecho de acceso a la información pública
La LTAIBG, en su artículo 127, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»
Por lo tanto, la ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
Este concepto debe ser entendido en el marco del ámbito de la transparencia pública, cuyo principal objetivo es otorgar a la ciudadanía la capacidad de rendir cuentas de la actuación de los responsables públicos. Según se expresa en el preámbulo de la LTAIBG, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.
4. Análisis de la solicitud y la causa de inadmisión por reelaboración
Entrando en el fondo del asunto y por lo que respecta a «evaluaciones realizadas por la Comisión Regional y las Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica de Cantabria, así como a las decisiones derivadas de estas evaluaciones de los últimos 4 años (2018 - 2021)», es preciso señalar que dicha información debe considerarse «información pública», puesto que obraría en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que dispondría de ella en el ejercicio de las funciones que el artículo 9 del Decreto 7/2019, de 8 de julio, de reorganización de las Consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, le confiere.
No obstante, la citada Consejería alega la concurrencia de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, —conforme al cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración—, para no facilitar la información solicitada.
Al objeto de delimitar el alcance de la noción de «reelaboración», este Consejo aprobó, en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG, el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre.
La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a «un supuesto de hecho» le corresponde «una consecuencia jurídica». De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de «reelaboración» –supuesto de hecho– a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG –consecuencia jurídica–.
En relación con las alegaciones esgrimidas por la Consejería, debemos recordar que, con arreglo al citado criterio interpretativo,
«[l]a reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos.»
Este planteamiento debe ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido, procede recordar lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo 306/2020, de 3 de marzo, –recurso de casación núm. 600/2018–:
«Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, (…)»
O, como señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en su reciente sentencia de 31 de enero de 2022 (Recurso Nº: 0000030/2021):
«Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. [...]. Por ello, la petición de obtención de datos concretos que necesariamente deben figurar en los expedientes señalados por el solicitante de la información, no está comprendida en la excepción sobre la que se basa la sentencia de instancia.»
A la luz de las sentencias citadas, y toda vez que se trataría de documentación que, por su homogeneidad, obraría en poder de unos órganos administrativos definidos –y no dispersa «en una pluralidad indeterminada de registros o archivos»–, la labor de recabar la información, que la Consejería de Sanidad considera reelaboración, constituiría una «reelaboración básica o general» que no quedaría integrada en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.
A ello cabe añadir que el propio planteamiento de la solicitud de acceso a la información, lejos de dificultar la labor de su recopilación, facilita a la Consejería de Sanidad el cumplimiento de su obligación de ponerla a disposición de la solicitante, puesto que ofrece hasta dos alternativas a la primera formulación de la solicitud:
- «Si es más fácil, solicito esta información en la forma de una descripción general o una lista de TODAS las evaluaciones que se han llevado a cabo durante este período de tiempo y copias de las evaluaciones más recientes de los medicamentos que se incluyen en las áreas de terapia de dermatología y reumatología.»
- «Las actas de las reuniones con las decisiones serán también suficientes.»
Si bien este Consejo es consciente del esfuerzo que entraña recabar la información solicitada, no obstante, como indica en su criterio interpretativo CI/007/2015, la reelaboración «no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada» y, en todo caso, la administración requerida pudo haber hecho uso de la facultad contemplada en el artículo 20.1 de la LTAIBG, que permite al órgano competente para resolver la solicitud de acceso a la información ampliar el plazo de resolución «por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
A tenor de lo expuesto, y en lo atinente a las «evaluaciones realizadas por la Comisión Regional y las Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica de Cantabria, así como a las decisiones derivadas de estas evaluaciones de los últimos 4 años (2018 - 2021)», este Consejo considera que nos hallamos ante una solicitud amparada por la LTAIBG, por lo que procede estimar la reclamación presentada a este respecto.
5. Protocolos y guías clínicas
Por último, en cuanto a los «protocolos, guías o las publicaciones más recientes para tratar la psoriasis, la psoriasis en placas, la artritis psoriásica y la osteoporosis de cada hospital distinto en la región», la Consejería de Sanidad señala que «no son elaborados por parte de las Comisiones de hospital sino que responden a la práctica clínica protocolizada de los diferentes servicios clínicos en base a los criterios de financiación en el SNS de los medicamentos».
En relación con lo manifestado por la administración concernida, de cuyas palabras parece desprenderse la inexistencia de tal información, este Consejo cree firmemente que, en sus relaciones con otras administraciones públicas, rigen los principios generales contemplados en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. Ello implica que presupone la veracidad de los documentos procedentes de otras administraciones y de los argumentos recogidos en los mismos.
A tenor de lo expuesto, procede desestimar la reclamación respecto a esta parte de la solicitud, en la medida en que no existe el objeto sobre el que ejercer el derecho de acceso a la información pública, en los términos de los artículos 12 y 13 de la LTAIBG.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR PARCIALMENTE la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
SEGUNDO:
INSTAR a la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la reclamante la siguiente información:
- Evaluaciones realizadas por la Comisión Regional y las Comisiones Hospitalarias de Farmacia y Terapéutica de Cantabria, así como a las decisiones derivadas de estas evaluaciones de los últimos 4 años (2018 – 2021).
Puede facilitarse la información en forma de descripción general o de lista de las evaluaciones que se han llevado a durante el citado período (2018 – 2021) y copias de las evaluaciones más recientes de los medicamentos que se incluyen en las áreas de terapia de dermatología y reumatología, siendo también suficiente la aportación de las actas de las reuniones en las que se reflejen las decisiones adoptadas al respecto.
TERCERO:
INSTAR a la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 del mismo texto legal tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.