Solicitud de desglose de resultados del voto exterior (CERA y ERTA) de las elecciones generales de 2015 y estimación de la reclamación para derivar a la Junta Electoral Central

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] el 8 de marzo de 2016 y entrada al día siguiente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación contenida en el expediente, con fecha 2 de febrero de 2016, [anonimizado] presentó solicitud de información dirigida al MINISTERIO DEL INTERIOR y al amparo de lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) con el siguiente texto:
   

   "Estimado/a, Dado que los resultados definitivos de las pasadas elecciones generales del 20 de diciembre de 2015 y entrados en el BOE del pasado 29 de enero, no incluyen el desglose del voto desde el extranjero, solicito: Los resultados del voto exterior (CERA y CERTA) registrados en las pasadas elecciones generales. Les ruego que me faciliten esa información en formato resultable (Excel o similar) y con el mayor desglose posible, como mínimo: - Resultados totales y por provincias para: cada formación política, así como votos blancos, nulos y abstenciones, desglosados en aquellos que provienen de CERA y aquellos de CERTA, en las elecciones de Congreso como en las del Senado."

2. Mediante resolución de fecha 2 de marzo de 2016, la Dirección General de Política Interior del MINISTERIO DEL INTERIOR, resolvió conceder el derecho de acceso a la información y se le indicaba a la solicitante lo siguiente:
   • a. Es necesario, en primer lugar, diferenciar entre el voto del censo de electores residentes temporalmente en el extranjero (el citado por la interesada en sus siglas ERTA), que se escruta en el escrutinio provisional en mesa electoral el día de las elecciones, y el voto del censo de los electores residentes ausentes (CERA), que se escruta en las Juntas Electorales Provinciales durante el escrutinio general o definitivo, tres días después de las elecciones.
   • b. Por su parte, y en relación con el voto de los residentes temporalmente en el extranjero (ERTA), el artículo 98.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral establece que:

     "se expedirá asimismo certificación al elector a la persona designada por la Administración para recibirla, a los efectos de facilitar la información provisional sobre los resultados de la elección que ha de proporcionar el Gobierno".

     En ese sentido, y como obligación del Gobierno a través del Ministerio del Interior, los resultados de escrutinio provisional en mesa electoral de las pasadas elecciones a Cortes Generales del 20 de diciembre de 2015 se encuentran en el enlace que se facilita a continuación:
   • c. Asimismo, los ficheros con resultados del escrutinio provisional en mesa electoral (nivel municipal) ECG 2015 están disponibles en: Ahora bien, por lo que se refiere a los resultados de escrutinio general o definitivo, estos se dan por las Juntas Electorales Provinciales a tenor de lo establecido en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio. En este sentido, puede proporcionarse el enlace a la publicación de la Junta Electoral Central de los resultados definitivos en el B.O.E. de 29 enero 2016 que, no obstante, no contiene el nivel de desglose requerido por la interesada.
   • d. Por ello, al igual que en anteriores procesos electorales de ámbito estatal, los resultados del escrutinio general o definitivo (llevado a cabo tres días después de las elecciones por las Juntas Electorales Provinciales - Administración Electoral de la que el Ministerio del Interior no forma parte) - de las Elecciones a Cortes Generales 2015 se cargarán en varias semanas después de su publicación por la Junta Electoral Central, en el Boletín Oficial del Estado. Este centro directo definitivo remite a las Juntas Electorales para conocer en detalle los datos solicitados, ya que hasta la fecha te pueden facilitarse desde el Ministerio del Interior por los motivos mencionados. Igualmente, varias semanas después de la publicación en el BOE de los resultados del escrutinio definitivo, también se cargarán en el área de descargas de la citada web los resultados del escrutinio provisional en mesa electoral desagregados a nivel de mesa electoral) y también se podrán enviar por correo electrónico desde [email protected] los resultados del escrutinio provisional en mesa electoral.
3. Con fecha 8 de marzo de 2016, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, [anonimizado] presentó reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la que indicaba lo siguiente:
   • a. Que la contestación que remite la Dirección General de Política Interior se limita a exponer los diferentes procesos por los que pasan los resultados y páginas web en las que se publican, pero que ninguno de esos enlaces contiene el desglose de resultados del voto CERA y del ERTA, objeto de la pregunta, ni de estas últimas elecciones generales ni de procesos anteriores -por lo que no es cuestión de tener disponible esos datos.
   • b. Que la única solución que ofrecen es remitir al solicitante a las distintas Juntas Electorales.
   • c. Que esta solicitante entiende que no existe un registro central de resultados que incluya el desglose de votos CERA y ERTA.
   • d. Por ello SOLICITA: Una resolución del Consejo de Transparencia ante la negativa a suministrar la información solicitada, instando al Ministerio del Interior a dar acceso a esa información o, en su defecto, derivar la solicitud al organismo que posea, de forma centralizada, los resultados electorales desglosados del voto CERA y ERTA en los términos planteados de la solicitud de información. Que se inste al Ministerio del Interior a no clasificar, a efectos estadísticos, la respuesta a esta solicitud como "se concedió la información", puesto que sería faltar a la verdad.
4. Remitido el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR para que este Departamento pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas, las que consistieron en las siguientes:
   • a. Este Ministerio se reitera en su contestación dada al expediente 001-004728. Resulta imposible dar una respuesta distinta a la que se le dio con fecha 2 de marzo de 2015, en la medida en que el dato solicitado por la interesada (desglose del voto de los españoles residentes ausentes en el extranjero, conocido en sus siglas CERA) no puede facilitarse por este Ministerio ya que la Dirección General de Política Interior, al no ser Administración Electoral no proporciona los resultados definitivos (o generales, tal como los denomina la normativa electoral). En efecto, los resultados de escrutinio general o definitivo se proporcionan por las Juntas Electorales Provinciales a tenor de lo establecido en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 18 de junio, del Régimen Electoral General.
   • b. Ha de repetirse que el voto ERTA se escruta en el escrutinio provisional, obligación que corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, establece el artículo 98 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio. Los resultados de escrutinio provisional en mesa electoral, en los cuales se incluya va contabilizado el voto del censo ERTA, se encuentran en un enlace que se facilitó a la interesada. No obstante, teniendo en cuenta que el voto ERTA se incorpora al voto de los españoles residentes en España, no se podría obtener el desglose solicitado.
   • c. En lo tocante al voto CERA, se comunica a la reclamante que, al igual que en anteriores procesos electorales de ámbito estatal, los resultados del escrutinio general o definitivo se podrían consultar en el enlace del Ministerio del Interior, que, insistimos, no es Administración Electoral Central.
   • d. La Dirección General de Política Interior, según el Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, tiene como función la organización y la gestión del proceso electoral a fin de que los ciudadanos puedan ejercer el derecho de sufragio efectivo. Así incluye la difusión de los resultados definitivos, en los que se integra y diluye el voto del censo de españoles en el exterior (CERA), sólo una vez que han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado, por la Junta Electoral Central. Hasta la fecha, esos datos sobre el voto del CERA nunca han sido difundidos por la Junta este se desglose en el escrutinio general o definitivo.
   • e. Se concedió el derecho de acceso al entender que la ciudadana tiene derecho a conocer con detalle por qué resultó imposible que el Ministerio del Interior le facilite los datos. Por tanto, en la resolución se incluyeron las explicaciones mencionadas, pero, como no puede ser de otra manera, la información, de la que no se disponga, por obrar en poder de las Juntas Electorales.
   • f. Cabe señalar que esta contestación es la misma que se da a los ciudadanos que solicitan información semejante a la dirección de correo electrónico [email protected]. Se insiste en que al no ser el órgano responsable de la difusión de los datos definitivos, sólo se pudo contestar de la manera en que se ha hecho, puesto que no había más información a disposición del Ministerio del Interior.
   • g. En consecuencia, desde la Dirección General de Política Interior se considera que se ha dado respuesta a su solicitud, con la información disponible. Cosa distinta es que la interesada no la considere suficiente, si bien, es la única que puede darse charlas las competencias que tiene atribuidas.
   • h. Por otro lado, la Administración electoral no aparece incluida, al menos expresamente bajo dicha denominación, en el ámbito subjetivo que abarca el artículo 2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. No obstante el artículo 4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, señala que:

     "Las personas físicas y jurídicas [...] que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas estarán obligadas a suministrar a la Administración, organismo o entidad de las previstas en el artículo 2.1 a la que se encuentren vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento de los objetivos de las obligaciones previstas en este título".

     Este artículo podría ser el fundamento por el cual la administración pueda derivar a las Juntas Electorales el conocimiento de la cuestión. Por ello, y dado que no queda claro si la Administración electoral está dentro del ámbito de aplicación de la ley 19/2013, este Ministerio remitió a la interesada al único órgano responsable, que, puede proporcionar los datos de modo exhaustivo, es decir, a las Juntas electorales.
   • i. Finalmente, se realiza una explicación sobre la doctrina de la Junta Electoral Central acerca del uso que el Ministerio del interior puede hacer con los datos del censo CERA.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Derecho de acceso a la información pública

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. Análisis del objeto de la solicitud

En cuanto al fondo del asunto, debe prestarse atención, en primer lugar, al objeto de la solicitud:

"Los resultados del voto exterior (CERA y CERTA) registrados en las pasadas elecciones generales. Les ruego que me faciliten esa información en formato reutilizable (Excel o similar) y con el mayor desglose posible, como mínimo:

• Resultados totales y por provincias para: cada formación política, así como votos blancos, nulos y abstenciones, desglosados en aquellos que provienen de CERA y aparecen de Certa, tanto en las elecciones al Congreso como en las de Senado."

Solicitó que, en opinión del MINISTERIO DEL INTERIOR, organismo al que se dirigió, fue debidamente respondida al remitir la solicitante al enlace en el que parte de la información estaba recogida: la del voto de residentes temporalmente en el extranjero (ERTA) pero sin un nivel de desglose solicitado y proporcionando la explicación de por qué sólo podía dar la información relativa al voto del censo de electores residentes ausentes (CERA) tal y como había sido proporcionada previamente por la Junta Electoral Central, órgano competente de la información relativa a esta parte de la solicitud. Así, al no ser el MINISTERIO DEL INTERIOR el órgano competente, éste finalmente remite a la solicitante a las Juntas Electorales Provinciales o, en su defecto, a la Junta Electoral Central.

En primer lugar, y respecto de la información proporcionada respecto del voto ERTA, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que, si bien sería deseable en términos de transparencia que el desglose de la información que se proporciona a los ciudadanos alcance el mayor nivel posible, y que no se incorpore el resultado del voto emitido por estos electores al de residentes en España tal y como ocurre aquí y así se haga, la LTAIBG ampara el derecho a obtener la información que existe, y no a la que deba ser elaborada expresamente para proporcionar una respuesta. En este caso, además, parece que el proceso sería irreversible. Es decir, si los votos del censo ERTA ya han sido incorporados a los resultados de los residentes en España, difícilmente puede revertirse el proceso de tal forma que pueda obtenerse el dato desglosado si el mismo no ha sido conservado.

En este punto, por lo tanto, se entiende que la respuesta proporcionada por el MINISTERIO DEL INTERIOR es correcta.

4. Reclamación sobre el Censo de Electores Residentes Ausentes

Por otro lado, la reclamante cuestiona la respuesta que le ha sido proporcionada en relación a los resultados del Censo de Electores Residentes Ausentes, toda vez que, a su juicio, la respuesta obtenida indica como única posible vía la comunicación con cada una de las Juntas Electorales Provinciales —existiendo distintas dudas sobre su sujeción a la LTAIBG tal y como indica el MINISTERIO DEL INTERIOR—, encontrando incomprensible la inexistencia de un registro central de resultados que incluya el desglose de CERA y ERTA. Respecto a este último punto, y aunque el Consejo de Transparencia, como ha indicado previamente, considera deseable un mayor desglose en la información electoral proporcionada a los ciudadanos, no puede avalar el argumento planteado por la reclamante en esos términos.

No obstante, sí considera necesario hacer una serie de precisiones respecto de la tramitación y respuesta proporcionada a la solicitud en este punto.

5. Alegaciones del Ministerio del Interior

El MINISTERIO DEL INTERIOR, en la respuesta a la solicitud y, con mayor detalle, en el escrito de alegaciones, indica que:

1. Carece de competencias para realizar el escrutinio definitivo y proporcionar los resultados generales —datos que se proporcionan por las Juntas Electorales Provinciales según lo dispuesto en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General;
2. Sólo publica los resultados definitivos una vez que los mismos han sido publicados por la Junta Electoral Central en el Boletín Oficial del Estado. Hasta la fecha, estos datos nunca han sido difundidos por la Junta con el nivel de desglose solicitado;
3. La información que se proporciona es idéntica a la que se da a los ciudadanos que se interesan por los mismos datos;
4. Los datos a los que accede el MINISTERIO son los proporcionados por la Junta Electoral Central y que, por lo tanto, "no está facultado para facilitar la difusión de información en formato reutilizable cuando no es su competencia".

Respecto al primero de los puntos, efectivamente, los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG) desarrollan el proceso para la realización del escrutinio definitivo por parte de las Juntas Electorales.

De este modo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 108.5 de la LOREG, una vez concluido el escrutinio, la Junta Electoral correspondiente extenderá acta de proclamación por triplicado, siendo suscrita por el Presidente y el Secretario de la Junta, comprendiendo la siguiente información: mención expresa del número de electores que hayan ejercido su derecho, de votos, de los votos obtenidos por cada candidatura, de los votos en blanco, de los votos válidos y de los votos nulos, de los escrutinios obtenidos por cada candidatura, así como la relación nominal de los electos, las reclamaciones y protestas ante la Junta Electoral, su resolución, el recurso ante la Junta Electoral Central, si lo hubiere, y su correspondiente resolución.

Además de lo anterior, el apartado 6 del citado artículo 108 de la LOREG dispone expresamente lo siguiente:

"La Junta archivará uno de los tres ejemplares del acta. Remitirá el segundo a la Cámara o Corporación de la que vayan a formar parte los electos y el tercero a la Junta Electoral Central, que en el periodo de cuarenta días, procederá a la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» los resultados generales y por circunscripciones, sin perjuicio de los recursos contencioso-electorales contra la proclamación de electos".

De este precepto se deducen dos cuestiones relacionadas con el caso que nos ocupa. La primera de ellas consiste en que es esta publicación en el Boletín Oficial del Estado la que fue remitida a la solicitante por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR en la contestación que elaboró con relación a la solicitud de información planteada por la ahora reclamante. Mientras que la segunda cuestión que se deduce de este precepto es que podría afirmarse a priori que la información objeto de solicitud, en lo que a los votos del CERA se refiere, estaría a disposición de la Junta Electoral Central en la medida en que es receptora de una copia del acta de proclamación. De hecho, su existencia con un nivel de desglose como el solicitado no parece rechazarse de plano por el mencionado Departamento, que se limita a indicar: "estos datos nunca han sido difundidos por la Junta con el nivel de desglose solicitado".

Respecto al tercer punto, debe señalarse que la presentación de una solicitud de acceso a la información como la que es el origen de la presente reclamación supone el ejercicio de un derecho, reconocido y garantizado por la LTAIBG y cuyos límites pueden ser los expresamente previstos en esta norma. Es decir, no supone un argumento suficiente a juicio de este Consejo de Transparencia, el hecho de que la respuesta proporcionada sea la misma que la que se otorga a otros ciudadanos que preguntan a través de la dirección infoelectoral[anonimizado], bajo el argumento de que "tampoco puede darse una información diferente sobre el mismo asunto a ciudadanos que se dirigen al Ministerio del Interior por causas distintas". No puede aceptarse como justificación de la respuesta el hecho de que esta sea la misma para distintos preguntantes similares realizadas por otro cauce. Es decir, la respuesta a una solicitud de acceso a la información debe atender a su naturaleza de ejercicio de un derecho y su limitación o restricción sólo puede fundamentarse en las causas previstas en la norma.

Finalmente, en lo que respecta al último de los puntos señalados, debe volver a señalarse la definición de información pública, objeto del derecho de acceso a la información, que contiene el artículo 13 de la LTAIBG: los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Es decir, la relevancia no está en que los datos hayan sido proporcionados por un tercero, sino en que éstos estén a disposición del organismo o entidad al que se dirige la solicitud. Para estos casos, la LTAIBG dispone expresamente en su artículo 19.4 que cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.

Por lo tanto, una tramitación de la solicitud conforme a lo dispuesto en la norma requería que la misma hubiese sido transmitida a la Junta Electoral Central para que ésta decidiera sobre el acceso. Según el MINISTERIO DEL INTERIOR, y ante la duda de que a la Administración Electoral, de la que forma parte la Junta Electoral Central, se le aplicase la LTAIBG, decidió proporcionarle la respuesta que la reclamante ha contestado presentando esta reclamación.

6. Naturaleza de la Administración Electoral

Respecto a la naturaleza de la Administración Electoral, este Consejo de Transparencia señala en primer lugar que, de acuerdo con el artículo 5.1 de la LOREG, aquella tiene por finalidad garantizar en los términos de la citada Ley la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad. Partiendo de esta premisa, que se acomoda a las diferentes Juntas Electorales en su condición de administración electoral, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ya en su sentencia 21/1984, de 16 de febrero, indicaba que: si bien las Juntas Electorales son órganos permanentes de la Administración electoral (disposición transitoria primera del Decreto-ley 20/1977) y, en cuanto peculiar estructura administrativa, el régimen de sus actos se rige, en principio, por las normas generales del Derecho Administrativo.

Esta sujeción al Derecho Administrativo también se menciona en el artículo 120 de la LOREG, que dispone que: en todo lo no expresamente regulado por esta Ley en materia de procedimiento será de aplicación la Ley de Procedimiento Administrativo.

Este reconocimiento como peculiar estructura administrativa supone que quepa defender su consideración de Administración sin por ello dejar de lado sus especificidades.

Teniendo en cuenta lo anterior y, sobre todo, que el propio Preámbulo de la LTAIBG destaca que la norma tiene un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública —que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas y que las obligaciones de publicar van vinculadas a un amplio número de sujetos entre los que se encuentran todas las Administraciones Públicas—, procederá confirmar, a nuestro juicio, la aplicación de las disposiciones de la LTAIBG a los órganos de la Administración electoral y, en lo que concierne a la, Junta Electoral Central.

7. Resolución de la Reclamación

Por todo ello, y entendiendo que la tramitación proporcionada a la solicitud en lo relativo a la información que afecta al [anonimizado] no ha sido conforme a la norma, este Consejo de Transparencia considera que debe estimarse la presente reclamación en este aspecto. Así, y toda vez que la tramitación conforme a la norma requería la remisión de la solicitud a la Junta Electoral Central en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.4 de la LTAIBG antes mencionado, se insta al MINISTERIO DEL INTERIOR a que retrotrague las actuaciones y que proceda a la remisión de la solicitud a la Junta Electoral Central para que proceda a resolver sobre el acceso solicitado.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO

ESTIMAR la Reclamación presentada por [anonimizado] el 8 de marzo de 2016, contra la Resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR, de fecha 2 de marzo de 2016.

SEGUNDO

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, remita la solicitud a la Junta Electoral Central en los términos indicados en el Fundamento Jurídico nº 7.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.