El reclamante solicitó copia de una consulta urbanística realizada en 2012 al Ayuntamiento de Madrid. La administración inadmitió la solicitud alegando que era información auxiliar. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación, dictaminando que el oficio solicitado es un trámite preceptivo y no una mera comunicación interna de apoyo.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución RT 0192/2019
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 14 de enero de 2019 la siguiente información, que ya había sido reiterada en años anteriores: “Copia de la consulta urbanística que con fecha 14 de septiembre de 2012 la Agencia de gestión de licencias de Actividades elevó a la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica Seguimiento e Interpretación OMTLU”.
2. Al no estar conforme con la resolución de fecha 11 de febrero de 2019, de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, el reclamante presentó mediante escrito de entrada el 18 de marzo de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
3. Con fecha 25 de marzo de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía del Ayuntamiento de Madrid, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 27 de marzo de 2019 se reciben las alegaciones que indican:
“(…) le informo que mediante resolución de la gerente de la agencia de actividades de fecha 11 de febrero de 2019, notificada el 20 de febrero del mismo años, expediente 213/2019/00188, se inadmitió la solicitud de acceso a la información formulada por con fecha 11 de enero de 2019, toda vez que lo solicitado se refiere a información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1 LTAIP. (…) procede ratificarse en la resolución objeto de reclamación por cuanto el documento cuyo acceso solicitó el reclamante reviste un marcado carácter auxiliar o de apoyo, en los términos de artículo 18.1 LTAIP, tal y como ha sido interpretado por el propio CTBG en sus resoluciones núm 171/2015 de 4 de septiembre a la resolución 18/2015, de 7 de abril”.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
4. De los antecedentes que constan en el expediente, el interesado solicita la copia de la consulta urbanística que con fecha 14 de septiembre de 2012 la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades elevó a la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica Seguimiento e Interpretación de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas (en adelante, OMTLU). Dicha consulta urbanística "Ref: cua 32-12 ASUNTO: Consulta urbanística que plantea la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades sobre la posibilidad de utilización con carácter de rotación una parte de un garaje-aparcamiento con licencia de instalación, apertura y funcionamiento en vigor desde el año 1985", se encuentra entre la documentación aportada por el interesado a la hora de presentar la reclamación, por lo que se deduce que lo requerido por el interesado es la propia solicitud u oficio que remitió, el 14 de septiembre de 2012, la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades a la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica Seguimiento e Interpretación de la OMTLU, cuestión que la Gerencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid considera como auxiliar o de apoyo conforme a lo dispuesto en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG, al tratarse de una comunicación interna entre órganos administrativos.
5. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, pudiendo señalarse, en lo que ahora interesa, las siguientes consideraciones generales.
En primer lugar, según ha afirmado el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017,
"Cualquier pronunciamiento sobre las 'causas de inadmisión' que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, […] debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013", de manera que "esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1" sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
En segundo lugar, teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b) es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar precitada la causa de inadmisión.
Finalmente, en tercer lugar, el Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
- cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final;
- cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
- cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento;
- cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Como puede apreciarse, en definitiva, el artículo 18.1 LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica tradicional de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de una "información auxiliar" o "de apoyo" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG -consecuencia jurídica-.
6. Esto es, el objeto de la solicitud no es ni más ni menos que el documento u oficio en el que se eleva consulta por parte de la Gerencia de Actividades en virtud del cual se solicita a la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica de Seguimiento e Interpretación de la OMTLU la emisión del informe previsto en el artículo 9 del Decreto de Alcaldía de 31 de mayo de 2005 de creación y funcionamiento de la Comisión Técnica de Seguimiento e Interpretación de la OMTLU, a tenor del cual
"La Secretaría Permanente se constituye como órgano auxiliar de la Comisión, con las siguientes funciones: 2. Recibir y tramitar las consultas formuladas por los distintos servicios municipales."
Centrado en estos términos el objeto de la pretensión, lo cierto es que ha de estimarse la reclamación planteada. En efecto, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no puede compartir el criterio de la administración municipal en el sentido de configurar dicho documento u oficio como "información auxiliar o de apoyo" en los términos del artículo 18.1.b) de la LTAIBG. No puede considerarse que el mismo se trate de una mera comunicación interna que no constituye trámite del procedimiento. Por el contrario, cabe apreciar que el documento u oficio de referencia se configura como una solicitud de informe entre órganos de una misma administración pública en aplicación de una norma de Derecho Positivo.
En definitiva, corresponde declarar el derecho de acceso del hoy recurrente al oficio procedente de la Gerencia de Actividades recibido en la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica de Seguimiento e Interpretación de la OMTLU, en virtud del cual comenzó el procedimiento para la emisión de informe de la consulta urbanística de referencia cua 32-12.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por, por entender que su objeto se trata de información pública a los efectos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
- SEGUNDO: INSTAR a la Agencia de Gestión de Licencia de Actividades a que, en el plazo de veinte días hábiles, traslade al interesado la copia de la consulta urbanística que con fecha 14 de septiembre de 2012 la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades elevó a la Secretaría Permanente de la Comisión Técnica Seguimiento e Interpretación OMTLU.
- TERCERO: INSTAR a la Agencia de Gestión de Licencia de Actividades, a que en el mismo periodo de tiempo remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia que acredite el cumplimiento de la presente resolución.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.