Acceso a informe jurídico sobre la prohibición del uso del velo islámico en centros educativos

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, en fecha 19 de septiembre de 2025 la persona reclamante solicitó a la Consejería de Educación y Empleo la siguiente información:
«Informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La Rioja, de 3 de octubre de 2024, relativo a la prohibición del uso del velo islámico a través de los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de los centros educativos».

2. Mediante resolución del consejero de Educación y Empleo de 4 de noviembre de 2025, se procede a inadmitir la petición de información, con base en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), señalando expresamente que:

“(…) El artículo 1, del Decreto 21/2006, de 7 de abril, por el que se regula la organización y funcionamiento de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, dispone que corresponde a la Dirección General de los Servicios Jurídicos, “la función de asistencia jurídica, consistente en el asesoramiento en derecho”. Continúa el referido Decreto en el artículo 12, apartado 1, atribuyendo a la citada Dirección General la función consultiva, que (…) “se ejercerá a través de informes escritos y no vinculantes, salvo los casos en que la norma aplicable les atribuya otro carácter, con sujeción a los principios de constancia oficial y legalidad, excluyéndose de tal función cualquier valoración de oportunidad no fundada en criterios jurídicos (…). Atendiendo a lo expuesto, cuando la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Empleo solicita asesoramiento a la citada Dirección General de los Servicios Jurídicos eleva un informe interno en el que se contiene los extremos sobre los que solicita información y el pronunciamiento del órgano sobre la cuestión. Así pues, la finalidad de este informe forma parte de la función de asesoramiento jurídico que realizan tanto la Dirección General de Servicios Jurídicos como las Secretarías Generales Técnicas de las consejerías, siendo en todo caso, tanto el de Servicios Jurídicos como el de las secretarías que instrumentan la petición del informe de los servicios jurídicos, informes no vinculantes. (…) Vaya por delante que no existe un procedimiento administrativo que tenga por objeto obtener un informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos relativo a la prohibición del uso del velo islámico en los centros educativos, sino que la citada Dirección General elabora un informe interno tras la petición de la secretaria general Técnica dentro de las funciones de asesoramiento en derecho que tiene atribuida la citada Dirección General de los Servicios Jurídicos. Este informe no se encuadra dentro del marco legal del procedimiento administrativo regulado en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas, sino que, como se ha expuesto, es una manifestación de las funciones de consulta y asesoramiento en derecho que se atribuye a la Dirección General de los Servicios Jurídicos, correspondiéndose así con uno de los supuestos recogidos en el artículo 18.1 b) de la Ley de Transparencia, cual es el de la información auxiliar o de apoyo contenida en un informe interno”.

3. Disconforme con la respuesta, el 28 de noviembre de 2025 la persona solicitante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, registrada con el número de expediente 2959-2025.

4. Con fecha 12 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración concernida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y un informe con las alegaciones que considerara pertinentes.

5. El 17 de diciembre de 2025 se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado, reiterando la Administración reclamada la inadmisión de la solicitud de acceso.

6. En el trámite de audiencia concedido al efecto, la persona reclamante no ha formulado alegaciones.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

La LTAIBG reconoce en su artículo 127 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se solicita el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La Rioja, de 3 de octubre de 2024, relativo a la prohibición del uso del velo islámico.

5.

Como se desprende de los antecedentes expuestos, la Administración demandada ha inadmitido la solicitud de acceso a la información, alegando la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG.

6.

En este punto, es preciso recordar que el artículo 18.1.b) LTAIBG, permite inadmitir aquellas solicitudes de información concernientes a información que pueda calificarse como auxiliar o de apoyo, tomando como punto de partida la interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, como de las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, que impone la jurisprudencia —por todas, STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—; sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

7.

Este Consejo, en el Criterio Interpretativo 006/2015, de 12 de noviembre, precisa que la característica que habilita para aplicar la cláusula de inadmisión del artículo 18.1 b) es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que a la información o al soporte que la contiene se atribuya, siendo la relación expresada en el precepto (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos) un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo. En lo que respecta a cuándo se entiende que una solicitud de información es auxiliar o de apoyo, determina que han de darse, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final;
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento;
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

En ningún caso tendrá la condición de información de carácter auxiliar o de apoyo la que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Asimismo, de conformidad con el criterio jurisprudencial:

• Lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material.
• La información auxiliar no es equivalente a información de valor provisional.
• Los informes a que se refiere el art.18.1. b) son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, sin efectos ad extra ni incidencia relevante en concretas actuaciones administrativas, pero no aquellos que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados.
• Los informes evacuados por las Administraciones Públicas habrán de ser conocidos cuando resulten ser relevantes para conocer la motivación de aquellas en su toma de decisiones, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última —en este sentido, la Sentencia de la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 46/2017—.
• El conocimiento del voto individualizado de cada uno de los miembros de un órgano colegiado no tiene la consideración de información, a los efectos de la Ley de Transparencia,

  «pues por sí mismo carece de trascendencia puesto que lo relevante es la voluntad única de la mayoría de sus miembros»

Por tanto, de conformidad con lo anterior, procede resaltar que el informe relativo a la prohibición del uso del velo islámico, solicitado por la persona reclamante, no tiene la condición de información auxiliar o de apoyo, por su relevancia para conocer la motivación de la Administración en su toma de decisión –en la medida de la incidencia que tiene este informe, sin duda, en las normas de organización y funcionamiento previstas en el Reglamento Orgánico de los centros educativos–, en una materia, tan sensible, además, como la que afecta al derecho fundamental a la libertad religiosa. Además de ello, debe señalarse, en cuanto a la alegación de la Administración concernida relativa a que este informe no forma parte de un expediente administrativo, que el hecho de que la información solicitada no constituya un trámite del procedimiento, no es en ningún caso elemento determinante de su naturaleza auxiliar o de apoyo. Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que, en las Leyes de Transparencia vigentes, el derecho de acceso, a diferencia de lo que sucedía en aplicación del artículo 37 de la derogada LRJPAC, no está supeditado a la inclusión de la información en un expediente administrativo. Una exigencia que, no cabe derivar tampoco del artículo 70.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), que deja fuera del expediente administrativo "la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo". En otros términos, debe rechazarse una eventual interpretación conjunta de los artículos 18.1.b) de la LTAIBG y 70.4 de la LPAC que llevara a la conclusión de que la información que no forma parte del expediente es siempre auxiliar y queda, por consiguiente, al margen del derecho de acceso. Es decir, si bien puede afirmarse, por aplicación del artículo 70.4 de la LPAC, que toda información que forme parte de un expediente administrativo no tiene carácter de información auxiliar o de apoyo, por el propio concepto legal establecido, no puede afirmarse que sea cierta la afirmación a sensu contrario, esto es, que toda información que no forme parte de un expediente tiene, por este simple hecho, la naturaleza de información auxiliar o de apoyo. Asimismo, tampoco puede afirmarse que el carácter interno del informe solicitado determine la condición de auxiliar o de apoyo de este último, debiendo tenerse en cuenta que, de conformidad con los criterios jurisprudenciales, anteriormente expuestos, ha de darse también la circunstancia de que aquel no tuviese efectos ad extra ni incidencia relevante en concretas actuaciones administrativas, lo que no parece ocurrir en este caso. De la misma forma, el hecho de no tener carácter vinculante un informe, —siendo además esta la regla general, consagrada en el artículo 80.1 de la LPAC—, no puede, tampoco, ser determinante, per se, para atribuir a aquél la condición de información auxiliar o de apoyo, si se dan las condiciones para que aquel tenga la naturaleza de información pública, como en este caso, por servir de antecedente y fundamento de una concreta actuación administrativa. Por lo expuesto, procede estimar la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
2. SEGUNDO: INSTAR a la Consejería de Educación y Empleo, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la persona reclamante, la siguiente información:
   • Informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La Rioja, de 3 de octubre de 2024, relativo a la prohibición del uso del velo islámico a través de los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de los centros educativos.
3. TERCERO: INSTAR a la Consejería de Educación y Empleo a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo copia de la información enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.