Acceso a informes de la Comisión Europea y estudios de asesoramiento jurídico de la UPM

ANTECEDENTES

1. En fecha 23 de julio de 2017 tuvo entrada en este Consejo, Reclamación formulada por el interesado al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, la LTAIBG), al no estar conforme con la respuesta recibida a la solicitud de información dirigida a la Universidad Politécnica de Madrid.
2. La presente Reclamación trae causa en la solicitud de información formulada el 26 de junio de 2017, por el interesado con relación a:
   
   "Que habiendo tenido conocimiento la existencia de informes emitidos por la Comisión Europea a la Universidad Politécnica de Madrid para los que ha sido necesario contratar asesoramiento jurídico, y que teniendo conocimiento de que la UPM ha de devolver importantes cantidades de los proyectos europeos del sexto programa (PR6) y del séptimo programa marco (PR7).
   
   1.- Copia de todos los informes emitidos por la Comunidad Europea a la UPM.
   2.- Relación de que informes de los anteriores han sido objeto de asesoramiento por parte del adjudicatario.
   3.- Información trasladada por la UPM para la realización de la labor de asesoramiento contratada.
   4.- Copia de los estudios e informes suministrados por el adjudicatario, CAZORLA ABOGADOS S.L.P. como consecuencia del contrato SE-60/13 JF."
   
   El 13 de julio recibe la contestación a su solicitud, en la que le indican que, en cuanto al acceso a los documentos de los proyectos europeos del Sexto Programa Marco (PR6) y del Séptimo Programa Marco (PR7) no pueden darle acceso porque corresponden a procedimientos no terminados a la fecha de la solicitud, de todas formas ponen a su disposición el informe de la Vicerrectora al Consejo de Gobierno celebrado en sesión de 1 de julio de 2016, así como el informe del Rector emitido en el Consejo de Gobierno y consejo Social de noviembre de 2016. En cuanto al resto de solicitudes, envían al interesado el pliego de cláusulas administrativas particulares para la contratación del servicio de asesoramiento jurídico de la UPM sobre los informes de auditoría emitidos por la Comisión europea en relación con los proyectos de investigación del Sexto programa marco de I+D.
3. Tras la interposición de la reclamación por parte del interesado, mediante escrito de 2 de agosto de 2017, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se dio traslado del expediente a la Secretaría General de la Universidad Politécnica de Madrid a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, formulasen las alegaciones que estimasen por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizar. A través de un escrito del Gerente y responsable de PDI de la Universidad Politécnica de Madrid, con fecha de registro de entrada en esta Institución de 21 de agosto de 2017, presenta las alegaciones donde se incluyen las de otra reclamación interpuesta por el interesado (RT-0273/2017). Después de realizar un orden cronológico del intercambio de escritos de solicitud de información y contestaciones a los mismos, ciñéndonos al caso concreto que nos ocupa, alega que la LTAIBG no es de aplicación a este caso al tratarse de un contrato anterior a la entrada en vigor de la Ley 19/2013 pero que de todas formas se le facilita un hiperenlace donde puede encontrar la documentación pública del contrato y que además se puso a disposición del interesado más información de la que estrictamente obliga la Ley, diversos informes y el pliego de cláusulas administrativas particulares y el pliego de prescripciones técnicas. Finaliza alegando "que en virtud de lo dispuesto en el art. 53 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, para tener derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el citado procedimiento tendría que tener la condición de interesado, de la que carece el solicitante".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto

   "salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley".

   Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

   "1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).
   
   2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

   En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno -BOE, n. 13, de 16 de enero de 2017- en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.
3. Una vez precisadas las reglas sobre competencia orgánica, procedemos a analizar la primera cuestión alegada por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) y es que al ser un contrato celebrado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ésta no le sería de aplicación y por lo tanto considera que no tiene obligación de aportar información anterior a esta fecha. Consideramos que este argumento no puede ser admitido. En primer lugar, la Disposición Adicional Novena de la LTAIBG, se refiere a la entrada en vigor del articulado de la Ley, es decir, en lo que nos interesa, del régimen del derecho de acceso a la información pública. Por lo tanto, es la forma de hacer efectivo este derecho lo que sólo puede aplicarse a partir de la entrada en vigor. Así, deben inadmitirse las solicitudes de información presentadas con anterioridad al 10 de diciembre de 2015. Pero esto no afecta al objeto del derecho, es decir, a la información pública, que ya existía con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley.
4. Procedemos a continuación a entrar al fondo del asunto. En la petición original de información, el interesado solicita, "1. Copia de todos los informes emitidos por la Comunidad Europea a la UPM" y "2 Relación de que informes de los anteriores han sido objeto de asesoramiento por parte del adjudicatario". El ejercicio del derecho de acceso a la información se ha configurado por el legislador básico de transparencia, como un derecho de amplio espectro. Esta configuración ha sido reiterada por los Tribunales de Justicia que ya han tenido ocasión de pronunciarse en diferentes ocasiones en el sentido de que el acceso a la información debe entenderse en un sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. De este modo, a mero título de ejemplo, la Sentencia 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 tras señalar que la LTAIBG

   "en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública"

   sostiene que

   "la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado"

   . Por su parte, la Sentencia 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 afirma que

   "el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. [...] Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia"

   . En este sentido cabe advertir que, tal y como se desprende de su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma. Mientras que, por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el presente caso, no cabe albergar duda alguna que la materia sobre la que se solicita el acceso a la información se trata de "información pública" a los efectos de la LTAIBG. Se trata de información que posee la Universidad Politécnica de Madrid, sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la LTAIBG a tenor de lo dispuesto en su artículo 2.1.d), y que ha recibido en el ejercicio de sus funciones.
5. Los Programas Marco, -nacidos en 1984- son el principal instrumento de la Unión Europea para la financiación de programas de investigación tanto dentro como fuera de Europa. La información solicitada por el interesado se centra en los Programas Marco 6º y 7º de la Unión Europea. El Sexto programa marco deriva de la Decisión nº 1513/2002/CE y el Séptimo de la Decisión 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002 y 18 de diciembre de 2006 respectivamente, para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, destinado a contribuir a la creación del Espacio Europeo de Investigación y a la innovación. El 6º Programa marco estuvo en vigor de 2002 a 2006 y el 7º de 2007 a 2013. La UPM en sus alegaciones indica que se puede hacer entrega de la documentación porque se trata de procedimientos no finalizados, pero según se desprenden de los informes de la Vicerrectora al Consejo de Gobierno celebrado en sesión de 1 de julio de 2016, así como el informe del Rector emitido en el Consejo de Gobierno y Consejo Social de noviembre de 2016, entregados al interesado en otro procedimiento abierto por el mismo (RT-0273/2017), se indica textualmente:
   
   "Actualización de la información sobre el curso de las cuatro auditorías realizadas en el marco de los proyectos Europeos de los programas marco FP6, FP7 y H2020:
   
   1. La auditoría de la Comisión Europea de doce proyectos del FP6, realizada en el año 2009, que está cerrada.
   2. La auditoría de la Comisión Europea de tres proyectos del FP7, realizada en el año 2014, aún abierta.
   3. La segunda auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo de un proyecto del FP7, celebrada del 17 al 19 de octubre de 2016, aún abierta.
   4. La tercera auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo de un proyecto del H2020, que tendrá lugar en Diciembre de 2016."
   
   De este modo, la primera cuestión en la que debemos centrar nuestra atención consiste en determinar si en el momento de la solicitud, la información estaba disponible. En este sentido, parece obvio que en el informe del propio Rector de la UPM, indica que la auditoría del 6º Programa Marco de la Comisión Europea está cerrada. Por lo tanto, habría que estimar la reclamación del interesado en sus puntos 1 y 2, puesto que se trata de información pública a efectos de la LTAIBG y se encuentra disponible.
6. En cuanto al tercer punto de la solicitud referente a la "información trasladada por la UPM para la realización de la labor de asesoramiento contratada" cabe recordar al menos desde una perspectiva formal las reglas generales sobre el procedimiento del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En el seno del Título I de la LTAIBG, relativo a la "Transparencia de la actividad pública", su Capítulo III aborda la regulación del "derecho de acceso a la información pública", desarrollando su sección 2ª -rubricada, precisamente, "Ejercicio del derecho de acceso a la información pública"- los elementos esenciales del procedimiento administrativo del ejercicio del reiterado derecho. De este modo, tras enumerar el contenido mínimo de las solicitudes de acceso a la información en su artículo 17 y las posibles causas de inadmisión de solicitudes en el artículo 18, el artículo 19, referente a la tramitación, prevé en su apartado 2 lo siguiente:

   "2. Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como la suspensión del plazo para dictar resolución".

   Tal y como ha quedado acreditado en los antecedentes obrantes en el expediente, el objeto de la solicitud de acceso se refiere a "la información trasladada por la UPM para la realización de la labor de asesoramiento contratada", sin ulteriores precisiones sobre qué es lo que se solicita. Dado que estamos en presencia de expedientes en los que se están auditando cuentas y subvenciones entregadas, que exista un alto grado de abstracción en la solicitud de acceso a la información formulada a propósito de qué es lo que se solicita, que la respuesta de la administración pública depende de ello, parece razonable concluir señalando que una correcta aplicación de las previsiones de la LTAIBG por parte de la UPM hubiesen tenido como consecuencia que en el momento de presentar la solicitud de acceso a la información por el interesado, dicha Universidad debería haber aplicado el artículo 19.2 de la LTAIBG y, en consecuencia, trasladar la solicitud al interesado, a fin de que identifique de forma suficiente la información que solicita de acuerdo con lo dispuesto en la LTAIBG, motivo por el que procede retrotraer las actuaciones al momento en que, en función del reiterado precepto de la ley de transparencia, la UPM tenía que haber remitido la solicitud al solicitante para subsanar el objeto de la misma.
7. Para finalizar el interesado solicita "Copia de los estudios e informes suministrados por el adjudicatario, CAZORLA ABOGADOS S.L.P. como consecuencia del contrato SE-60/13 JF". Con relación a los "informes" como objeto del derecho de acceso a la información, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el CRITERIO INTERPRETATIVO CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG. A los efectos que ahora importan, cabe recordar aquí que en dicho Criterio se considera que una solicitud de acceso a la información podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias [...] Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. El artículo 18.1 de la LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". En función de lo acabado de exponer, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación -informes suministrados por el adjudicatario- se trata de una "información auxiliar" o "de apoyo" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG -consecuencia jurídica-. De acuerdo con ello, cabe señalar que la respuesta ha de ser negativa dado que, según se desprende de los antecedentes obrantes en el expediente, la realización de cualquier gasto por la Universidad dentro del ámbito de aplicación del sexto o séptimo programa marco queda sujeto a fiscalización por parte de la Comisión Europea, que además de los controles financieros puede realizar en cualquier momento de la ejecución del contrato y hasta cinco años desde la fecha final del proyecto auditorías científicas y tecnológicas a través de expertos independientes o de la propia Comisión. Cabe concluir que los informes que haya podido elaborar el adjudicatario en el presente supuesto se trata de informes preceptivos, para la defensa de los intereses de la UPM frente a las decisiones de la Comisión Europea, no concurriendo ninguna de las causas previstas en el artículo 18 de las LTAIBG que justifiquen la inadmisión de una solicitud de acceso al mismo. Por lo que, en consecuencia, procede estimar la Reclamación planteada. Ahora bien, el facilitar los informes o estudios del adjudicatario del contrato SE-60/13 JF podría afectar a la propiedad industrial e intelectual, recogida como un límite al derecho de acceso recogido en el artículo 14.j) de la LTAIBG y corresponde analizar a continuación, aún de manera sucinta, el alcance que posee trasladar la solicitud a terceros posibles afectados. En concreto, nos estamos refiriendo a la posibilidad establecida en el artículo 19.3 de la LTAIBG a tenor del cual "si la información solicitada pudiera afectar a derechos e intereses de terceros debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación". El traslado a terceros afectados previsto en el precitado artículo 19.3 de la LTAIBG tiene por finalidad evitar que el acceso a la información perjudique injustamente derechos o intereses de otras personas privadas. De este modo, resulta imprescindible que el órgano competente al que se dirige la solicitud de acceso a la información valore si es necesario este traslado, por cuanto una aplicación extensiva de esta posibilidad podría llegar a perjudicar el derecho de acceso. A estos efectos resulta de utilidad recordar que el órgano competente para tramitar las solicitudes de acceso a la información, de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, ha de ponderar la concurrencia de las circunstancias que precisan el traslado y la idoneidad para proteger los derechos e intereses afectados, circunstancia que no ha quedado acreditada ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno por la entidad recurrida. Esta circunstancia evidencia que la entidad recurrida no ha seguido una praxis adecuada aplicada al caso concreto. Cabe recordar que los límites contemplados en el artículo 14 de la LTAIBG no operan automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. De manera que la aplicación de un límite al caso concreto no se trata de una potestad discrecional de la Administración pública. En este sentido, en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Sexto de, respectivamente, las Sentencias nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 6 de Madrid y nº 39/2017, de 22 de marzo de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid, se afirma que el artículo 14 no contiene una potestad discrecional a favor de la Administración en los siguientes términos:

   "no puede tratarse de un potestad discrecional desde el momento en que, como se ha dicho antes, la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, que admiten varias soluciones justas, en el caso objeto de análisis solamente permite una solución justa".

   En definitiva, es preciso motivar la resolución en virtud de la cual se aplique un límite al caso concreto a fin de que, entre otras cuestiones, se acredite el daño que pudiera causar facilitar la información pública, pues en caso contrario, "y ante la falta de cualquier justificación", hay que acceder a la solicitud de información, como expresamente señala el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sétima, de 7 de noviembre de 2016. En este caso concreto, en suma, habría que retrotraer las actuaciones, hasta el momento en que la UPM tenía que haber remitido la solicitud al adjudicatario para que alegase lo que estime oportuno, en el caso de que los informes y estudios objetos del contrato SE-60/13JF puedan ser trasladados a un tercero.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO.-

ESTIMAR la reclamación en lo señalado en el fundamento jurídico 4º en tanto que su objeto se configura como información pública a los efectos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO.-

RETROTRAER las actuaciones a fin de que la Universidad Politécnica de Madrid remita la solicitud de acceso a la información presentada por para que identifique de forma suficiente la información que solicita en su punto tercero, a fin de que pueda continuar tramitándose el procedimiento establecido en el Capítulo III de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

TERCERO.-

RETROTRAER las actuaciones a fin de que la Universidad Politécnica de Madrid remita la solicitud de acceso a la información presentada por al adjudicatario a los efectos previstos en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a fin de que pueda continuar tramitándose el procedimiento.

CUARTO.-

INSTAR a la Universidad Politécnica de Madrid a que en el plazo máximo de quince días proporcione a la información solicitada y no satisfecha, remitiendo a este Consejo en igual plazo copia de la información trasladada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.