Acceso a información sobre bodas celebradas y justificantes de ingresos

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1.

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó al Ayuntamiento de Cuacos de Yuste, el día 31 de enero de 2025, la siguiente información:

«(...) que nos informe del número de bodas celebradas en el Ayuntamiento de Cuacos de Yuste, desde que entró en vigor dicha ordenanza hasta el 31 de diciembre de 2024. -Que nos informe y ver los justificantes de ingresos por las bodas celebradas. -Tras lo expuesto solicito me informe y dé acceso por medios electrónicos».

La ordenanza referida es la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por la utilización de locales en edificios municipales con ánimo de lucro, aprobada inicialmente, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cuacos de Yuste de 9 de noviembre de 2023.

2.

Mediante Resolución de Alcaldía de 3 de febrero de 2025, notificada en esta misma fecha, se inadmite a trámite, parcialmente, la solicitud de acceso a la información. Se alega que la documentación requerida conlleva una acción previa de reelaboración, concurriendo, por tanto, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c)1 de la LTAIBG, así como que tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley- artículo 18.1.e)2 de la Ley.

Asimismo, se informa al reclamante de que, desde la entrada en vigor de la Ordenanza en cuestión se han celebrado siete enlaces matrimoniales, la mayoría de ellos en la Alcaldía, pero también fuera del Ayuntamiento.

3.

Disconforme con la respuesta dada a su petición, el 7 de febrero de 2025 el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), registrada con el número de expediente 302-2025.

4.

Con fecha 18 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes.

Con fecha 13 de marzo de 2025 se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado que incluye un oficio del alcalde-presidente de 12 de marzo de 2025 en el que se reitera en las argumentaciones dadas con anterioridad, recalcando que la necesaria anonimización de datos personales conlleva una inversión temporal que afectaría a la actividad de la entidad concernida.

5.

En el trámite de audiencia concedido al efecto, el reclamante manifiesta que no le ha sido proporcionada parte de la información solicitada.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a las bodas celebradas y justificantes de ingresos desde la aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por la utilización de locales en edificios municipales con ánimo de lucro.

5. Como se desprende de los antecedentes expuestos, la Administración concernida, para fundamentar la no puesta a disposición de parte de la información solicitada, concretamente los justificantes de ingresos de los enlaces matrimoniales referidos, hace alusión al carácter abusivo de la solicitud, por el número de escritos presentados ante el Ayuntamiento requerido por el ahora reclamante lo que se traduce en un menoscabo del funcionamiento de los servicios municipales, incluso alegando "colapso administrativo" por la cantidad, el tipo de información requerida y la debida protección de datos personales. También se alega la necesaria reelaboración de la información solicitada.

6. En el examen de las cuestiones suscitadas se debe tener presente que la persona reclamante ha formulado la solicitud en su condición de concejal en el Ayuntamiento al que se dirige, pues no cabe desconocer que los concejales (y los demás miembros de las corporaciones locales) son titulares de un derecho específico de acceso a la información que obre en poder de la corporación en la que ejercen sus funciones representativas.

Este particular derecho de acceso a la información, que forma parte del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, tiene su configuración legal en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), cuyo tenor es el siguiente:

"Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado".

El régimen jurídico establecido en este precepto legal se complementa con lo dispuesto en los artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

Que el derecho de los representantes locales a acceder a la información necesaria para el desempeño de sus funciones representativas forma parte del núcleo esencial del ius in officium garantizado en el artículo 23.2 de la Constitución ha sido subrayado por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones. Baste recordar a este respecto lo declarado en la STC 246/2012, de 20 de diciembre de 2012: "entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, en todo caso, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores".

Por otra parte, el Tribunal Supremo -que comparte esta misma consideración de la naturaleza fundamental del derecho de acceso a la información de los representantes locales-, ha precisado en múltiples pronunciamientos su contenido y alcance. Los elementos esenciales de su doctrina se compendian en la STS de 10 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:486) en los siguientes términos:

"La finalidad del derecho de acceso a la información del concejal es el normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales... Lo que es cierto es que ninguna de las sentencias dictadas... ha considerado válido que el derecho de obtener información puede quedar condicionado a que los datos que se quieren obtener tengan que estar relacionados con los que van a ser tratados en los Plenos municipales... Por todo ello, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo será la siguiente: a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal."

A lo anterior hay que añadir lo precisado, entre otras, en la STS de 27 de noviembre de 2000 (ECLI:ES:TS:2000:8634) sobre la no exigencia de explicitar la finalidad de las solicitudes:

"la legislación vigente no exige que los concejales solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los Concejales... lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control, más aún cuando no es infrecuente que pueda convenirles ‘no decir’ para qué quieren la información, a fin de no desvelar sus estrategias de actuación política."

7. Como se puede apreciar, la configuración legal y jurisprudencial del derecho que nos ocupa lo conecta directamente con las funciones inherentes al ejercicio del cargo representativo y, consecuentemente, le confiere un extenso ámbito objetivo. Ello no significa obviamente que estemos ante un derecho ilimitado pues, al igual como sucede con todos, su ejercicio deberá conciliarse con el adecuado respeto a los demás derechos e intereses jurídicamente protegidos.

Entre los derechos que eventualmente pueden resultar afectados ocupa un lugar destacado el derecho a la protección de los datos de carácter personal, cuya salvaguarda se regula en el Reglamento UE 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 (RGPD) y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. No obstante, en los supuestos de colisión con este derecho, ha de tenerse presente que el acceso por parte de los miembros de una corporación local a datos de carácter personal que obren en poder de la entidad a la que pertenecen ha de considerarse un tratamiento lícito en la medida en que resulten necesarios para el normal ejercicio de sus funciones y se respete el principio de minimización del artículo 5.1.c) RGPD («sean adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados"). Naturalmente, esta legitimación no ampara cualquier uso posterior de los datos personales que resulte incompatible con los fines «determinados, explícitos y legítimos» para los que han sido obtenidos, pues vulneraría el principio de limitación de la finalidad consagrado en la letra b) del artículo 5.1 RGPD. En este sentido, cabe recordar que, a la obligación de confidencialidad que dimana del RGPD, se suma el deber de reserva que el artículo 16.3 ROF impone a los miembros de las corporaciones «en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función". Al margen de este régimen general de acceso por los representantes locales únicamente quedan los datos personales que pertenecen a las categorías especiales enunciadas en el artículo 9 RGPD...

8. En lo que respecta a sus garantías, el derecho de los miembros de las corporaciones locales a acceder a la información que obre en poder de las entidades a las que pertenecen cuenta con un régimen completo de recursos, que no solo comprende el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo (art. 52.1 LRBRL) sino que, en atención a su naturaleza de derecho fundamental, goza de una protección adicional que incluye, tanto el procedimiento especial ante la jurisdicción contencioso-administrativa, basado en los principios de preferencia y sumariedad, como el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Y, por otra parte, las vulneraciones graves de este derecho son susceptibles de integrar el delito tipificado en el artículo 542 del Código Penal, como ha confirmado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 26 de marzo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:1211).

Pues bien, al contar esta materia con un régimen jurídico propio, resulta de aplicación lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG, según el cual: «Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información». En consecuencia, el acceso a la información en poder de las corporaciones locales por parte de sus miembros se rige primariamente por lo dispuesto en su normativa reguladora y solo con carácter supletorio por la LTAIBG.

No obstante, aun cuando el acceso a la información de los representantes locales dispone, como se ha expuesto, de un régimen jurídico específico que incluye sus propios instrumentos de garantía, no cabe desconocer que el Tribunal Supremo, basándose en el carácter supletorio de la LTAIBG, ha considerado que «el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica... en modo alguno excluye que... el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno» (Sentencia de 10 de marzo de 2022 - ECLI: ES:TS:2022:1033).

De la doctrina jurisprudencial que se acaba de exponer se deriva que los miembros de las corporaciones locales que consideren vulnerado su derecho de acceso a la información pueden optar, o bien por seguir el cauce de los recursos administrativos y judiciales dispuestos en el régimen jurídico específico que regula la materia o, alternativamente, interponer ante el Consejo de Transparencia (o ante el órgano autonómico correspondiente) la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG «con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa».

9. Ahora bien, la atribución de competencias resolutorias en este ámbito a los órganos garantes de la transparencia pública en virtud del carácter supletorio de la LTAIBG no comporta una alteración del régimen jurídico sustantivo que rige las actuaciones administrativas cuestionadas, por lo que las reclamaciones interpuestas ante el Consejo se deberán resolver aplicando primariamente la regulación jurídica específica de la materia y, solo de manera supletoria, la LTAIBG.

Ello determina que los pronunciamientos que este Consejo puede emitir en el marco de una reclamación como la presente se hallen condicionados por el contenido sustantivo del mencionado régimen jurídico específico del derecho de acceso de los miembros las corporaciones locales.

10. Entrando en el fondo del asunto, procede señalar que el Ayuntamiento concernido ha puesto a disposición del reclamante una parte de la información solicitada, concretamente, la información relativa al número de enlaces matrimoniales celebrados desde la entrada en vigor de la anteriormente referida Ordenanza Fiscal, pero no los "justificantes de ingresos por las bodas celebradas", que también fueron reiteradamente solicitados.

La negativa de la administración reclamada a facilitar la última información solicitada se fundamenta en que su puesta a disposición pudiera afectar al debido funcionamiento de los servicios públicos municipales, por la necesaria anonimización de datos personales. Estas razones no justifican la denegación del derecho de acceso a la información pública pretendida. Que sean varias las peticiones formuladas no impide el acceso a la información pública salvo que sean abusivas, entendiendo por tales aquellas que incurran en la causa de inadmisión del art 18.1.e) de la LTAIBG. Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

"[l]a doctrina del abuso de Derecho... se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos... al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho..."

A lo anterior se añade que este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones —por todas, R CTBG 661/2024, de 14 de junio— que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

La aplicación de la jurisprudencia y doctrina expuesta al presente caso, impide apreciar una intensidad en el ejercicio del derecho que sea de tal magnitud que perjudique u obstaculice la gestión ordinaria de las funciones y cometidos de la entidad concernida, pues tan solo se circunscribe a siete expedientes administrativos, concretamente, los relativos a los enlaces matrimoniales celebrados, sobre los que versa la solicitud de acceso.

En línea con lo anterior, tampoco procede apreciar la causa de inadmisión basada en la necesaria acción previa de reelaboración, prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, ya que una labor, como la requerida, de localización y recogida de la documentación en el seno de la propia organización, se considera reelaboración básica, no teniendo entidad suficiente para motivar la apreciación de la causa anteriormente referida - CTBG, R 60/2024, de 19 de enero.

Finalmente, se ha de recordar que, tal como se ha indicado en el fundamento jurídico el acceso por parte de los miembros de una corporación local a datos de carácter personal que obren en poder de la entidad a la que pertenecen ha de considerarse un tratamiento lícito en la medida en que resulten necesarios para el normal ejercicio de sus funciones y se respete el principio de minimización del artículo 5.1.c) RGPD («sean adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados"). En consecuencia, la labor de anonimización ha de circunscribirse a aquellos datos de carácter personal que no resulten necesarios para el ejercicio la función representativa que constitucionalmente corresponde un concejal en los términos precisados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo anteriormente reproducida. Todo ello sin perjuicio del cumplimiento del deber de reserva que el artículo 16.3 ROF impone a los miembros de las corporaciones «en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función», y de las limitaciones que de la normativa de protección de datos se derivan en relación con cualquier uso posterior distinto de aquél para el que han sido obtenidos.

11. Por las razones expuestas, procede estimar la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente al Ayuntamiento de Cuacos de Yuste (Cáceres).

SEGUNDO:

INSTAR al Ayuntamiento de Cuacos de Yuste a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Los justificantes de ingresos por los enlaces matrimoniales celebrados desde la entrada en vigor de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por la utilización de locales en edificios municipales con ánimo de lucro hasta el 31 de diciembre de 2024.

TERCERO:

INSTAR al Ayuntamiento de Cuacos de Yuste a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.