Acceso a datos de solicitudes de Formación Profesional y criterios de apertura de grupos

ANTECEDENTES

Resolución RT 0787/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó ante la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 31 de agosto de 2021 la siguiente información:

“Información en formato reutilizable, CSV u hoja de cálculo, de número de solicitudes por curso, desde 2015-2016 hasta el último disponible, en FP Básica, Grado Medio y Grado Superior en los centros de Madrid, desglosadas cuando sea posible por centro solicitado en primera opción, centro origen, ciclo de FP solicitado, y admisión o no del alumno en el centro en primera opción o en alguna de sus opciones. Información de los criterios objetivos para cerrar /no cerrar /abrir / no abrir grupos en esos centros en función del número de solicitudes.”

2. Al no recibir respuesta satisfactoria, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 15 de septiembre de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 16 de septiembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid, al objeto de que por el órgano competente pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas.

Alegaciones de la Administración

“(…) 3.- A la vista de estas alegaciones se informa lo siguiente:

3.1.-

En la solicitud 09-OPEN-00088.8/2021 la información facilitada del número de solicitudes por curso, desde 2015-2016 hasta el último disponible, en Bachillerato en los centros de Madrid requirió de una acción previa de reelaboración ya que esta información no se produce con automatismo sino que exige la combinación de bases de datos o archivos electrónicos, especialmente cuando afecta a varios cursos escolares (de hecho se acordó la ampliación del plazo de resolución). No obstante esta circunstancia, la administración autonómica elaboró la información que podía facilitar con objeto de satisfacer los objetivos propios de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. No obstante, la información que ahora se solicita afecta a los procesos de admisión de la Formación Profesional desde el curso 2015-2016 que fueron procesados a través de formatos electrónicos más antiguos (sistema SICE) que en los procesos de Bachillerato. Esta circunstancia supone que la acción de reelaboración sea más intensa, lo que justifica su inadmisión de acuerdo con el artículo 18.1. c) de la LTAIBG.

3.2.-

Por otra parte, este Centro directivo entiende que la solicitud de información tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley (artículo 18.1 e) de la LTAIBG). A juicio de esta Dirección General la información solicitada por distintos niveles formativos (FP Básica, Grado Medio y Grado Superior en los centros de Madrid) con parámetros temporales tan amplios (desde 2015-2016 hasta el último disponible) y con un desglose pormenorizado (desglosadas cuando sea posible por centro solicitado en primera opción, centro origen, ciclo de FP solicitado, y admisión o no del alumno en el centro en primera opción o en alguna de sus opciones) excede manifiesta y objetivamente de los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, al requerir un tratamiento que sobrecarga la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información solicitada sin que se obtenga un beneficio inherente a la transparencia ni un beneficio particular. En este sentido, el artículo 17.3 de la Ley determina que:

“El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud”.

La locución adverbial que el artículo expresa tiene un sentido adversativo, de lo que puede inferirse que cuando se solicita una información pormenorizada con parámetros temporales tan amplios debiera, al menos sucintamente, motivarse para poder interpretar el posible beneficio inherente a la transparencia o el posible beneficio particular. Máxime en el caso de un ciudadano que ha presentado más de 25 solicitudes de información pública sólo en esta Consejería durante lo que va de año (2021), que ha supuesto en su conjunto un exceso de carga de trabajo de los trabajadores de la administración que participan en esta gestión.”

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como:

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4.

Una vez enmarcado el concepto de “información pública” en relación con la LTAIBG, procede examinar la reclamación, que versa sobre los datos de solicitudes por curso (desde 2015-2016 hasta el último disponible) de Formación Profesional (FP) en los centros de Madrid, distinguiendo entre FP Básica, Grado Medio y Grado Superior. El reclamante solicita, cuando sea posible, un desglose por centro solicitado en primera opción, centro origen, ciclo de FP solicitado y admisión o no del alumno en el centro en primera opción o en alguna de sus opciones, así como información de los criterios objetivos para cerrar /no cerrar /abrir / no abrir grupos en esos centros en función del número de solicitudes. La Administración Pública objeto de la reclamación rechaza la petición, invocando dos de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la LTAIBG. En concreto, la Consejería madrileña argumenta que es necesaria una acción previa de reelaboración de la información demasiado intensa, en virtud del apartado 1.c), lo que justificaría la inadmisión. También invoca la Administración el carácter abusivo de la solicitud de información, de conformidad con el apartado 1.e), al abarcar un periodo amplio de tiempo y un desglose pormenorizado. La Consejería añade que una solicitud tan amplia debería motivarse, a tenor del artículo 17.3 de la LTAIBG, teniendo además en cuenta que el reclamante ha presentado más de 25 solicitudes de información ante dicho organismo en el año 2021. Procede, en consecuencia, analizar las causas de inadmisión invocadas por la Consejería para determinar si resulta aplicable al supuesto que da origen a esta reclamación.

5.

A la hora de examinar la procedencia de la aplicación de la causa de inadmisión prevista en artículo 18.1.c), conforme a la cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, es preciso comenzar recordando que, al igual que sucede con los límites del artículo 14 LTAIBG, las causas de inadmisión del artículo 18 enuncian limitaciones o restricciones a un derecho de rango constitucional y, por lo tanto, deberán ser siempre objeto de interpretación estricta. Así lo ha establecido el Tribunal Supremo en su Sentencia 3530/2017, de 16 de octubre (ECLI: ES:TS:2017:3530), en cuyo fundamento jurídico sexto sienta la siguiente doctrina en interés casacional:

«La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.»

A lo que añade que, «por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.»

Esta doctrina jurisprudencial fue reiterada, y completada, por el propio Tribunal Supremo en su Sentencia 810/2020, de 3 de marzo (ECLI: ES:TS:2020:810), en la que, tras reconocer que «el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo», deja claro que «este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013.» Partiendo de estas premisas, continúa acotando su ámbito de aplicación al señalar que «la acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas […]». Y, finalmente, concluye que la aplicación de la causa de inadmisión relativa a la acción previa de elaboración se encuentra justificada cuando, como sucede en el supuesto examinado, «se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», teniendo en cuenta, además, que parte de la información solicitada «se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración».

En la aplicación de esta doctrina jurisprudencial de obligada observancia debe tenerse presente que, como indica el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en uso de las competencias atribuidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, la reelaboración no debe confundirse con otros supuestos también regulados en la LTAIBG, como el de las solicitudes de información voluminosa, la necesidad de anonimizar documentos para suprimir datos de carácter personal o que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia.

A juicio de este Consejo, es preciso rechazar esta alegación, al no proporcionar la Administración Pública objeto de la reclamación una «justificación clara y suficiente», conforme exige el Tribunal Supremo, de la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) para denegar el acceso a una parte de la información solicitada. La Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid argumenta que la recopilación de los datos solicitados –sobre los procesos de admisión de Formación Profesional– exigiría una acción de reelaboración demasiado intensa. Contrasta esta respuesta con la que emitió la misma Consejería ante una petición muy similar, por parte del mismo reclamante, en relación con los procesos de admisión de Bachillerato, información que sí fue proporcionada. La Consejería justifica su diferente proceder en el siguiente motivo: explica que los datos solicitados sobre la Formación Profesional fueron procesados a través de formatos electrónicos más antiguos (sistema SICE) que en los procesos sobre Bachillerato. Añade, además, que aquella solicitud de información ya requirió una acción previa de reelaboración, al tener que combinar bases de datos o archivos electrónicos, por lo que se amplió el plazo de resolución. En aquella ocasión, sin embargo, la Consejería consideró asumible la acción y estimó el derecho de acceso.

Este precedente demuestra que la Consejería tendría la capacidad para proporcionar la información, aunque hiciese falta solicitar una ampliación del plazo por las necesidades de la operación para recabar la información, en virtud de lo previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG. Ello sería la actuación adecuada a la vista del carácter restrictivo de las causas de inadmisión, en coherencia con los criterios consolidados de este Consejo y la doctrina jurisprudencial. Este Consejo considera, además, que no se han identificado elementos objetivables suficientes que colmen la definición de reelaboración que recoge el criterio interpretativo CI/007/2015.

6.

Por otro lado, la Consejería también invoca la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, al considerar que la solicitud tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la LTAIBG. Según la Consejería, el reclamante debería motivar aunque fuera de forma sucinta, una solicitud que abarca un periodo de tiempo tan amplio y que pretende obtener datos desglosados, en virtud de lo previsto en el artículo 17.3 de la LTAIBG. Alegan, además, que el reclamante había presentado más de 25 solicitudes en lo que iba de año 2021, a fecha de 31 de agosto, cuando se registró la solicitud de información originaria.

El examen de esta alegación conduce a un análisis del criterio interpretativo CI/003/2016, de 14 de julio, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en uso de las competencias atribuidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG. Este criterio señala expresamente los supuestos en los que una solicitud puede entenderse como abusiva, ninguno de los cuales se corresponde con la reclamación analizada en este caso sobre la Formación Profesional:

• “—Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• “—Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• “—Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• “—Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.”

El tratamiento que requiere proporcionar la información no tiene la capacidad de saturar la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, como alega la Consejería, puesto que la misma Consejería resolvió de forma estimativa una solicitud similar fechada el 6 de junio. El criterio analizado señala de forma explícita, además, que el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes (más de 25 en el caso del reclamante, según la Administración reclamada) no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho.

La Consejería también cuestiona la justificación de la solicitud de información con la finalidad de la LTAIBG, al no apreciar ningún beneficio inherente a la transparencia ni uno particular. Hay que tener en cuenta que el criterio CI/003/2016 establece que se considera justificada una solicitud con la finalidad de la ley “cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

1. Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
2. Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
3. Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
4. Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas”.

A juicio de este Consejo, la información reclamada permite conocer el funcionamiento de las instituciones educativas, lo cual encaja con los intereses legítimos recogidos en el CI/003/2016. La información que puede proporcionar la Comunidad de Madrid permite hacerse una idea cabal del funcionamiento de la FP en esta comunidad autónoma, en el sentido de conocer la distribución de solicitudes por centro, si los alumnos consiguen matricularse en el solicitado como primera opción, etc. Se trata en definitiva de información que incluso podría resultar útil a la propia administración educativa para su planificación y gestión. En conclusión, este Consejo estima que no se dan las circunstancias para considerar abusiva la solicitud que da origen a esta reclamación.

7.

Por último, en relación con esta causa de inadmisión, la Consejería menciona la falta de explicación de los motivos del reclamante como un elemento a tener en cuenta, una alegación que debe ser también rechazada. El artículo 17.3 de la LTAIBG determina, precisamente, que la falta de justificación por parte del solicitante no puede ser la causa para rechazar la petición. Esta interpretación ha quedado reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha vuelto a pronunciarse sobre este extremo en su Sentencia 1519/2020, de 12 de noviembre (ECLI: ES:TS:2020:3870). En ella, el Alto Tribunal expuso la siguiente argumentación sobre el 17.3:

“(…) 7. (…) Del precepto resulta con claridad que la falta de justificación o motivación no podrá, por sí sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses "meramente privados", como son los que aprecian la sentencia impugnada y la resolución del CTBG en este caso, tampoco puede por sí sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión del artículo 18.3 LTAIBG. La referencia del precepto a la posibilidad de exponer los motivos por los que se solicita la información ha de entenderse a los efectos de la ponderación que deberá efectuarse cuando el derecho de acceso a la información pública entre en colisión con otros bienes y derechos protegidos, como los indicados por los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, sin que en este caso quepa apreciar tal colisión, pues ni la sentencia impugnada ni la resolución del CTBG advirtieron la presencia de cualquiera de los bienes y derechos enumerados por el artículo 14 LTAIBG, ni apreciaron tampoco la existencia de datos personales de terceros protegidos por las reglas del artículo 15 LTAIBG, lo que en este caso es claro pues la información solicitada sobre la correspondencia enviada y recibida no afecta sino a datos del propio recurrente.”

Sobre este debate jurídico, cabe añadir que el reclamante ha sugerido en su formulario ante este Consejo el motivo de su interés, al señalar que “una gestión correcta de la demanda en FP (Formación Profesional) implica que se debe manejar esta información, y es información fiscalizable por los ciudadanos”.

8.

A la vista de los argumentos expuestos, fundamentados en el carácter limitativo y restrictivo de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la LTAIBG, procede estimar la reclamación planteada. Se debe tener en cuenta, sin embargo, que la información podría otorgarse sin el desglose pormenorizado solicitado, como acepta el propio reclamante, siempre que no sea posible concederlo en los términos señalados en la solicitud de información.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Información en formato reutilizable, CSV u hoja de cálculo, de número de solicitudes por curso, desde 2015-2016 hasta el último disponible, en FP Básica, Grado Medio y Grado Superior en los centros de Madrid, en los términos señalados en los fundamentos jurídicos.
• Información de los criterios objetivos para cerrar /no cerrar /abrir / no abrir grupos en esos centros en función del número de solicitudes.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Educación, Universidades, Ciencia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la remisión de información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.