Acceso a información sobre procesos electorales, libros de actas y certificados de acuerdos de un colegio profesional

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] mediante escrito de 16 de febrero de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1

[anonimizado] remitió el 15 de enero de 2016 un escrito a la atención de la Secretaria de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Diplomados y Graduados de Enfermería del Principado de Asturias en el que, tras exponer diferentes consideraciones sobre la regulación estatutaria del procedimiento electoral, solicitaba acceso a la información en tres materias:

• ser informado de todo lo referente al próximo proceso electoral, con antelación suficiente, tanto en forma postal certificada, como vía telemática.
• examinar los libros de actas de la Junta de Gobierno y la Comisión Ejecutiva de los últimos 6 meses, con especial interés en las reuniones celebradas el 17 de diciembre de 2015 y las convocadas posteriormente.
• la expedición de certificados de todos los acuerdos tomados en las Juntas de Gobierno de los años 2015 y 2016.

2

Transcurrido el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG), [anonimizado] considera desestimada su solicitud por silencio administrativo, motivo por el que, al amparo del artículo 24.1 de la LTAIBG, el 16 de febrero de 2016 interpone reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. En la misma se expone, adicionalmente, que según un anuncio en prensa local de 23 de diciembre de 2015 se ha abierto expediente disciplinario al [anonimizado] ahora reclamante sin que a día de la fecha se le haya practicado notificación alguna, así como otras cuestiones relacionadas con la gestión del Colegio, reiterando la solicitud de información planteada en su momento.

3

El siguiente 22 de febrero, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se remitió a la Dirección General de Participación Ciudadana de la Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana del Principado de Asturias el expediente de referencia para que se trasladase al precitado Colegio Oficial, a fin de que por éste se formulasen las alegaciones que estimasen por convenientes, aportando, asimismo, toda la documentación en que fundamentar las posibles alegaciones que se hubiesen planteado. Mediante oficio de 25 de febrero de dicha Dirección General, se comunica a este Consejo el traslado del expediente al interesado a fin de cumplimentar el citado trámite de alegaciones.

4

A través de un oficio de 17 de marzo de 2016 de la Secretaría de la Junta de Gobierno del reiterado Colegio Oficial, con fecha de registro de entrada en este Consejo el primer de abril, se formulan una serie de alegaciones que, en síntesis, pueden sistematizarse como sigue.

"El ilustre Colegio de Diplomados en Enfermería de Asturias, como el resto de colegios profesionales, únicamente está sometido a sus Estatutos colegiales, así como labores de tutela del Consejo general de Diplomados en Enfermería, la legislación básica del estado y la potestad jurisdiccional"

• En el ámbito objetivo de aplicación de la LTAIBG –artículo 2.1.e)- se incluyen las Corporaciones de Derecho Público en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo
• "[L]as puertas del Colegio están abiertas a todos los colegiados, así como exhibición de aquella documentación que directamente les afecte, debiendo expresar en caso contrario, los motivos o finalidad de la petición que se formule, pues no podemos perder de vista, que hemos de ser escrupulosos con la normativa de protección de datos, cuya custodia y respeto, debe guiar toda nuestra actuación, por lo que la solicitud inconcreta de exhibición de Libros de Actas de la Junta de Gobierno, no es atendible por sí, a no ser que se justifique su finalidad, sin perjuicio de la vía de recursos que quepa contra la resolución denegatoria por silencio administrativo y la tutela que sobre el Colegio ejerce el propio Consejo General de Diplomados de Enfermería, con sede en Madrid”.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

Antes de examinar el fondo de la reclamación planteada resulta conveniente recordar que la LTAIBG al definir su ámbito de aplicación incluye en su artículo 2.1.e) a "las Corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo". Esta previsión legal implica, en consecuencia, que las Corporaciones de Derecho Público, por una parte, queden sometidas al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa definidas en el Capítulo II del Título I de la LTAIBG –artículos 5 a 11- en lo que atañe a sus "actividades sujetas a Derecho Administrativo"; y, por otra parte, que cualquier persona tiene derecho a acceder a la "información pública", entendida esta en los términos del artículo 13 de la LTAIBG y de acuerdo con el procedimiento regulado en el Capítulo III del Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre -artículos 12 a 22-, que ore en poder de las Corporaciones de Derecho Público respecto, igualmente, de sus "actividades sujetas a Derecho Administrativo".

3.

Según se desprende del tenor literal de los preceptos de la LTAIBG acabados de reseñar, resulta determinante para pronunciarse sobre la reclamación planteada delimitar qué se entiende por "actividades sujetas a Derecho Administrativo", en tanto que se trata del presupuesto de hecho que ha previsto el legislador para la efectiva aplicación a las entidades corporativas de la reiterada Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

4.

En atención a esta premisa, hace comenzar señalando que los Colegios Profesionales, tal y como ha destacado el Tribunal Constitucional, tienen una naturaleza mixta o bifronte. Esta doctrina aparece sistematizada en la STC 89/1989, de 11 de mayo -reiterada en pronunciamientos posteriores, como la STC 3/2013, de 17 de enero, F.J. 5- en la que, tras recordar los diferentes posicionamientos doctrinales sobre la materia, su Fundamento Jurídico 5 sostiene lo siguiente:

"Los Colegios Profesionales, en efecto, constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante. [...] Así es como la legislación vigente configura a los Colegios Profesionales. Estos son, según el art. 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, «Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia, y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». [...] Por consiguiente, cierto es que la CE, como antes se ha dicho, si bien constitucionaliza la existencia de los Colegios Profesionales no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto, pero hay que convenir que con su referencia a las peculiaridades de aquéllos y a la reserva de Ley, remitiendo a ésta su regulación (art. 36), viene a consagrar su especialidad «peculiaridad» ya reconocida, de otro lado, por la legislación citada. [...]".

Concretando más la definición y alcance de la naturaleza de los Colegios Profesionales, en el Fundamento Jurídico 6 de la misma Sentencia se añade que:

"[...] La doctrina de este Tribunal es ya reiterada en lo que se refiere a la calificación jurídica de los Colegios Profesionales a partir de la STC 23/1984, en la cual, partiendo del pluralismo, de la libertad asociativa y de la existencia de entes sociales (partidos, sindicatos, asociaciones empresariales), se alude a la de otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos (arts. 36 y 52 CE), que pueden llegar a ser considerados como Corporaciones de derecho público en determinados supuestos. La STC 123/1987 se hace eco de esa doctrina y afirma su consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, son corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas por las leyes funciones públicas [...]. Y, en fin, la STC 20/1988, de 18 de febrero, reitera esta calificación y configura los Colegios Profesionales como personas jurídicas-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador [...].".

5.

De acuerdo con lo anterior, cabe concluir sometiendo el carácter complejo del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, dado que carece de uniformidad y sistema, debiendo adaptarse a la naturaleza pública o privada de la actividad que desempeñe el Colegio en cada momento. Por lo demás, hay que advertir que su configuración como Corporaciones de Derecho Público de base privada que desarrollan funciones públicas, se justifica por el cumplimiento de diferentes intereses públicos, entre los que pueden mencionarse alguno del ordenación del ejercicio profesional, el cumplimiento de las normas deontológicas, el ejercicio de la potestad sancionadora, los recursos procesales, la defensa de los derechos e intereses de consumidores y usuarios, etc. -entre otras, STC 89/1989, de 11 de mayo, F.J. 7-.

6.

A tenor de las premisas acabadas de reseñar, hay que hacer notar que, del conjunto de funciones que tienen encomendadas los Colegios Profesionales por el artículo 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, sólo pueden considerarse como públicas una parte del total que desempeñan, esto es, aquellas funciones que el Estado encomienda o delega en estos entre p.-ej. representación y defensa de los intereses del sector ante las diferentes Administraciones con competencias en la materia; la regulación de la profesión; la colaboración de estas Corporaciones con las Administraciones públicas para el ejercicio de funciones relacionadas con el sector; las funciones que le haya podido delegar la Administración, etc., dado que el resto son dirigidas al interés particular.

7.

De este modo, se puede sostener que sólo el ejercicio de dichas funciones públicas es el que se sujeta a Derecho Administrativo y, en concreto, a la legislación sobre procedimiento administrativo y, además, sólo los actos dictados en el cumplimiento de tales funciones públicas que tienen atribuidos los Colegios son susceptibles de recurso contencioso-administrativo.

En este sentido, cabe recordar que están sujetos a Derecho Administrativo los actos relativos a la organización y funcionamiento de las Corporaciones y el ejercicio de las funciones administrativas que tienen atribuidas por la legislación que las rige o les que han sido delegadas por otras Administraciones Públicas. A estos efectos, la Disposición transitoria primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas dispone que "las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se complete esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda". Previsión que, en cierto sentido, ha aclarado el nuevo artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al prever que "las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por esta Ley".

Mientras que, finalmente, el artículo 2.1(c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dispone que "el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con [...] los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, adoptados en el ejercicio de sus funciones públicas".

8.

Toda vez que se ha delimitado sumariamente el marco en el que ha de interpretarse el sentido de la expresión "actividades sujetas a Derecho Administrativo", corresponde a continuación examinar cada uno de los ámbitos respecto de los que el ahora reclamante ha planteado su derecho de acceso a la información con la finalidad de analizar si se trata de aspectos de las entidades corporativas sujetos o no a Derecho Administrativo.

9.

La primera de las cuestiones planteadas por el reclamante consiste en "ser informado de todo lo referente al próximo proceso electoral, con antelación suficiente, tanto en forma postai certificada, como vía telemática".

La materia relativa al "régimen electoral" del Colegio Oficial de referencia se aborda en el Capítulo III de sus Estatutos –artículos 37 a 39-. En tales preceptos se lleva a cabo una agotadora regulación de dicha materia, comprensiva del total procedimiento electoral de la entidad corporativa que incluye el derecho de sufragio activo y pasivo; la convocatoria de elecciones; la presentación de candidaturas; la elaboración del censo electoral; la constitución de la Mesa electoral y las facultades de su presidente; las papeletas; la forma de acreditar el voto; el voto por correo; el escrutinio; la elaboración del acta correspondiente; y, finalmente, la toma de posesión de los candidatos elegidos.

Tal y como se ha tenido ocasión de reseñar con anterioridad, la Constitución Española en su artículo 36 no define la naturaleza de los Colegios Profesionales, limitándose a advertir que existe una reserva material de ley para regular las peculiaridades propias de su régimen jurídico y que "la estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos". Esta previsión constitucional, coincidente con la prevista en otros preceptos constitucionales sobre distintas organizaciones –partidos políticos y sindicatos, artículos 6 y 7 CE–, no es ni más ni menos que una proyección de la cláusula de Estado Democrático y del valor superior "pluralismo político" contemplados en el artículo 1.1 CE en la parte dogmática de la Constitución. De modo que, en lo que ahora importa, la libertad de configuración de los Colegios Profesionales por el legislador ordinario encuentra un límite insoslayable en el cumplimiento de dicho mandato democrático, que ha sido expresamente reconocido por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

"Es el legislador, por tanto, dentro de los límites constitucionales y de la naturaleza y fines de los Colegios, quien puede optar por una configuración determinada (STC 42/1986), dado, además, que la reserva legal citada no es equiparable a la que se prevé en el art. 53.1 C.E. respecto de los derechos y libertades en cuanto al respeto de su contenido esencial, puesto que en los Colegios Profesionales -en la dicción del art. 36- no hay contenido esencial que preservar (STC 83/1984), salvo la exigencia de estructura y funcionamiento democrático" –STC 89/1989, F.J. 5.-

10.

De acuerdo con la premisa anterior se puede sostener, en suma, que el procedimiento electoral de un Colegio Profesional se trata de una materia sujeta a Derecho Administrativo en tanto y cuanto se trata de proteger un interés público general como es el de su modo de organización y de actuación sean democráticos –STC 386/1993, de 23 de diciembre, F.J.2.- Así, y adicionalmente a los razonamientos anteriores, a título de ejemplo, la aludida sujeción se deduce de la jurisprudencia contencioso-administrativa dictada con relación a la fiscalización y control por el juez de dicho orden de procesos electorales en tales Corporaciones de Derecho Público, entre las que cabe aludir, con mero carácter orientativo, a las SSTS de 1 de julio de 2015, 19 de mayo de 2015, 30 de marzo de 2011, 9 de marzo de 2005 y la STSJ de Madrid de 22 de septiembre de 2005.

11.

En atención a lo expuesto, en definitiva, procede estimar la reclamación en este aspecto concreto, considerando que la información relativa al procedimiento electoral de un Colegio Profesional se trata de "información pública" a los efectos previstos en el artículo 13 de la LTAIBG y, en consecuencia, el precitado ente corporativo ha de facilitar "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su forma o soporte" y que "hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio" de tal función pública. Derecho de acceso que sólo encuentra el límite derivado de la garantía de la protección de datos ex artículo 15 de la LTAIBG y en lo que concierne, a mero título ejemplificativo, al censo electoral.

12.

La segunda cuestión suscitada por el reclamante consiste en "examinar los libros de actas de la Junta de Gobierno y la Comisión Ejecutiva de los últimos 6 meses, con especial interés en las reuniones celebradas el 17 de diciembre de 2015 y las convocadas posteriormente".

Como premisa para analizar este aspecto concreto hay que partir del hecho que la concreción del régimen jurídico de la organización y funcionamiento de los órganos colegiados de los Colegios Profesionales - Asamblea General, Junta de Gobierno o Directiva, Comisión Ejecutiva, etc.-, se lleva a cabo en la correspondiente norma estatutaria. El supuesto de referencia esta circunstancia se confirma en el artículo 11 del Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, que al regular el régimen jurídico de la organización de los Colegios Oficiales de Enfermería dispone lo siguiente:

"Los órganos de gobierno, unipersonales y colegiados, de los Colegios, y el procedimiento de su elección serán los que se determinen en los respectivos Estatutos colegiales, en los que se fijará su composición, y régimen de convocatoria, sesiones y adopción de acuerdos, de conformidad con lo previsto en la legislación sobre Colegios profesionales estatal y autonómica, en estos Estatutos y en la legislación vigente sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, en lo que proceda".

En función de la remisión a «los respectivos Estatutos colegiales», el artículo 50 de los Estatutos del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería del Principado de Asturias previó que "en todo lo no dispuesto en estos Estatutos, o en cuanto deban ser interpretados, se tomará como norma supletoria los Estatutos de la Organización Colegial de Enfermería y del Consejo Autonómico de Asturias, la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales [...] y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [...]".

Esta cláusula de cierre del sistema tiene por finalidad la cobertura de las posibles lagunas que se pudiesen plantear en la actividad colegial. De manera que es posible sostener que el régimen jurídico de los órganos colegiales, en todo aquello no previsto en los estatutos correspondientes, debe ajustarse a las previsiones establecidas en los artículos 22 a 27 del Capítulo II, del Título I, de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, teniendo en cuenta que, según se desprende de la STC 50/1999, los apartados 2, 3 y 4 del artículo 27 en el que se regulan las actas no tienen carácter basta. Aplicación de la Ley básica de procedimiento administrativo que han sido admitida sin problema alguno por el Tribunal Supremo, que en Sentencia de 27 de mayo de 2002 se pronuncia sobre la convocatoria de la órganos colegiados de los Colegios Profesionales afirmando que deben cumplir los requisitos relacionados con las convocatorias y el orden del día de los órganos previstos en la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En función de lo expuesto en los párrafos precedente, cabe concluir afirmando que lo relacionado con el régimen jurídico de los órganos colegiados, incluido la elaboración de actas en los términos del artículo 27.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se trata de una actividad sujeta a Derecho Administrativo.

Tomando en consideración lo acabado de exponer, relacion con la regulación del artículo 36 de los Estatutos del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería del Principado de Asturias en materia de libros de actas, cabe señalar que las actas se configura como una "información pública" a los efectos previstos en el artículo 13 de la LTAIBG y, en consecuencia, el Colegio Profesional ha de facilitar "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su forma o soporte" que "hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio" de tal función pública en todo aquello que se refiera al ejercicio de funciones sujetas a Derecho Administrativo de las enumeradas en los artículos 23 y 25 de los estatutos del colegio profesional de referencia -v.gr. el ejercicio de las facultades disciplinarias e imposición de sanciones, la convocatoria de elecciones, etc.- y 5 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales. Derecho de acceso que sólo encuentra el límite derivado de la garantía de la protección de datos ex artículo 15 de la LTAIBG.

13.

La tercera y última cuestión planteada por el reclamante alude al acceso a la información en orden a la obtención de "certificados de todos los acuerdos tomados en las Juntas de Gobierno de los años 2015 y 2016".

En este caso concreto la argumentación que motiva la resolución de este Consejo es similar a la desarrollada en el anterior Fundamento Jurídico, por cuanto la certificación de acuerdos se trata de una actividad que forma parte del régimen jurídico de funcionamiento de los órganos colegiales sujeta a Derecho Administrativo. En consecuencia, cabe recordar que una de las características esenciales de los actos de los órganos de los Colegios Profesionales consiste en que son inmediatamente ejecutivos en los términos de los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Así se deriva del artículo 35 de los Estatutos del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería del Principado de Asturias y 15.1 del Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería.

De este modo, en el marco de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de la que el reclamante tiene derecho a la obtención de certificados de los acuerdos adoptados en las Juntas de Gobierno de 2015 y 2016 que se refieran al ejercicio de funciones sujetas a Derecho Administrativo de las enumeradas en los artículos 23 y 24 de los estatutos del colegio profesional de referencia y 5 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales. Derecho de acceso, con el límite derivado de la garantía de la protección de datos ex artículo 15 de la LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada en cuanto al acceso a la información en materia de procesos electorales en los términos del Fundamento Jurídico 11 de esta resolución.

SEGUNDO:

ESTIMAR la reclamación presentada en cuanto al acceso a la información de las actas de la Junta de Gobierno y la Comisión Ejecutiva en los términos del Fundamento Jurídico 12 de esta resolución.

TERCERO:

ESTIMAR la reclamación presentada en cuanto al acceso a la información en materia de obtención de certificados de los acuerdos de Junta de Gobierno en los términos del Fundamento Jurídico 13 de esta resolución.

CUARTO:

INSTAR al Colegio Oficial de Diplomados y Graduados de Enfermería del Principado de Asturias a que, en el plazo de 15 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información remitida al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.