Acceso a la identidad de los firmantes del convenio de Mercadona y detalles sobre el nombramiento de la Directora General de Trabajo

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidente

Los firmantes, nombramiento directora general, concesión parcial, actividad no sujeta a LTAIBG, arts. 13 y 24 LTAIBG.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 4 de octubre de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
   • «(...) quiénes son las personas físicas que han firmado el Convenio Colectivo de la empresa Mercadona S.A por parte de la dirección de la empresa y por parte de la representación sindical y dónde están publicados sus puestos de trabajo, sus perfiles profesionales y su acreditación como representantes de los trabajadores y trabajadoras.
     
     Saber de qué forma accedió al puesto de Directora General de Trabajo Maria Nieves González García, si a través de un concurso o de libre designación, y dónde puedo consultar la convocatoria respectiva y su resolución».
2. Mediante resolución de 22 de octubre de 2024, el Ministerio responde lo siguiente:

   «Analizada la petición, la Dirección General de Trabajo ha acordado estimar parcialmente la solicitud presentada en los siguientes términos:
   
   Se informa que la Directora General de Trabajo, María Nieves González García fue nombrada, a propuesta de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Trabajo y Economía Social, previa deliberación del Consejo de Ministros es su reunión del 12 de diciembre de 2023, por el Real Decreto 1115/2023, de 12 de diciembre de 2023, publicado en el BOE del día 13.
   
   Respecto del resto de los datos solicitados, en primer lugar esta Dirección General no dispone de información sobre los perfiles profesionales de las personas físicas firmantes de los convenios. Por otro lado, la acreditación de una persona como representante legal de los trabajadores corresponde a la comunidad autónoma en la que radique el centro de trabajo donde se celebraran las elecciones sindicales.
   
   En segundo lugar, en lo relativo a la identificación de los firmantes del convenio, el convenio colectivo es un documento rubricado por los representantes de la empresa y las personas trabajadoras sin ninguna intervención de la Administración Pública, a la cual únicamente se le remite posteriormente para su registro y publicación una vez comprobada la representatividad de las organizaciones firmantes y la legalidad de su contenido. Por lo tanto, la identificación de las personas físicas firmantes del convenio no se puede considerar información pública en tanto que no se encuentra involucrada ninguna decisión de la administración ni tampoco fondos públicos que fiscalizar derivados del nombre de los firmantes del mismo. Por consiguiente, dicha información no puede considerarse comprendida dentro del ámbito de la LTAIBG.
   
   Por lo tanto, la ponderación a que se refiere el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, al no existir, como se ha señalado anteriormente, un interés público que justifique la revelación de esta información, debe resolverse a favor de la protección del derecho fundamental de los firmantes del convenio de sus datos de carácter personal.
   
   Además, la información solicitada, al menos en lo referente a los representantes de las personas trabajadoras, puede revelar un dato especialmente protegido por la legislación en materia de protección de datos personales como es la afiliación sindical de dichas personas. En este caso, el artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el acceso únicamente se podrá autorizar cuando se cuente con el consentimiento expreso y por escrito del afectado. Dado que no se dispone de dicho consentimiento, no es posible autorizar el acceso a esta información.
   
   En base a lo anteriormente expuesto, está Dirección General de Trabajo acuerda estimar parcialmente la solicitud de transparencia presentada (…) en lo relativo al nombramiento de la Directora General de Trabajo e inadmitir el resto de peticiones en base al artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por carecer de interés público en unos casos y no disponer de ellos en los restantes (…)».

3. Mediante escrito registrado el 29 de octubre de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto:

   «La directora general de trabajo contesta ella misma diciendo quién propuso su nombramiento, sin responder a la pregunta de cuál fue el sistema de provisión del puesto y dónde está publicada la convocatoria. En cuanto a la identidad de los/as representantes sindicales no puede ser un secreto puesto que admite que la identidad debe constar en el registro y debe saber que la empresa Mercadona está sujeta a la ley de transparencia. Tampoco puede alegar que no dispone del consentimiento de los/as representantes sindicales si no se lo pide».

4. Con fecha de registro de salida de 29 de octubre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 11 de noviembre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, escrito en el que se señala lo siguiente:

   «Esta Dirección General se ratifica en sus justificaciones jurídicas para mantener su estimación parcial, por los siguientes motivos:
   
   1. Como ya se indicó en la resolución el nombramiento de la Directora General se realiza por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto de 12 de diciembre, BOE del 13, a propuesta de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno, sin que medie ningún trámite adicional.
   
   2. En lo referente a la identidad de todos los negociadores del convenio, la solicitante no alega ninguna causa que contradiga lo expuesto en la resolución de esta Dirección General en el sentido de que el nombre de los negociadores no tiene ninguna incidencia en el control de legalidad que se hace desde la Administración del convenio colectivo, y por tanto su conocimiento no contribuye en nada al objetivo previsto en el artículo 1 de la Ley 19/2023, de 9 de diciembre de ampliar y reforzar la transparencia de la Administración Pública por lo que de nuevo se considera que debe primar la protección del derecho fundamental de los firmantes del convenio a proteger sus datos personales.
   
   3. Por otro lado se vuelve a informar que los registros de los representantes sindicales corresponden a las comunidades autónomas donde se radiquen los centros de trabajo en los que se hayan celebrado las elecciones sindicales, en el caso de la empresa Mercadona previsiblemente en todas las comunidades autónomas. Esta unidad, no tiene acceso a esas personas que las que solo sabe que durante la negociación del convenio prestaban servicios en algún centro de trabajo de la empresa.
   
   4. Finalmente se informa que esta Dirección General entiende que la empresa Mercadona no está sujeta a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pues no se encuentra incluida dentro de su ámbito de aplicación regulado en los artículos 2 y 3 de la misma. Por ello, esta Dirección General considera que debe desestimarse en parte la reclamación presentada (…)».

5. Concedido trámite de audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibió escrito el 16 de noviembre de 2024 en el que señala:

   «En relación con el nombramiento de la Directora General de Trabajo Maria Nieves González García, si no hubo convocatoria pública para la provisión, (…) Me gustaría que me indicara cuál fue el procedimiento.
   
   Y en relación con el convenio colectivo de Mercadona, creo que es necesario saber quiénes son las personas que firman un convenio colectivo en representación de UGT, CCOO y el Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana. Esto debe ser información pública puesto que Mercadona, como indicaba en mi solicitud, está gestionando los servicios sociales de varias administraciones públicas (Ejemplos publicados por Mercadona: Mercadona dona 6 toneladas de leche a Cáritas Diocesana de Ibiza (02 de octubre de 2024) Mercadona dona más de 9 toneladas de alimentos de primera necesidad al Banco de Alimentos de Cuenca (02 de octubre de 2024) Mercadona dona 20 toneladas de productos de primera necesidad al Banco de Alimentos de Mallorca (27 de septiembre de 2024) Mercadona dona 5.000 kilos de alimentos de primera necesidad al Banco de Alimentos de Toledo (25 de septiembre de 2024)
   
   (…) quiero saber quién han firmado el convenio, para solicitar que el servicio valenciano de empleo LABORA les dé dos cursos de formación: uno de formación en derechos laborales de las demás y otro de formación en violencia sobre las mujeres.
   
   Y si las personas firmantes del convenio dependen del servicio de empleo de otra comunidad autónoma, quiero saberlo para pedir a su comunidad autónoma que les dé estos cursos de formación. Me gustaría que entendieran que la comida que no vendan la tienen que tirar a la basura y no regalársela a los servicios sociales de la Comunidad Valenciana para que nos obliguen a nosotras a mendigar».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las personas físicas que firmaron el Convenio Colectivo de la empresa Mercadona S.A tanto por parte de la dirección de la empresa como por parte de la representación sindical. Paralelamente solicitó información sobre la forma de nombramiento de la directora general de Trabajo.

4. El Ministerio reclamado dictó resolución expresa en plazo estimando parcialmente la solicitud e informando acerca del nombramiento de la directora general de Trabajo. Respecto del resto de la información argumentó, en lo relativo a los perfiles profesionales de los firmantes, que no disponía de esa información; y en cuanto a la identificación de los firmantes, que carecía del carácter de información pública ex artículo 13 LTAIBG toda vez que no estaba involucrada ninguna decisión de la Administración ni fondos públicos. A ello añadió, no obstante, que al no existir un interés público en la revelación de esa información, la ponderación del artículo 15.3 LTAIBG, debía resolverse a favor de la protección de los datos de carácter personal de los firmantes del convenio; y que la identificación de los representantes de las personas trabajadoras podía revelar un dato especialmente protegido por la legislación en materia de protección de datos personales como es la afiliación sindical, lo que exige para su revelación -conforme al artículo 15.1 LTAIBG- consentimiento expreso y por escrito del afectado. Consecuencia de todo ello, el Ministerio acordó la inadmisión respecto de estas cuestiones formuladas en la solicitud.

Disconforme con la resolución adoptada la solicitante interpuso reclamación ante el Consejo ratificando el contenido de su solicitud y aludiendo a la sujeción de la mercantil Mercadona a la ley de transparencia. El Ministerio reclamado por su parte se ratificó en el contenido de lo resuelto, añadiendo que la identificación de los negociadores del convenio no tenía incidencia alguna en el control de su legalidad por parte de la Administración y que los registros de los representantes sindicales correspondía a las comunidades autónomas donde se radicaran los centros de trabajo en los que se hubieran celebrado las elecciones sindicales. Por último, señaló que la empresa Mercadona estaba fuera del ámbito de aplicación de la LTAIBG, razones todas que justificaban la desestimación de la reclamación.

Durante el trámite de audiencia la solicitante interesó nuevamente información sobre el nombramiento de la referida directora general, al tiempo que defendió el carácter de información pública de la identificación de los representantes de la empresa firmantes del convenio colectivo como consecuencia de las donaciones que la mercantil efectuaba a distintas instituciones benéficas lo que, a su juicio, constituía una gestión de servicios sociales de varias administraciones públicas.

5. Del examen de la resolución impugnada y de las alegaciones formuladas por las partes en esta reclamación se deduce la adecuación a Derecho de la respuesta ofrecida por la Administración en este asunto, conforme se indica a continuación.

De un lado, se conviene con la Administración en que efectivamente, la indicación relativa a los datos del nombramiento de la Directora General de Trabajo (a saber,

«a propuesta de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Trabajo y Economía Social, previa deliberación del Consejo de Ministros es su reunión del 12 de diciembre de 2023, por el Real Decreto 1115/2023, de 12 de diciembre de 2023, publicado en el BOE del día 13»

) proporciona toda la información que obra en poder del órgano sobre lo solicitado, por lo que ha de considerarse correctamente atendido el derecho de acceso de la interesada en este punto.

En cuanto al resto de las cuestiones formuladas se traslada, como punto de partida, que es doctrina consolidada de este Consejo que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, se entiende por información pública aquella que obra en poder de los sujetos obligados por haber sido elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones. El primer presupuesto necesario para que el ejercicio del derecho de acceso prospere es que esa información exista previamente y se encuentre en el ámbito de disposición de los órganos o entidades sometidas a la LTAIBG por haber sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones y en el ámbito de sus competencias; presupuesto que aquí no concurre al versar la solicitud sobre una empresa que se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la LTAIBG.

Por su parte, la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG se proyecta sobre aquellas resoluciones expresas o presuntas que se dicten en materia de derecho de acceso a la información pública –entendiendo por ésta, como se ha dicho, la información que haya sido elaborada o adquirida por la administración en ejercicio de sus funciones—; lo que no acontece en este caso en el que lo que subyace a la solicitud es una petición de informaciones sobre una actuación empresarial y/o sindical (perfiles profesionales e identificación de los firmantes de un convenio colectivo) que, sin duda, constituye una actividad que se sitúa fuera del ámbito material de derecho de acceso regulado en la LTAIBG; sin que, las funciones sociales que eventualmente pueda desarrollar una mercantil (en este caso, Mercadona) en favor de ciertas ONGs y/o instituciones benéficas de distinta índole pueda alterar la naturaleza jurídico privada del ente ni dotar al mismo del carácter de sujeto obligado del derecho de acceso conforme al artículo 2 de la LTAIBG.

En consecuencia, entiende este Consejo que la resolución objeto de revisión en esta reclamación fue conforme a Derecho al carecer la información denegada del carácter de información pública conforme al artículo 13 LTAIBG, lo que hace innecesario entrar a examinar el resto de las cuestiones planteadas por los intervinientes.

6. En definitiva, de acuerdo con lo expuesto procede acordar la desestimación de la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL de fecha 24 de octubre de 2024.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.