Acceso a alegaciones y un informe jurídico sobre la revocación de la incoación del Silo de Mérida

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), y con fecha 5 de septiembre de 2018, la siguiente información:

“Solicito copia de las alegaciones presentadas por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), ADENEX y GAMEROIL, SAL., así como, el informe jurídico desfavorable emitido por la Abogacía General de la Junta de Extremadura con fecha 17 de abril de 2018 al que hace referencia la Resolución de 27 de julio de 2018, de la Consejera, por la que se revoca la incoación como Bien de Interés Cultural del Silo de Mérida, de la localidad de Mérida (Badajoz), en la categoría de Monumento, publicada en el Diario Oficial de Extremadura número 166 de 27 de agosto de 2018”.

2. Al no obtener respuesta a su solicitud, el reclamante presentó mediante escrito de fecha 28 de enero de 2019 una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG.

3. Con fecha 29 de enero de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General de Administración Pública de la Junta de Extremadura, al objeto de que se pudieran formular las alegaciones que se considerasen oportunas.

4. Con fecha 22 de febrero de 2019 la Junta de Extremadura remite una resolución del Director general de bibliotecas, museos y patrimonio cultural, de 13 de febrero, en la que se inadmite la solicitud del reclamante. Se reproducen a continuación determinadas partes de la resolución:

“Tercero: La solicitud de acceso a la información pública formulada por el interesado, interesa la información que se detalla en el Antecedente de Hecho Primero. El artículo 2 de la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, establece la legitimación ciudadana: la acción será pública para que cualquier particular pueda dirigirse a la Administración competente y a los órganos jurisdiccionales en defensa de los bienes integrantes del patrimonio histórico y cultural de Extremadura. Conforme a ello, se considera legitimado el ciudadano para consultar y obtener copia de los documentos que tiene interesados según lo transcrito en el antecedente primero de esta resolución.

El cauce utilizado por el interesado para solicitar la información pública es el habilitado en el Portal de Transparencia y Participación Ciudadana, el cual, como se indica expresamente en el mismo, “no necesitará un sistema de autenticación de su identidad seguro pero sólo podrá acceder a la información pública que deba ser objeto de publicidad activa, es decir, aquella que deba ser publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web de la administración pública conforme a la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura y a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En este sentido, en cuanto a la información solicitada por el interesado, el Capítulo I del Título I de la Ley 4/2013, no impone obligación de publicarla en el Portal de Transparencia y Participación Ciudadana, ni en ningún otro portal. Todo lo cual fundamenta la procedencia de la inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública formulada, por cuanto que la misma no tiene por objeto el acceso a la información pública activa, cuyo alcance se delimita en el Capítulo I del Título I de la Ley 4/2013 de Gobierno Abierto de Extremadura.

La información que solicita no se le puede facilitar por esta vía, por cuanto se trata de información que no se encuentra publicada, forma parte de un expediente administrativo aún no concluso, y por estos motivos, podrá solicitar la información pretendida de modo personalizado, previa autenticación de su identidad.....”

5. Con fecha 8 de mayo de 2019, el Consejo dirigió a la Junta de Extremadura un escrito en el que solicitaba información acerca de si el expediente administrativo en cuestión había finalizado en ese momento. A ese escrito la Junta de Extremadura responde el 28 de mayo indicando:

“Conforme a lo solicitado ahora por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, nos cumple informar que, con fecha de 23 de mayo de 2019, la Secretaría General de la Consejería de Cultura e Igualdad, resuelve los recursos de reposición presentados por la Asociación Amigos de Mérida, ADENEX, SIEX, y don Antonio Vélez Sánchez contra la resolución de 27 de julio de 2018, de esta Consejería de Cultura e Igualdad por la que se procedió a revocar y dejar sin efecto el acuerdo de incoación de expediente de declaración de Bien de Interés Cultural del Silo de Mérida en la categoría de Monumento, acto administrativo al que se refiere el interesado. En tal sentido, puede considerarse concluso el procedimiento, pues dicha resolución, pone fin a la vía administrativa, y contra ella puede interponerse únicamente recurso contencioso-administrativo ante el órgano competente de dicha jurisdicción, en el plazo de dos meses desde el día siguiente al de la notificación, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción”.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. Tal y como se desprende de los antecedentes sumariamente reseñados con anterioridad, el objeto de la presente reclamación consiste en el acceso a determinada información sobre la revocación de "la incoación como Bien de Interés Cultural del Silo de Mérida, de la localidad de Mérida (Badajoz), en la categoría de Monumento....".
   
   La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a

   "acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley"

   , entendida dicha información en un sentido amplio, según el artículo 13 de la misma norma. De acuerdo con esta premisa, en el caso de esta reclamación se puede afirmar que el objeto sobre el que se pretende ejercer el derecho de acceso a la información se trata de "información pública" a los efectos de la LTAIBG, puesto que obra en poder de un sujeto incluido en su ámbito de aplicación, en este caso de un órgano de la Junta de Extremadura, en el ejercicio de sus funciones.
4. En cuanto al fondo del asunto, deben analizarse los motivos aducidos por la Dirección general de bibliotecas, museos y patrimonio cultural para inadmitir la solicitud de información del interesado. La Dirección general, en su resolución de 13 de febrero de 2019, considera que no procede dar acceso a la información solicitada porque ésta no tiene la consideración de publicidad activa según el capítulo I del Título I de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de gobierno abierto de Extremadura.
   
   A este respecto deben recogerse los preceptos de esta Ley que determinan el concepto de información pública. Así, el artículo 3 d) la define como aquélla

   "de libre acceso a cualquier ciudadano por ser información generada por el propio sector público en el ejercicio de su actividad, funcionamiento y organización"

   .
   
   Asimismo resulta de interés reproducir literalmente el artículo 15 la Ley 4/2013, de 21 de mayo, que establece lo siguiente:
   
   

   1. El derecho de acceso se configura como una obligación de proporcionar y difundir de forma constante, veraz, objetiva y accesible la información, para garantizar la transparencia de la actividad política, de la gestión pública y fomentar con ello la implicación de la ciudadanía. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar esta ley.
   
   2. La información pública es aquella que viene definida como de libre acceso a cualquier ciudadano y ciudadana por ser información elaborada o adquirida por el propio sector público en el ejercicio de su actividad, funcionamiento y organización, siempre y cuando no afecte a la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
   
   3. También tendrán la consideración de información pública de libre acceso para cualquier ciudadano, sin que precise ostentar la condición de interesado, los expedientes administrativos que estén concluidos. No obstante, en este caso, a diferencia de lo establecido en el apartado dos anterior, esta información no será publicada de oficio por la propia Administración, sino que deberá mediar solicitud previa para ello, y su acceso se producirá de conformidad con lo establecido en esta ley, en el marco de los principios generales del procedimiento administrativo común y con respeto a la normativa de protección de datos personales.

   
   
   Al igual que en la LTAIBG, la Ley 4/2013, de 21 de mayo, establece como requisito para considerar una información como información pública el que la misma haya sido "elaborada o adquirida por el propio sector público en el ejercicio de su actividad". Conforme a esta definición se debe concluir, como se ha afirmado anteriormente, que la documentación solicitada por el reclamante tiene la condición de información pública.
   
   En la resolución de 13 de febrero de 2019, se señala que "En este sentido, en cuanto a la información solicitada por, el Capítulo I del Título I de la Ley 4/2013, no impone obligación de publicarla en el Portal de Transparencia y Participación Ciudadana, ni en ningún otro portal". De igual modo se recoge que "Todo lo cual fundamenta la procedencia de la inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública formulada, por cuanto que la misma no tiene por objeto el acceso a la información pública activa, cuyo alcance se delimita en el Capítulo I del Título I de la Ley 4/2013 de Gobierno Abierto de Extremadura".
   
   De los párrafos que se acaban de reproducir de manera literal se deduce que cuando se solicita información que no resulta obligatoria como publicidad activa, aquélla no puede ponerse a disposición del interesado en el portal de transparencia y participación ciudadana de la Junta de Extremadura. No obstante, el que el portal deje clara esa circunstancia no debe significar, a juicio de este Consejo, que la información no pueda ponerse a disposición del interesado por otros medios, como por ejemplo, por correo electrónico. Debe recordarse que los portales de transparencia, en las diferentes leyes de transparencia existentes en España, se configuran como órganos facilitadores de la consulta de la información que debe publicarse como publicidad activa, no necesariamente como el lugar en el que deben ponerse a disposición de los ciudadanos la información solicitada a través del derecho de acceso. A este respecto el artículo 19.5 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, establece que:
   
   

   A través del correspondiente Portal de Transparencia y Participación Ciudadana, al que se encuentran vinculados sus entes dependientes, el ciudadano y la ciudadana tendrán libertad de elección de medios para relacionarse con las administraciones y sus organismos o entes dependientes, y, por tanto, podrán optar por acceder a esta información pública previa solicitud.

   
   
   Este artículo lleva por título "Solicitud" y como se acaba de señalar en el apartado reproducido se habla de acceder a información pública, no de publicidad activa. Asimismo, de ese artículo no se infiere que exista una obligación para el ciudadano de solicitar únicamente información pública a través del portal, ni que el resultado de una solicitud deba ponerse a su disposición únicamente a través de esa vía cuando existen más opciones para esa puesta a disposición. Por consiguiente, la normativa aplicable no ampara las limitaciones que el portal establece para el ejercicio del derecho de acceso.
   
   La segunda cuestión que se debe analizar se refiere a si resulta aplicable la disposición adicional primera de la LTAIBG que establece que:
   
   

   La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.

   
   
   Para que resulte aplicable esta disposición deben darse dos circunstancias: que se trate de un procedimiento administrativo en curso y que la persona tenga la condición de interesado. Del estudio del expediente debe responderse afirmativamente a la primera cuestión, puesto que la Junta de Extremadura señala que el procedimiento no concluyó hasta el 23 de mayo de 2019. Sin embargo, no resulta posible afirmar que el reclamante tenga la condición de interesado. En los escritos remitidos por la Junta no se menciona que tenga tal condición, la cual no se adquiere por haber presentado la solicitud de información que da origen a esta reclamación, como parece desprenderse del último escrito aclaratorio de 28 de mayo de 2019. Al no quedar acreditada esa condición de interesado, este Consejo debe concluir con que no se dan las dos condiciones necesarias antes mencionadas y que, en consecuencia, no resulta aplicable, la disposición adicional primera de la LTAIBG.
   
   A la vista de todo lo anteriormente argumentado, y dado que, como acaba de indicarse, la información solicitada tiene la consideración de información pública, que no resulta aplicable la normativa reguladora de un procedimiento administrativo y que la Junta de Extremadura en sus alegaciones no ha invocado la posible concurrencia de los límites recogidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la existencia de causas de inadmisión del artículo 18, este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por entender que su objeto trata sobre información pública en poder de un sujeto obligado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Cultura e Igualdad de la Junta de Extremadura a facilitar al reclamante, en el plazo máximo de veinte días hábiles, la siguiente información:

• Copia de las alegaciones presentadas por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), ADENEX y GAMEROIL, SAL.
• Informe jurídico desfavorable emitido por la Abogacía General de la Junta de Extremadura con fecha 17 de abril de 2018, por la que se revoca la incoación como Bien de Interés Cultural del Silo de Mérida, de la localidad de Mérida (Badajoz), en la categoría de Monumento.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Cultura e Igualdad de la Junta de Extremadura a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.