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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 685/2025.
Fecha Firma: 10/06/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: COMISIONADO PARA EL MERCADO DE TABACOS /MINISTERIO DE
HACIENDA.
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Palabras clave: Expediente normativo, anteproyecto de Ley del Mercado de
Tabacos y Otros Productos Relacionados.
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I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 23 de febrero
de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno1 (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«En virtud de la Ley 19/2013, (…), solicito el acceso a la siguiente información relativa
al trámite de consulta pública sobre el Anteproyecto de Ley del Mercado de Tabacos
y Otros Productos Relacionados, cuyo plazo de aportaciones finalizó el 24 de junio
de 2022:
1. Relación de las sugerencias y aportaciones enviadas: Solicito un listado completo
en formato digital que identifique la fecha de recepción, el nombre o entidad
remitente de todas las sugerencias y aportaciones recibidas durante el periodo de
consulta pública.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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2. Resumen de las principales sugerencias y aportaciones recibidas: Solicito un
documento en formato digital que sintetice las principales líneas de debate y las
sugerencias más relevantes recibidas durante la consulta pública.
3. Copia de todas y cada una de las observaciones (sugerencias y aportaciones)
remitidas: Solicito el acceso a una copia completa en formato digital de todas las
observaciones, sugerencias y aportaciones individuales recibidas durante el
periodo de consulta pública, sin omitir ninguna de ellas.
Considero que la información solicitada tiene carácter público y su divulgación es
de interés general, al permitir a la ciudadanía conocer las diferentes perspectivas y
propuestas que se han planteado en relación con la futura Ley del Mercado de
Tabacos y Otros Productos Relacionados, todo ello sin menoscabo de la disociación
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necesaria de los datos personales de las aportaciones para asegurar la protección
de datos personales, de acuerdo con la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de
Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales,
Si bien entiendo que la Ley en sí misma puede estar aún en proceso de elaboración
o pendiente de publicación general, las sugerencias y aportaciones ciudadanas
recibidas durante la consulta pública no lo están y, por lo tanto, no existe
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impedimento legal para su divulgación.
En caso de que alguna parte de la información solicitada estuviera sujeta a
limitaciones de acceso por motivos legales, le ruego que me informe de manera
detallada y motivada sobre dichas limitaciones, de acuerdo con lo establecido en la
Ley 19/2013 (…)».
2. Mediante resolución de 24 de marzo de 2025 el Comisionado para el Mercado de
Tabacos/Ministerio de Hacienda responde lo siguiente:
«(…) RESOLUCIÓN
CONCEDER EL ACCESO PARCIAL a la información solicitada, informando al
interesado de lo siguiente:
1. Se concede acceso a la información solicitada en los puntos uno y dos de la
solicitud “Relación de las sugerencias y aportaciones enviadas: Solicito un listado
completo en formato digital que identifique la fecha de recepción, el nombre o
entidad remitente de todas las sugerencias y aportaciones recibidas durante el
periodo de consulta pública” 2 Resumen de las principales sugerencias y
aportaciones recibidas: Solicito un documento en formato digital que sintetice las
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principales líneas de debate y las sugerencias más relevantes recibidas durante la
consulta pública”.
Se adjunta un documento Excel con la información solicitada. Se ha procedido a la
anonimización de los datos personales de las personas físicas, de conformidad con
lo dispuesto en el Reglamento General de Protección de Datos (Reglamento (UE)
2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016) y en la
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y
garantía de los derechos digitales. Igualmente se ha ocultado la denominación de
las personas jurídicas, para no vulnerar su derecho a la confidencialidad en las
aportaciones que han efectuado.
2. Se inadmite “Copia de todas y cada una de las observaciones (sugerencias y
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aportaciones) remitidas: Solicito el acceso a una copia completa en formato digital
de todas las observaciones, sugerencias y aportaciones individuales recibidas
durante el periodo de consulta pública, sin omitir ninguna de ellas”.
La inadmisión a la información solicitada se fundamenta en el artículo 18.1 letra e)
de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) “Se inadmitirán a trámite, mediante
resolución motivada, las solicitudes… e) Que sean manifiestamente repetitivas o
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tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta
Ley”.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su criterio interpretativo
CI/003/2016, define las solicitudes abusivas, entendida como causa de inadmisión,
como los supuestos en los que la Administración, para atender la solicitud, devenga
obligada a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la
información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio
público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación
razonada y basada en indicadores objetivos.
Durante el trámite de información pública del Anteproyecto de Ley se recibieron 152
observaciones en muy diferentes formatos (en formato PDF, directamente en un
correo electrónico, en formato Word, etc.). Por tanto, no se dispone de ellas en un
único formato que permita unificarlas y adjuntarlas, sino que habría que reelaborar
un documento exclusivo para facilitárselas a un único solicitante. A ello se suma
que en todas las aportaciones recibidas figuran datos personales de diversa índole,
por lo que, de manera adicional a la adaptación del formato de los 152 documentos,
habría que revisar cada una de ellas para garantizar que dichos datos se
anonimizan adecuadamente.
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Por otro lado la información solicitada consistente en la copia literal de todas las
observaciones, sugerencias y aportaciones puede afectar a derechos e intereses de
terceros, en concreto de los aportantes de dichas observaciones. Por tanto, su
entrega requeriría dar trámite de alegaciones (artículo 19.3 de la Ley) a los 152
interesados que han remitido las observaciones, lo que supone una carga excesiva
para el organismo, tanto porque no se dispone de los recursos humanos y
materiales suficientes para gestionar la tramitación de más de 150 trámites de
audiencia con sus correspondientes notificaciones como porque no se alcanza a ver
cuál es el valor añadido de conocer a los autores de las concretas observaciones al
anteproyecto de ley, observaciones cuyo contenido sí se facilita a través de los
documentos que se anexan a la presente resolución y a los que sí se concede
acceso. Este trabajo requeriría destinar a la jefatura del área de Coordinación
Jurídica y Regulación del Mercado exclusivamente a esta tarea durante al menos
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una semana, jefatura que es única en el área y que, por tanto, debería abandonar
sus funciones ordinarias durante ese período, dejando sin tramitación
procedimientos administrativos o contencioso-administrativos cuya resolución se
encuentra también sujeta a plazos legalmente establecidos.
En definitiva, en aplicación del artículo 18.1 letra e) de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, se inadmite el acceso a esta información, por el carácter abusivo de la
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solicitud que supondría destinar una jefatura de área exclusivamente a crear un
documento ad hoc durante al menos una semana completa, y cuyo resultado ya
consta en los dos documentos que se aportan en respuesta a los dos primeros
apartados de la solicitud, con la información sobre las sugerencias remitidas en el
trámite de información pública.
Esto es, la información a la que se concede acceso ya contiene un listado de todas
las observaciones recibidas, así como un resumen del contenido de las mismas, por
lo que el documento que debiera elaborarse para atender la petición concreta no
aportaría ninguna información nueva al interesado, más allá del tenor literal de
cada una de las observaciones».
3. Mediante escrito registrado el 31 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 de la LTAIBG en la que literalmente puso de
manifiesto lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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«(…) RECLAMA
1 Primero, la presente reclamación solicita la entrega de la documentación que la
resolución anuncia pero que no ha facilitado al reclamante.
1.1 En la página 2 sobre el acceso parcial a la información invocada en los
puntos uno y dos de la solicitud la resolución indica que se adjunta un documento
Excel con la información solicitada. Al reclamante no le ha llegado este Excel.
1.2 En la página 3 sobre la inadmisión del acceso a la información invocada en
el punto tres de la solicitud, la resolución indica “observaciones cuyo contenido sí
se facilita a través de los documentos que se anexan a la presente resolución y a
los que sí se concede acceso.” Al reclamante no le ha llegado esta documentación.
2 Segundo, la presente reclamación considera inadecuada la anonimización de las
personas jurídicas (punto 1 de la resolución), al parecer tanto del “listado completo
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en formato digital que identifique la fecha de recepción, el nombre o entidad
remitente de todas las sugerencias y aportaciones recibidas durante el periodo de
consulta pública”, como del documento resumen de las principales sugerencias y
aportaciones recibidas, por los siguientes
2.1 MOTIVOS:
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En el contexto de las aportaciones realizadas en trámites como consultas públicas
o procedimientos administrativos en España, las personas jurídicas no tienen un
derecho absoluto y automático a la confidencialidad sobre la totalidad de sus
aportaciones, pero sí pueden proteger cierta información bajo condiciones
específicas.
2.1.1 Principio General de Transparencia vs. Excepcionalidad de los Límites: La
LTAIBG consagra la transparencia como principio rector de la actuación
administrativa y el acceso a la información pública como un derecho ciudadano.
Los límites a este derecho (art. 14 LTAIBG) son tasados y deben interpretarse de
forma restrictiva. La Resolución invoca un genérico "derecho a la confidencialidad
en las aportaciones" para las personas jurídicas en un documento, sin
fundamentarlo en un límite específico y legalmente previsto que aplique a la mera
identidad del aportante en un documento donde solo parece su nombre y la fecha
de la contribución y en otro documento-resumen ya depurado.
2.1.2 Inexistencia de un "Derecho General a la Confidencialidad" para Personas
Jurídicas en este Contexto: A diferencia de las personas físicas, cuyos datos
personales gozan de protección específica (Reglamento General de Protección de
Datos y Ley Orgánica 3/2018) –correctamente aplicada en la Resolución–, las
personas jurídicas no poseen un derecho fundamental a la protección de datos
análogo ni un derecho general a la confidencialidad de su identidad como
participantes en un proceso público. Los límites aplicables a las personas jurídicas
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en virtud del art. 14 LTAIBG protegen intereses específicos como secretos
comerciales o industriales y la propiedad intelectual e industrial, referidos al
contenido de la información, no a la identidad del emisor per se, máxime cuando
se entrega un resumen presuntamente expurgado de dicho contenido sensible.
2.1.3 Identificación de los Actores como Información Pública Relevante: En un
trámite de consulta pública sobre un Anteproyecto de Ley, conocer qué entidades
(empresas del sector, asociaciones, ONGs, grupos de interés, etc.) han participado
y qué postura general han mantenido (reflejada en el resumen) es información
pública esencial. Permite a la ciudadanía y otros actores evaluar la
representatividad de las opiniones, identificar posibles conflictos de interés o la
influencia de determinados lobbies en el proceso normativo. Anonimizar a las
personas jurídicas priva a la información concedida de un contexto fundamental
y menoscaba la finalidad misma de la transparencia en la toma de decisiones
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públicas que predica la propia ley sometida a consulta.
2.1.4 Falta de Motivación Suficiente: La Resolución justifica la ocultación de la
denominación de las personas jurídicas alegando genéricamente "no vulnerar su
derecho a la confidencialidad", sin especificar qué límite concreto del artículo 14
LTAIBG se estaría vulnerando al revelar su identidad en un listado o resumen, ni
ponderar dicho supuesto perjuicio frente al interés público en conocer quién
participa en la elaboración de una norma. Esta falta de motivación específica y
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detallada incumple las exigencias de la propia LTAIBG (art. 18.1 y art. 20.4).
2.1.5 Distinción con la Inadmisión de las Copias Íntegras: Es importante
diferenciar la decisión de anonimizar entidades en el listado/resumen (Punto 1 de
la Resolución) de la inadmisión del acceso a las copias íntegras (Punto 2 de la
Resolución). Mientras que la inadmisión de las copias íntegras se motiva (con
argumentos sobre carga de trabajo, reelaboración, anonimización de datos
personales y trámite de audiencia a terceros), la anonimización de las entidades
en el material sí facilitado carece de una justificación sólida y específica, más allá
de la invocación de un derecho genérico improcedente en este contexto. Si el
resumen ya excluye la información sensible (secreto comercial, etc.), no se justifica
ocultar quién realizó la aportación resumida.
3 Tercero. La presente reclamación considera improcedente la inadmisión del
acceso a la "Copia de todas y cada una de las observaciones (sugerencias y
aportaciones) remitidas" durante el trámite de consulta pública del Anteproyecto
de Ley del Mercado de Tabacos y Otros Productos Relacionados (punto 2 de la
resolución)
La resolución recurrida fundamenta la inadmisión en el artículo 18.1.e) de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno (LTAIBG), alegando que la solicitud es manifiestamente repetitiva
o tiene un carácter abusivo no justificado, y que atenderla supondría una carga de
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trabajo desproporcionada, obligando a paralizar la gestión ordinaria, reelaborar
documentos, anonimizar datos y vulnerar derechos de terceros.
Esta parte discrepa de dicha inadmisión por los siguientes
MOTIVOS:
3.1 SOBRE LA APLICACIÓN DE LA CAUSA DE INADMISIÓN (ART. 18.1.e
LTAIBG) Y EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
3.1.1. Interpretación Restrictiva del "Carácter Abusivo": La administración
interpreta de forma excesivamente restrictiva el concepto de "carácter abusivo". La
finalidad principal de la LTAIBG es garantizar la transparencia y el acceso a la
información. La carga de trabajo administrativa, si bien relevante, no puede
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constituir un impedimento absoluto para el ejercicio de este derecho fundamental.
Se considera que el esfuerzo requerido para atender esta petición no es ni injusto
ni desproporcionado (abusivo).
3.1.2. Falta de Ponderación y Desproporcionalidad: No se ha realizado una
adecuada ponderación entre la carga de trabajo alegada y el elevado interés
público de la información solicitada. La denegación total del acceso es una medida
desproporcionada. El acceso a las observaciones originales es crucial para la
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transparencia del proceso legislativo y el control ciudadano de la actuación
administrativa.
3.1.3. Valor Añadido de la Información Solicitada: Contrariamente a lo afirmado en
la resolución, el acceso a las observaciones originales íntegras aporta un valor
añadido significativo. Permite un análisis más profundo, detallado y crítico del
proceso de consulta pública, que va más allá del mero resumen o listado de
aportaciones elaborado por la administración.
3.2. CUESTIONAMIENTO DE LA CARGA DE TRABAJO ALEGADA Y SU
JUSTIFICACIÓN
3.2.1. Insuficiencia de Motivación y Carga de la Prueba: La carga de probar que
concurre una causa de inadmisión recae sobre la administración. No basta con
afirmaciones genéricas. La resolución no aporta pruebas concretas ni un desglose
detallado que justifique la estimación de "al menos una semana de dedicación
exclusiva" de un puesto específico para atender la solicitud.
3.2.2. Solicitud de Justificación Detallada al Comisionado: Se ruega al Comisionado
que proporcione:
i) Un desglose de las tareas concretas que implicaría dar acceso a la información.
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ii) Una estimación justificada del tiempo real necesario para cada tarea,
considerando el uso eficiente de medios electrónicos.
iii) Una explicación detallada de por qué dichas tareas no pueden ser asumidas,
ni siquiera parcialmente, por otro personal.
iv) Una lista concreta de los "procedimientos ordinarios sujetos a plazos" que se
verían necesariamente paralizados y la justificación de por qué no pueden ser
gestionados o priorizados de otra manera.
3.2.3. Cuestionamiento de la Estimación de Tiempo y Eficiencia Administrativa:
a) Estandarización del Proceso: Aunque numeroso (152 interesados), el trámite de
audiencia es altamente estandarizable mediante plantillas y notificaciones
electrónicas masivas (Ley 39/2015).
b) Eficiencia de Medios Electrónicos: La gestión electrónica reduce drásticamente
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la carga administrativa frente a métodos tradicionales.
c) Tiempo de Respuesta de Terceros: El plazo concedido a terceros para alegar (10-
15 días hábiles) implica una carga activa mínima para la administración durante
ese periodo (espera). El trabajo se concentra al inicio (envío) y al final (análisis).
d) Se cuestiona si la estimación de "una semana completa" es realista,
considerando la eficiencia administrativa exigible.
3.3. ALTERNATIVAS PROPUESTAS PARA FACILITAR EL ACCESO Y REDUCIR LA
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CARGA
3.3.1. Voluntad de Colaboración y Flexibilidad del Reclamante:
a) Se reitera la voluntad de encontrar una solución equilibrada, aceptando
alternativas menos gravosas para la administración.
b) El reclamante está dispuesto a recibir la información de forma gradual en un
plazo mutuamente acordado.
c) El reclamante acepta no recibir las contribuciones en un formato unificado.
3.3.2. Exploración Insuficiente de Alternativas por la Administración: La
administración no ha explorado suficientemente vías para reducir la carga de
trabajo, como:
a) Uso de Tecnología: Empleo de herramientas de inteligencia artificial (IA) para
detectar información sensible o datos personales a anonimizar (el reclamante
ofrece su suscripción y experiencia en IA para este fin).
b) Optimización del Trámite de Audiencia: Limitar el trámite de audiencia más
exhaustivo (para identificar secretos comerciales o información estratégica)
únicamente a aquellos aportantes cuyas contribuciones pudieran contener dicha
información sensible, reduciendo significativamente el número de interesados a
consultar de forma específica.
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3.4. CONSIDERACIONES SOBRE EL TRATAMIENTO DE LA INFORMACIÓN:
ANONIMIZACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD
3.4.1. Confusión entre Derecho de Acceso Individual y Publicidad Activa: La
administración parece confundir los requisitos y cautelas aplicables a la publicación
activa de información (accesible a todos) con los aplicables al derecho de acceso
individual (ejercido por un sujeto identificado). La solicitud se enmarca en este
último supuesto. La información se entrega a un sujeto concreto, quien sigue
estando obligado a cumplir la ley si hiciera un uso indebido posterior de la
información.
3.4.2. Cuestionamiento sobre la Anonimización de Personas Físicas y Jurídicas:
a) Falta de Anonimización Temprana: Sorprende que la anonimización de datos de
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personas físicas y jurídicas no se realizara desde el inicio del análisis de las
contribuciones por parte de los funcionarios. La anonimización temprana es una
buena práctica para garantizar la imparcialidad y objetividad en la valoración,
centrando la atención en el contenido y no en el autor.
b) Aplicación Desigual de Criterios: Se percibe una posible aplicación desigual de
las exigencias de protección de datos, donde la administración parece eximirse de
cautelas que impone a terceros. Esto refuerza la necesidad de acceder al contenido
íntegro para verificar la ecuanimidad de los resúmenes elaborados.
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3.4.3. Inadecuada Justificación de la Confidencialidad de Personas Jurídicas:
a) Justificación Insuficiente: La resolución justifica ocultar la denominación de las
personas jurídicas para no vulnerar su "derecho a la confidencialidad", pero no
explica qué información confidencial específica se revelaría ni qué perjuicio concreto
se causaría. Falta una ponderación adecuada entre esa supuesta confidencialidad
y el interés público en la transparencia.
b) Interés Público Preponderante: En un proceso de consulta pública sobre una
norma, existe un fuerte interés público en conocer quiénes participan e influyen en
el proceso legislativo. Identificar a las entidades permite evaluar la
representatividad y detectar posibles conflictos de interés.
c) Alternativa Menos Restrictiva: Como solución menos lesiva para la transparencia,
se propone sustituir el nombre exacto de la persona jurídica por la categoría a la
que pertenece dentro de la cadena de valor, por ejemplo,
i) Agricultores y transformadores de tabaco,
ii) industria manufacturera de productos de tabaco,
iii) industria manufacturera de productos relacionados con el tabaco
iv) Distribuidores mayoristas de productos de tabaco y relacionados,
v) Distribuidores minoristas de productos de tabaco y relacionados,
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vi) fabricantes de máquinas expendedoras
vii) Puntos de venta al publico al por menor
viii) Organizaciones de consumidores
ix) Organizaciones de salud pública
x) y organizaciones Empresariales y sindicatos las federaciones industriales y
agroalimentarias de UGT y CC.OO.
Por todo lo expuesto,
SOLICITO AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO:
1. Que tenga por presentado este escrito de RECLAMACIÓN (…).
2. Que, tras los trámites oportunos, dicte resolución estimando la presente
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reclamación y ordenando al Comisionado para el Mercado de Tabacos que
facilite a D. (…) La información solicitada en los puntos 1 y 2 de su solicitud, y
particularmente en el punto 3 es decir, la "Copia de todas y cada una de las
observaciones (sugerencias y aportaciones) remitidas", garantizando la
anonimización de los datos personales de las personas físicas y justificando
adecuadamente, en su caso, la necesidad de mantener la confidencialidad de la
identidad de las personas jurídicas, o facilitando, en su caso, información
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genérica sobre el tipo de entidad (por ejemplo, "asociación de fabricantes",
"empresa del sector", etc.) sin revelar el nombre concreto».
4. Con fecha 31 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al
Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del
expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con
las alegaciones que considerara pertinentes. El 8 de abril de 2025 tuvo
entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo
siguiente:
«SEGUNDO. - Con fecha 25 de febrero de 2025 esta solicitud se recibió en el
Comisionado para el Mercado de Tabacos, fecha a partir de la cual empieza a
contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, para su resolución.
TERCERO. – Con fecha 24 de marzo de 2025, dentro del plazo establecido, se
procede a la firma de la resolución y su Anexo y a su subida a la aplicación GESAT2.
Con fecha 26 de marzo de 2025, de acuerdo con los datos obrantes en la precitada
aplicación, se procede a la notificación al interesado tanto de la resolución como de
la documentación adjunta.
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CUARTO. – Con fecha 1 de abril de 2025, se recibe en el Comisionado para el
Mercado de Tabacos comunicación relativa a la interposición por parte del
interesado de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en
adelante CTBG), otorgando el CTBG un plazo para realizar alegaciones de quince
días.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
A continuación, se procede a dar respuesta a las alegaciones realizadas por el
interesado en su escrito.
PREVIO. – En la reclamación del interesado se recogen como CONSIDERANDOS
transcripciones literales del texto del Anteproyecto de Ley del Mercado de Tabacos
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(en adelante ALMT), por lo que se deduce que ha tenido acceso al ALMT y a su
contenido.
Este acceso se garantizó puesto que el texto del ALMT fue sometido a trámite de
información pública y publicado en el sitio web del Ministerio entre el 25 de mayo y
el 24 de junio de 2022, todo ello de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley
R CTBG
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Es necesario destacar que el ALMT, si bien fue aprobado por el Consejo de
Ministros, no fue tramitado en las Cortes Generales, por lo que en la actualidad no
se encuentra aprobado y en vigor. Esto es, la información solicitada no se refiere al
expediente de una norma con rango de ley aprobada, publicada y en vigor,
expediente por tanto accesible para cualquier ciudadano, sino al expediente de una
norma tramitada pero no aprobada.
En este sentido, el interesado indica de manera expresa en su reclamación que “la
presente petición de acceso a la información puede no ser cómoda, sencilla o
liviana, pero no es frívola, sino que tiene como finalidad valorar de forma
independiente si la actuación del Comisionado, al considerar las aportaciones
recibidas durante la consulta pública, pudiera verse influida, incluso de manera no
intencionada, por los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria
tabacalera, en contravención del espíritu del artículo 5.3 del CMCT”.
El interesado, por tanto, ha tenido acceso tanto al texto del ALMT como al Anexo I
remitido con la resolución de concesión parcial de acceso a la información, que
contiene el listado y resumen de todas las observaciones recibidas durante el
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precitado trámite de información pública. Por tanto, del análisis de ambos
documentos puede extraer toda aquella información que le resulte de utilidad para
realizar la valoración independiente mencionada en su reclamación.
Como contrapartida, no podrá realizar dicho análisis sobre la norma en vigor,
puesto que como se ha mencionado el ALMT no fue tramitado por las Cortes
Generales, no siendo una norma que se encuentre en vigor. No existe por tanto texto
alguno sobre el que pueda valorar una influencia de intereses comerciales o
industriales.
PRIMERO. – Indica el reclamante lo siguiente:
1 “Primero, la presente reclamación solicita la entrega de la documentación que la
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resolución anuncia pero que no ha facilitado al reclamante.
En la página 2 sobre el acceso parcial a la información invocada en los puntos uno
y dos de la solicitud la resolución indica que se adjunta un documento Excel con la
información solicitada. Al reclamante no le ha llegado este Excel.
En la página 3 sobre la inadmisión del acceso a la información invocada en el punto
R CTBG
tres de la solicitud, la resolución indica “observaciones cuyo contenido sí se facilita
a través de los documentos que se anexan a la presente resolución y a los que sí se
concede acceso.” Al reclamante no le ha llegado esta documentación”.
De acuerdo con la información obrante en el expediente y en la aplicación GESAT2,
utilizada para la tramitación, resolución y notificación de las solicitudes de acceso
a la información, junto a la resolución se añadió el correspondiente Anexo I en
formato excel, por lo tanto, está disponible en la sede del Portal de Transparencia
para que acceda al mismo el solicitante, sin que se haya recibido ningún aviso de
error en la notificación de dicho documento.
El no acceso del documento puede responder a un error del reclamante o una
deficiencia en la notificación, puesto que dicho documento sí fue incluido de acuerdo
con lo indicado en la resolución.
Se adjuntan documentos gráfico correspondientes a la aplicación y al portal de
transparencia, en los que se hace expresa indicación de la adición de dicho
documento Excel (DOCUMENTO 1. ANEXO RESUMEN observaciones.xlsx), de su
subida y envío y del acceso y descarga por parte del reclamante. Asimismo, se
adjunta dicho Anexo al presente informe
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[se incorporan las correspondientes imágenes]
SEGUNDO. – Alega el reclamante que no está justificada la decisión de, en el
documento referido anteriormente como ANEXO RESUMEN, hacer indicación
genérica en cada una de las observaciones si éstas han sido realizadas por persona
física o persona jurídica. En concreto, considera que no está justificada esta
indicación genérica en el caso de las personas jurídicas, y que debería haberse
hecho indicación de la identidad concreta de cada una de las entidades que
remitieron observaciones.
Se reitera en este punto que la solicitud se refiere a un expediente de tramitación
normativa de una norma que no fue aprobada por las Cortes Generales, por lo que,
con independencia de que el reclamante conozca la identidad concreta de las
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personas físicas o jurídicas que presentaron observaciones, no le será posible
establecer relación alguna con un texto final que no existe.
A efectos de la no inclusión de la identificación de las personas jurídicas en el Anexo,
se recuerda que la información solicitada no se refería simplemente al listado de
dichas personas, sino que se demandaban las observaciones concretas remitidas
R CTBG
por las mismas con su correspondiente identificación. Esto es, el reclamante
reclamaba y reclama conocer el contenido de unas observaciones que personas
jurídico-privadas han realizado en un procedimiento de tramitación normativa, así
como la identificación de dichas personas.
En el caso de las personas físicas, como el propio reclamante indica, procede la
anonimización de su nombre y apellidos, por estar sujetos a la protección de datos
personales, de conformidad con la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de
Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
En el caso de las personas jurídicas, como bien indica también el reclamante, no se
encuentran bajo la protección de la precitada Ley Orgánica. No obstante lo anterior,
esto no quiere decir que no exista una protección normativa, incluida tanto en la
propia Ley de Transparencia como en otras normas con rango de ley, que proteja
la información relativa a las personas jurídicas.
En concreto, de acuerdo con la letra h) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando
acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y
comerciales. En el caso concreto que nos ocupa, solicita el reclamante conocer qué
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entidades, comprendiéndose entre ellas empresas y asociaciones, han realizado
observaciones y el contenido concreto de cada una de ellas.
Esta información, en primer lugar y en el caso de las empresas o las asociaciones
representativas de intereses colectivos de cualquier tipo, supone o puede suponer
un perjuicio para los intereses económicos o comerciales de estas personas
jurídicas.
En concreto, se le facilitaría a un tercero las observaciones (o el sentido de las
mismas) realizadas de manera individual en el ejercicio de un derecho en un
procedimiento de tramitación normativa que además no ha finalizado con la
aprobación de la ley. Por tanto, podría conocer el reclamante informaciones tales
como la política comercial de las empresas, la afectación a su operativa etc. La
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
resolución, si bien no hace referencia expresa al apartado h) del artículo 14.1, sí que
la hace a la confidencialidad de esta información, que no tiene otra razón de ser
que la aquí expuesta.
De nuevo, en tanto que se trata de una norma no aprobada, no se alcanza a
comprender ni queda suficientemente justificada en la reclamación la existencia del
R CTBG
interés en el acceso a dichos datos de identificación concretos, cuando ya se otorga
acceso a un resumen de todas las observaciones, por lo tanto, no es posible realizar
la ponderación de intereses referida en el artículo 14.2 de la Ley de Transparencia.
Si hubiera de realizarse esta ponderación en algún sentido, ha de tenerse en cuenta
que el propio recurrente indica que su interés, el que habría de ponderarse, es
valorar una supuesta influencia de la industria en la redacción del texto, valoración
que, por un lado, puede realizar perfectamente con la documentación que se le
remite y que, por otro, no es posible realizar sobre un texto final ya que no ha sido
aprobado. Por tanto, la ponderación a realizar sería entre los intereses económicos
y comerciales de personas jurídicas que participan en un proceso de información
pública expresando sus intereses particulares, y la necesidad de obtener su
identificación concreta para realizar una valoración de posible influencia, valoración
que o bien puede hacerse con la información que se concede o bien es del todo
imposible, por no existir una ley aprobada en Cortes. La Administración considera
que, teniendo en cuenta esta ponderación, ha de prevalecer la protección de estos
intereses, puesto que los intereses del reclamante quedan suficientemente
cubiertos con la información remitida.
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Por último, en el caso de que se pudiera realizar dicha ponderación y se considerara
que no existe una motivación jurídica suficiente para denegar el acceso a la
identificación concreta y conjunta de personas jurídicas y sus observaciones,
tenemos que esa información afecta a derechos e intereses de terceros por lo que,
de acuerdo con el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia, sería necesario que la
Administración diera trámite de audiencia a todos y cada uno de los aportantes de
observaciones que sean personas jurídicas. Con independencia de la más que
previsible negativa de la mayor parte de estas personas jurídicas a que se facilite
la información, puesto que las personas físicas y jurídicas que quisieron exponer
públicamente sus observaciones lo hicieron en el momento de la tramitación, de
nuevo nos encontraríamos con una petición abusiva, en los términos que se
analizarán en el apartado siguiente.
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TERCERO. – El reclamante considera que la inadmisión del acceso a la "Copia de
todas y cada una de las observaciones (sugerencias y aportaciones) remitidas"
durante el trámite de consulta pública del Anteproyecto de Ley del Mercado de
Tabacos y Otros Productos Relacionados (punto 2 de la resolución) no está
justificada y que no queda suficientemente justificada por la Administración la
consideración de la solicitud como abusiva.
R CTBG
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su criterio interpretativo
CI/003/2016, define las solicitudes abusivas, entendida como causa de inadmisión,
como los supuestos en los que la Administración, para atender la solicitud, devenga
obligada a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la
información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio
público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación
razonada y basada en indicadores objetivos.
En primer lugar y, antes de realizar cualquier ponderación concreta, procede de
nuevo reiterar lo expuesto en los dos apartados anteriores: al reclamante se le ha
facilitado una relación-resumen de todas las observaciones recibidas, por lo que
puede conocer perfectamente el contenido de cada una de ellas. Si su interés es el
expresado en su reclamación, que no es otro que obtener información que le
permita valorar una posible influencia de la industria sobre el texto, no se alcanza
a comprender ni resiste una mínima ponderación el interés que pudiera existir en
obtener una copia de las observaciones que no pueda ser atendido con un resumen
del contenido de todas y cada una de ellas.
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El reclamante se limita a mencionar que El acceso a las observaciones originales es
crucial para la transparencia del proceso legislativo y el control ciudadano de la
actuación administrativa y Permite un análisis más profundo, detallado y crítico,
pero no justifica por qué es crucial el acceso a los originales en lugar de a un
resumen de su contenido y por qué no puede realizarse dicho control ciudadano
sobre el resumen, necesitando una copia del original. Evidentemente si una persona
jurídica aboga, por ejemplo, por la supresión o adición de contenido en la norma,
dicha circunstancia es suficientemente indicativa de sus intereses, haciendo
innecesaria la aportación del textual original de la observación para realizar el
pretendido control ciudadano, máxime teniendo en cuenta que la atención de la
petición, como se verá a continuación, tiene un efecto perjudicial para los propios
ciudadanos.
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
Por otro lado, y en cuanto al carácter abusivo de la solicitud, indica el reclamante
que no se aportan pruebas concretas del mismo en la resolución. Dicha resolución
indica expresamente:
“Durante el trámite de información pública del Anteproyecto de Ley se recibieron
152 observaciones en muy diferentes formatos (en formato PDF, directamente en
R CTBG
un correo electrónico, en formato Word, etc.). Por tanto, no se dispone de ellas en
un único formato que permita unificarlas y adjuntarlas, sino que habría que
reelaborar un documento exclusivo para facilitárselas a un único solicitante. A ello
se suma que en todas las aportaciones recibidas figuran datos personales de
diversa índole, por lo que, de manera adicional a la adaptación del formato de los
152 documentos, habría que revisar cada una de ellas para garantizar que dichos
datos se anonimizan adecuadamente.
Por otro lado la información solicitada consistente en la copia literal de todas las
observaciones, sugerencias y aportaciones puede afectar a derechos e intereses de
terceros, en concreto de los aportantes de dichas observaciones. Por tanto, su
entrega requeriría dar trámite de alegaciones (artículo 19.3 de la Ley) a los 152
interesados que han remitido las observaciones, lo que supone una carga excesiva
para el organismo, tanto porque no se dispone de los recursos humanos y
materiales suficientes para gestionar la tramitación de más de 150 trámites de
audiencia con sus correspondientes notificaciones como porque no se alcanza a ver
cuál es el valor añadido de conocer a los autores de las concretas observaciones al
anteproyecto de ley, observaciones cuyo contenido sí se facilita a través de los
documentos que se anexan a la presente resolución y a los que sí se concede
acceso. Este trabajo requeriría destinar a la jefatura del área de Coordinación
Jurídica y Regulación del Mercado exclusivamente a esta tarea durante al menos
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una semana, jefatura que es única en el área y que, por tanto, debería abandonar
sus funciones ordinarias durante ese período, dejando sin tramitación
procedimientos administrativos o contencioso-administrativos cuya resolución se
encuentra también sujeta a plazos legalmente establecidos”.
Considera la administración que la motivación precitada es suficientemente
indicativa de la ponderación razonada que se ha realizado a la hora de dictar la
resolución de concesión parcial, teniendo en cuenta el criterio interpretativo
CI/003/2016.
La estructura y funciones del Comisionado para el Mercado de Tabacos son
públicas.
Por un lado, su sitio web recoge el organigrama y las competencias de las áreas.
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Por otro, tanto la Memoria anual de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda
tanto la relación de puestos de trabajo, que se publican tanto en su respectivo sitio
web como en el portal de Transparencia, permiten verificar la existencia de una
única área, la de Coordinación Jurídica y Regulación del Mercado, que tiene
asignadas entre otras las funciones de atender las solicitudes de acceso a la
información, por tener las otras áreas competencias específicas de inspección,
R CTBG
gestión de recursos materiales, económicos y humanos, gestión del monopolio
minorista y tecnologías de la información. Dentro del área y, conforme con su RPT,
solo existe una jefatura de área jurídica. El resto del personal de la misma (4
personas) tiene asignada la gestión de los procedimientos de gestión del mercado,
recursos administrativos y contencioso-administrativos, todos ellos sujetos a plazos
de preclusión.
Por tanto, tenemos que para atender la solicitud del reclamante únicamente la
jefatura del área u otro personal funcionario del área siendo relevado de los
procedimientos que tramita podrían ocuparse de dicha tramitación.
Cabe recordar aquí que, en tanto que se solicita copia literal de las observaciones e
identidad de las personas físicas y jurídicas que las remitieron, de acuerdo con el
artículo 19.3 de la Ley de Transparencia, sería necesario dar audiencia en el plazo
de 15 días a las más de 150 personas o entidades que remitieron observaciones,
puesto que el envío de dicha información a un tercero puede afectar a sus derechos
o intereses legítimos. Con independencia de la previsible respuesta, lo cierto es que
esto obligaría al funcionario o funcionarios tramitadores a elaborar y notificar más
de 150 trámites de audiencia y recabar las diferentes respuestas, para
posteriormente determinar cuáles de las observaciones pueden enviarse al
reclamante y cuáles no. Este volumen de tramitación supera con mucho el actual
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tanto del área como de otras áreas de Comisionado, teniendo además en cuenta
que lo que se tramitan son en su mayor parte procedimientos administrativos
iniciados a solicitud de los interesados y de cuya terminación depende el ejercicio
de derechos o actividades o procedimientos sancionadores relativos a infracciones
de mercado de tabacos.
Posteriormente y, dado que como es práctica habitual las observaciones en el
trámite de información pública se remitieron a un correo electrónico, habría que
unificarlas en un documento único, puesto que se obtuvieron en diferentes
formatos: Word, PDF, directamente en el correo electrónico etc. Si bien el
reclamante manifiesta que está dispuesto a obtener la información en cualquier
formato, esto no obsta para que deban realizarse varios tratamientos sobre la
información, a saber: editarla en un formato que permita la notificación al
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interesado y la constancia de su recepción, revisión de todas las observaciones para
eliminar datos personales u otros protegidos de acuerdo con otra normativa de
aplicación etc. Este trabajo de edición requerirá también la conversión de todas las
observaciones (o al menos de aquellas que los afectados consientan compartir) a
un formato que sea editable, dado que de inicio ni los PDFs firmados ni los correos
electrónicos lo son.
R CTBG
Toda esta actividad necesariamente supondría detraer a ese personal funcionario
de otras funciones necesarias de la actividad del organismo, perjudicando tanto el
interés general como el de los ciudadanos cuyos procedimientos tramita el
Comisionado, sin que se haya justificado ni en la solicitud ni en la reclamación cuál
es el interés público que justifica la petición de obtener copia de las observaciones
originales de un texto normativo que ha sido aprobado, siendo suficiente para la
finalidad expresada por el reclamante, a juicio de este Organismo, la información
que sí se le ha concedido.
CONCLUSIONES
Todo lo anteriormente expuesto, este organismo considera que:
1. El Anexo que contiene el resumen de las observaciones recibidas fue adjuntado
a la resolución a través de la aplicación de tramitación GESAT2, por lo que su no
recepción puede responder a un error de notificación o a un error por parte del
reclamante.
2. La identidad de las personas físicas y jurídicas que realizaron las observaciones
está protegida por la normativa relativa a protección de datos personales, por un
lado, y por la protección de intereses económicos y comerciales por otro. La
ponderación realizada en relación con los fines perseguidos por el reclamante no se
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considera que justifique el otorgamiento de esa información, máxime cuando el
texto normativo ni siquiera ha sido tramitado por las Cortes Generales.
3. En el caso de que se considerara que esa información debe otorgarse será
necesario tramitar audiencia para todas las personas jurídicas que realizaron
observaciones, por verse afectados sus derechos e intereses legítimos, de acuerdo
con la Ley de Transparencia.
4. La solicitud es manifiestamente abusiva de acuerdo con el criterio expresado por
el CTBG en su criterio interpretativo CI/003/2016. La copia expresa de todas las
observaciones requeriría del otorgamiento de más de 150 trámites de audiencia y
el posterior tratamiento de la documentación, lo que requeriría bien la dedicación
exclusiva durante al menos una semana de una jefatura de área, bien la detracción
de sus funciones de otros funcionarios, con el consiguiente perjuicio para la
tramitación de otros procedimientos del Organismo y, por consiguiente, los
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interesados en los mismos. Dicho tratamiento no queda justificado en relación con
el interés expresado en su reclamación por el reclamante, puesto que en la
resolución se le da acceso al contenido resumido de todas y cada unas de las
observaciones, sin que pueda perjudicarse la actividad de la administración por su
deseo de obtenerlas literalmente».
R CTBG
Consta en el expediente documento adjunto en Excel con Anexo resumen
Observaciones.
5. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones
que estimara pertinentes; se recibió escrito el 14 de abril de 2025 en el que señala:
«PRIMERA.- DESISTIMIENTO PARCIAL DE LA RECLAMACIÓN.
Que, en primer lugar, deseo manifestar mi desistimiento respecto a la parte de mi
reclamación inicial referida en el apartado "PRIMERO" del escrito de alegaciones
del CMT, relativa a la supuesta no recepción del documento Anexo I (fichero Excel)
que acompañaba a la resolución inicial del CMT.
Reconozco que dicha alegación en mi reclamación inicial se debió a un error
involuntario por mi parte, ya que posteriormente he podido acceder y constatar la
recepción del mencionado Anexo I conteniendo el listado y resumen de las
observaciones.
Lamento sinceramente las molestias que este error haya podido ocasionar tanto al
CMT como a este Consejo, y solicito se tenga por desistida esta concreta pretensión,
centrando la presente reclamación en el fondo del asunto pendiente.
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SEGUNDA.- RATIFICACIÓN DE LA PRETENSIÓN PRINCIPAL: ACCESO A LAS
COPIAS LITERALES.
Que, no obstante lo anterior, y habiendo analizado detenidamente las alegaciones
formuladas por el Comisionado para el Mercado de Tabacos, me ratifico
íntegramente en mi pretensión principal, que no es otra que la solicitud de acceso
a la copia literal e íntegra de todas y cada una de las 152 observaciones
(sugerencias y aportaciones) remitidas durante el trámite de consulta pública
previa sobre el Anteproyecto de Ley del Mercado de Tabacos y Otros Productos
Relacionados. El CMT fundamenta su negativa reiterada en sus alegaciones sobre
tres pilares principales: a) una supuesta inutilidad sobrevenida de mi interés debido
a la no aprobación final de la Ley; b) la presunta suficiencia del resumen ya
facilitado para satisfacer dicho interés; y c) el carácter supuestamente abusivo de
mi solicitud por la carga administrativa que implicaría. Discrepo respetuosa pero
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firmemente de todos y cada uno de dichos argumentos, por las razones que
expongo a continuación.
TERCERA.- IMPROCEDENCIA DE LOS MOTIVOS DE DENEGACIÓN ALEGADOS
POR EL CMT.
A) Sobre la persistencia de mi interés legítimo pese a la no aprobación de la Ley:
R CTBG
Considero artificioso el argumento del CMT según el cual mi interés decae o
desaparece por el hecho de que el Anteproyecto no haya llegado a ser Ley.
Es fundamental clarificar la naturaleza de mi interés, que el CMT altera en sus
alegaciones. Como expresé en mi reclamación, mi interés es "valorar de forma
independiente si la actuación del Comisionado, al considerar las aportaciones
recibidas durante la consulta pública, pudiera verse influida, incluso de manera no
intencionada, por los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria
tabaquera, en contravención del espíritu del artículo 5.3 del CMCT [Convenio Marco
para el Control del Tabaco]". Como se puede observar, el sujeto explícito de mi
interés es la actuación del Comisionado al manejar las aportaciones recibidas.
Sin embargo, en sus alegaciones el CMT obvia este interés explícito y me atribuye
equivocadamente un interés focalizado únicamente en la influencia sobre el texto
final de la futura Ley. Sobre esta premisa errónea, el CMT argumenta que mi interés
no puede cumplirse porque la ley no se aprobó ("No existe por tanto texto alguno
sobre el que pueda valorar una influencia").
No niego el interés ciudadano general en conocer si los argumentos de la industria
del tabaco son recogidos finalmente en una ley, pero para mi interés específico
expresado (conocer la posible influencia sobre el Comisionado y su actuación), sería
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incluso más directamente relevante un documento cuya autoría refleja la
interpretación del CMT (como es el resumen que elaboraron) que el texto de una ley
aprobada, la cual, incluso antes de ser tramitada en las Cortes, recibe múltiples
aportaciones y modificaciones de otros órganos administrativos ajenos al CMT que
diluyen la traza de la actuación original del Comisionado.
Por tanto, la ponderación de intereses que realiza el CMT entre los míos y los
intereses comerciales protegidos por la ley es espuria y debe ser rechazada, ya que
parte de desvirtuar y minimizar mis intereses reales y legítimos, centrándolos
incorrectamente en un texto legislativo final inexistente, cuando el foco de mi interés
manifestado está en la actuación y posible influencia sobre el propio Comisionado
durante el procedimiento.
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Este interés en fiscalizar la actuación administrativa y la posible influencia indebida
persiste con independencia del resultado legislativo y se fundamenta en:
1. La transparencia del proceso administrativo en sí mismo: La consulta pública fue
una actuación administrativa formal. Las 152 observaciones recibidas son
documentos que obran en poder del CMT y fueron adquiridos en ejercicio de sus
funciones (Art. 13 LTAIBG), constituyendo información pública. Mi derecho como
R CTBG
ciudadano a acceder a ellos para conocer cómo se desarrolló ese proceso y qué
información manejó la Administración es independiente del éxito o fracaso
legislativo posterior. Negar el acceso por este motivo vulnera el principio
fundamental de acceso a la información pública (Art. 12 LTAIBG).
2. El control de la actuación administrativa y la posible influencia indebida: El interés
específico que manifesté de valorar la posible influencia de la industria tabaquera,
a la luz del Art. 5.3 del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT), se refiere
a la actuación del Comisionado durante la tramitación y al considerar las
aportaciones. Este análisis es pertinente y de alto interés público precisamente para
evaluar si la Administración cumple con sus obligaciones internacionales de
proteger sus políticas de salud pública de intereses comerciales,
independientemente de si la norma concreta vio la luz.
3. El conocimiento público y el debate informado: Acceder al tenor literal permite
conocer los argumentos exactos, propuestas y posicionamientos de los diferentes
actores, enriqueciendo el debate público sobre la regulación del tabaco, materia de
indudable interés general, y proporcionando contexto para futuras iniciativas
legislativas.
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4. La inconsistencia argumental del CMT: Resulta llamativo que este argumento
sobre la no aprobación de la ley, ahora central en las alegaciones del CMT, no fuera
mencionado en absoluto en la resolución inicial denegatoria. Esto sugiere una
posible justificación ex post facto ante mi reclamación, restando solidez a dicho
argumento como motivo original y fundamental de la denegación.
B) Sobre la manifiesta insuficiencia del resumen facilitado y la vulneración del
principio de transparencia:
La afirmación del CMT de que el resumen proporcionado permite "conocer
perfectamente el contenido" y deja "suficientemente cubiertos" mis intereses es
inaceptable y contraria al espíritu y la letra de la LTAIBG por varios motivos
fundamentales:
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1. Vulneración del Principio de Máxima Transparencia (Pro Acceso): Mi derecho
reconocido en la LTAIBG es el de acceder a la información pública existente (los
documentos originales, Art. 13 LTAIBG), no a una versión reelaborada por la propia
Administración. Obligarme a conformarme con un resumen, sin una justificación
legal suficiente basada en la aplicación concreta y probada de uno de los límites
tasados del Art. 14 LTAIBG a los documentos originales, contraviene frontalmente
R CTBG
el principio de máxima transparencia que debe regir el acceso a la información. El
resumen no es el original, y el acceso al original es la regla, no la excepción.
2. Imposibilidad de Verificación y Petición de Principio sobre el Sesgo: El CMT me
obliga a confiar ciegamente en la objetividad y exhaustividad de un resumen
elaborado por el propio órgano cuya actuación, precisamente, intento valorar. Esto
presenta dos problemas insalvables:
• Imposibilidad de Verificar: Sin los originales, me es imposible contrastar si el
resumen refleja fielmente el contenido íntegro de las 152 observaciones, si omite
detalles relevantes o si introduce interpretaciones subjetivas. El resumen se
convierte en un filtro opaco impuesto por la Administración.
• Contradicción con el Fin de la Solicitud (Detectar Sesgos): Una parte fundamental
de mi interés legítimo (expresado en mi reclamación y citado por el propio CMT) es
valorar si la actuación del Comisionado pudo verse influida por intereses externos,
lo que incluye analizar si hubo un sesgo (consciente o inconsciente) al considerar y
sintetizar las aportaciones. Exigir que acepte el resumen del CMT implica asumir de
partida que dicho resumen carece de sesgos, ¡cuando precisamente verificar esa
ausencia de sesgo es uno de los objetivos que solo la comparación con los
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originales puede permitir! Es una petición de principio que vacía de contenido mi
derecho a un control ciudadano efectivo.
3. Pérdida de Información Esencial para el Análisis: Como desarrollé en mi
reclamación y reitero ahora, un resumen inevitablemente omite matices cruciales:
la literalidad de las propuestas, la terminología exacta, el tono, los argumentos
específicos y el contexto completo. Todos estos elementos, ausentes en un
resumen, son indispensables para realizar la valoración independiente sobre la
posible influencia de la industria que pretendo llevar a cabo.
Por tanto, el resumen facilitado no solo es insuficiente para satisfacer mi interés
legítimo, sino que la pretensión del CMT de que me conforme con él constituye una
vulneración directa de mis derechos bajo la Ley de Transparencia.
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C) Sobre el inexistente carácter abusivo y la carga administrativa:
El CMT invoca el carácter abusivo (Art. 18.1.e LTAIBG y Criterio CTBG CI/003/2016)
basándose en una supuesta carga desproporcionada. Este argumento debe ser
rechazado:
1. Solicitud justificada: Mi petición de acceso a las observaciones literales está
R CTBG
plenamente justificada por la finalidad de transparencia y control ciudadano en un
ámbito de alta sensibilidad social y de salud pública, que el propio Anteproyecto
menciona como una de las áreas que trata de mejorar y en relación con las
obligaciones derivadas del CMCT. No es una petición caprichosa ni carente de
finalidad.
2. Carga administrativa inherente a la transparencia: Las tareas descritas por el
CMT (manejo de formatos, anonimización de datos personales de personas físicas)
son labores ordinarias e inherentes a la gestión documental y al cumplimiento de
las obligaciones de la LTAIBG en la era digital. No pueden considerarse, por sí solas,
causa de abusividad que justifique la denegación total del acceso a información
relevante, máxime cuando el reclamante manifestó en su reclamación de posibles
opciones para aligerar la carga administrativa a las que el CMT no ha contestado
en sus alegaciones.
3. Trámite de audiencia (Art. 19.3 LTAIBG): Este es el punto de mayor carga alegado
por el CMT. Sin embargo:
Se requiere solo si el acceso afecta a derechos o intereses. El CMT presume una
afectación generalizada a los intereses económicos y comerciales (Art. 14.1.h) de
todas las personas jurídicas sin justificarlo individualmente ni probar un daño real
y concreto, en contra de la doctrina reiterada de este Consejo que exige una
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interpretación restrictiva de los límites y la carga de la prueba para quien los alega.
La participación voluntaria en una consulta pública sobre una norma modula la
expectativa de confidencialidad.
Es más, debe señalarse que es altamente improbable que todas las 152
aportaciones, ni siquiera todas las procedentes de personas jurídicas, provengan
de entidades con intereses económicos y comerciales directos en el mercado de
tabacos que pudieran verse perjudicados.
Es previsible y habitual la participación de ONGs de salud, asociaciones de
consumidores, entidades académicas, otras administraciones públicas o incluso
empresas sin intereses directos en este mercado específico. Respecto a todas estas
entidades, el límite del Art. 14.1.h LTAIBG sencillamente no sería de aplicación, por
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
lo que no procedería trámite de audiencia alguno basado en dicho límite.
Por tanto, la alegada necesidad de realizar un trámite de audiencia masivo a "más
de 150 personas o entidades" está manifiestamente inflada, no se corresponde con
una aplicación correcta y diferenciada de la Ley, y reduce drásticamente la
supuesta carga administrativa que fundamenta la pretendida abusividad.
R CTBG
La solución no es la inadmisión total, sino la correcta aplicación de la ley: realizar el
trámite solo a quienes realmente proceda tras un análisis individualizado, o bien
facilitar el acceso aplicando el principio de acceso parcial (Art. 16 LTAIBG),
ocultando datos específicos si fuera estrictamente necesario y justificado.
4. Proporcionalidad: El CMT no pondera adecuadamente el elevado interés público
en la transparencia de este proceso específico frente a la carga administrativa
alegada. La dedicación de recursos que requiere cumplir con la Ley de
Transparencia es una obligación legal, no una opción discrecional supeditada a la
comodidad organizativa. No se ha demostrado que atender mi solicitud suponga
una paralización real e injustificada del servicio público más allá de la gestión
ordinaria de una solicitud de acceso voluminosa pero legítima.
D) Sobre la incorrecta aplicación del límite de intereses económicos y comerciales
(Art. 14.1.h LTAIBG):
Como he adelantado, el CMT aplica este límite de forma genérica y presuntiva, sin
aportar justificación concreta del perjuicio para cada caso y sin considerar la
obligación primordial de facilitar el acceso parcial (Art. 16 LTAIBG).
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El CMT omite por completo la necesaria distinción entre los diferentes tipos de
personas jurídicas que participaron en la consulta. Es evidente que no pueden
equipararse, a efectos de la protección de intereses económicos y comerciales, las
aportaciones de una empresa directamente implicada en el sector del tabaco con
las de una organización no gubernamental de salud pública, una asociación de
consumidores, una universidad o incluso una empresa de un sector no relacionado
cuya actividad principal nada tenga que ver con el tabaco. Respecto a todas
aquellas entidades sin intereses comerciales directos y específicos en el sector
susceptibles de perjuicio, no existe impedimento legal alguno basado en este límite
para facilitar la copia literal e íntegra de sus aportaciones.
Aplicar indiscriminadamente la presunción de posible daño comercial a todas las
personas jurídicas, sin análisis individualizado y sin tan siquiera intentar diferenciar
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
tipologías de participantes, constituye una aplicación errónea y extensiva del límite
establecido en el Art. 14.1.h, contrario a la interpretación restrictiva exigida por la
Ley y la doctrina de este Consejo.
Precisamente, esta aplicación errónea y extensiva del límite pudiera ser una
consecuencia directa de que el CMT no ha desarrollado ni aplicado criterios claros
R CTBG
ni una tipología que permita abordar de forma seria y diferenciada la protección de
los intereses económicos y comerciales que realmente lo requieren. Una estrategia
seria en este ámbito, por ejemplo, distinguiría claramente entre:
• Una Tipología de Información Potencialmente Protegible, exigiendo siempre una
justificación estricta y concreta del daño por parte del tercero. Las categorías a
considerar incluirían principalmente:
o Secretos Comerciales o Industriales: Detalles técnicos muy específicos no
patentados, fórmulas exactas, tecnología propia no divulgada cuya revelación
daría ventaja competitiva directa.
o Datos Financieros Específicos y No Públicos: Cifras concretas sobre costes
detallados, márgenes por producto, planes de inversión específicos no anunciados,
datos de ventas desagregados sensibles (excluyendo datos agregados o públicos).
o Estrategias Comerciales Confidenciales y Detalladas: Planes concretos no
públicos sobre desarrollo de productos, entrada a mercados o marketing cuya
revelación anticipada frustraría su efectividad (excluyendo análisis generales o
intenciones genéricas).
o Información Contractual Sensible: Detalles específicos de cláusulas
confidenciales relevantes cuyo perjuicio a la posición negociadora se demuestre.
o Know-How Específico: Conocimiento práctico o técnico concreto no público que
constituya ventaja competitiva esencial.
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• Y una Tipología de Información Generalmente No Protegible en el contexto de una
consulta pública sobre una norma, como por ejemplo:
o Argumentos, opiniones y posicionamientos generales sobre la regulación.
o Análisis del impacto basados en datos públicos o estimaciones razonables.
o Propuestas de redacción alternativas.
o Información ya pública o fácilmente accesible.
o La identidad de la entidad aportante (salvo circunstancias excepcionales de
riesgo justificado).
o Manifestaciones generales sobre la situación del sector o la empresa.
La ausencia de un marco de análisis similar por parte del CMT parece llevarle a una
aplicación maximalista e injustificada del límite, presumiendo la necesidad de
protección de forma genérica en lugar de exigirla caso por caso y con pruebas
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concretas del perjuicio.
En consecuencia, da la impresión de que el CMT utiliza indebidamente el límite de
los intereses económicos y comerciales como excusa para denegar el acceso a la
totalidad de las copias literales, vulnerando la doctrina de este Consejo sobre la
interpretación restrictiva de los límites y la carga de la prueba.
R CTBG
CUARTA.- PETICIÓN.
Por todo lo expuesto, SOLICITO AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN
GOBIERNO:
Que tenga por presentado este escrito de ALEGACIONES, lo admita, y previos los
trámites oportunos, dicte Resolución por la que:
Se estime la presente reclamación en cuanto al fondo del asunto.
Se ordene al Comisionado para el Mercado de Tabacos que proceda a:
a) Facilitarme, sin más dilación, copia literal e íntegra de todas aquellas
observaciones (sugerencias y aportaciones) recibidas durante el trámite de
consulta pública que procedan de personas físicas (con la debida disociación de
sus datos personales) y de aquellas personas jurídicas para las cuales no aplique
el límite relativo a la protección de intereses económicos y comerciales (Art. 14.1.h
LTAIBG), por no tener tales intereses directos en el mercado de tabacos y productos
relacionados (como ONGs, asociaciones de consumidores, entidades académicas,
otras administraciones, empresas de sectores no relacionados, etc.).
b) Facilitarme, tras el análisis individualizado que proceda conforme a la Ley, copia
literal e íntegra del resto de observaciones recibidas, aplicando los límites legales,
y en particular el relativo a intereses económicos y comerciales (Art. 14.1.h LTAIBG),
con arreglo a una metodología detallada y declarada (similar a la expuesta en el
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motivo 3D más arriba) y únicamente de forma restrictiva, justificada y
proporcionada para cada caso concreto, y priorizando siempre el acceso parcial
(Art. 16 LTAIBG) si solo una parte de la información estuviera afectada.
c) Que, en relación con el punto anterior, y como medida alternativa para maximizar
el acceso al contenido en caso de que excepcionalmente se justifique de forma
fehaciente la aplicación del límite del Art. 14.1.h LTAIBG a la identidad de alguna
persona jurídica concreta, se valore y aplique la solución menos lesiva para la
transparencia propuesta en mi escrito de reclamación original, consistente en
sustituir el nombre específico de la persona jurídica por una indicación de la
categoría a la que pertenece (por ejemplo, según su posición en la cadena de valor
o su naturaleza) en lugar de proceder a una ocultación total de la identidad o
naturaleza del aportante o a una clasificación demasiado general.
• Agricultores y transformadores de tabaco,
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• industria manufacturera de productos de tabaco,
• industria manufacturera de productos relacionados con el tabaco
• Distribuidores mayoristas de productos de tabaco y relacionados,
• Distribuidores minoristas de productos de tabaco y relacionados,
• fabricantes de máquinas expendedoras
• Puntos de venta al publico al por menor
R CTBG
• Organizaciones de consumidores
• Organizaciones de salud pública
d) Que, para el caso de que se considere necesario realizar el trámite de audiencia
a terceros (autores de las aportaciones) como parte del análisis individualizado
mencionado en el apartado b) anterior, se le indique expresamente por parte de
este Consejo que dicho trámite deberá realizarse conforme a directrices
metodológicas tasadas, con el fin de asegurar una aplicación restrictiva y
justificada del límite del Art. 14.1.h LTAIBG y maximizar el acceso a la información.
Todo ello bajo el principio general de máxima transparencia y acceso a la
información pública consagrado en la Ley 19/2013».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
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Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
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específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
R CTBG
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al
Anteproyecto de Ley del Mercado de Tabacos y Otros Productos Relacionados.
4. El Comisionado para el Mercado de Tabacos dictó resolución expresa en plazo
concediendo parcialmente la información solicitada (contenida en los puntos 1 y 2 de
la solicitud) y señalando que adjuntaba un excel con aquélla anonimizando los datos
personales de las personas (físicas) y ocultando la denominación de las personas
jurídicas para no vulnerar su derecho a la confidencialidad de sus aportaciones.
Además, denegó el resto de la información (punto 3 de la solicitud) calificando ese
punto de la petición de abusiva ex artículo 18.1 letra e) LTAIBG.
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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Disconforme con el contenido de la resolución el interesado interpuso reclamación
ante el Consejo alegando no haber recibido documentación adjunta, y manifestando
además que no estaba justificada la ocultación de la identidad de las personas
jurídicas alegando un genérico derecho a la confidencialidad, toda vez que, a su
juicio, eso era información pública esencial. A ello añadió que no era coherente
defender la inadmisión de la entrega de las copias íntegras de las observaciones
(punto 3 de la solicitud) con argumentos como reelaboración, anonimización etc, y al
mismo tiempo defender que procedía la anonimización de las entidades en el
material facilitado. Junto a ello argumentó que no estaba debidamente justificada la
concurrencia del carácter abusivo de la petición -ex art.18.1.e)- cuestionando la
justificación ofrecida sobre la carga de trabajo, la estimación de tiempo y la eficiencia
administrativa. No obstante, todo lo anterior, en el solicito de la reclamación el
interesado vino a redefinir en cierta medida su contenido, acotándolo, al solicitar: «La
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información solicitada en los puntos 1 y 2 de su solicitud, -toda vez que sostenía no
haber recibido el documento adjunto a la resolución con la información referida- y
particularmente en el punto 3 es decir, la "Copia de todas y cada una de las
observaciones (sugerencias y aportaciones) remitidas", garantizando la
anonimización de los datos personales de las personas físicas y justificando
adecuadamente, en su caso, la necesidad de mantener la confidencialidad de la
R CTBG
identidad de las personas jurídicas, o facilitando, en su caso, información genérica
sobre el tipo de entidad (por ejemplo, "asociación de fabricantes", "empresa del
sector", etc.) sin revelar el nombre concreto».
En fase de alegaciones la entidad reclamada además de afirmar haber notificado
correctamente tanto la resolución como la documentación adjunta -dejando
constancia documental de ello- aclaró que el referido texto del APL junto con el
Anexo I si bien fue elevado al Consejo de Ministros y sometido al trámite de audiencia
a los efectos del artículo 26.6 de la Ley del Gobierno, no fue finalmente tramitado en
las Cortes Generales, por lo que en la actualidad no estaba aprobado. De otro lado
se ratificó en su posición acerca de guardar la identidad de las personas que
presentaron observaciones al texto normativo (no aprobado), justificando la
confidencialidad respecto de las personas jurídicas en la aplicación al caso del
artículo 14.1.h) LTAIBG (perjuicio para los intereses económicos y comerciales), sin
perjuicio de que en la resolución no se hiciera referencia expresa al artículo 14.1.h),
añadiendo que no resultaba necesario realizar la ponderación del artículo 14.2
LTAIBG al no haberse aprobado finalmente el texto normativo.
5. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación, procede aclarar, en
primer lugar, que el objeto de este procedimiento viene determinado por las
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acotaciones realizadas por el reclamante en el curso del mismo en relación con el
objeto inicial de la solicitud, por lo que quedan fuera del examen los aspectos no
controvertidos por aquél en esta vía de reclamación.
En consecuencia, la cuestión a dilucidar es si procede conceder el acceso a la
información demandada en el punto 3 de la solicitud, esto es, a las copias de las
observaciones formuladas por todas las personas -físicas y jurídicas- durante el
trámite de información pública del Anteproyecto de Ley del Mercado de Tabacos y
Otros Productos Relacionados que tuvo lugar entre el 25 de mayo y el 24 de junio de
2022, tras su elevación a Consejo de Ministros de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
6. En la valoración de la cuestión suscitada se ha de partir de la doctrina establecida
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por este Consejo sobre el acceso a la documentación contenida en los expedientes
normativos, que ha ido decantándose progresivamente y ha quedado fijada en la
Resolución 1036/2024, de 16 de septiembre, cuya fundamentación jurídica resulta
de aplicación al caso, por lo que resulta pertinente reproducirla aquí:
«(…) este Consejo tiene establecida ya una doctrina clara en relación con los dos
R CTBG
supuestos que se acaban de mencionar. Así, en los casos en los que se solicita la
información obrante en un expediente normativo que ya ha concluido su tramitación
(sea con la aprobación definitiva por el Consejo de Ministros de una disposición
reglamentaria o con la aprobación por dicho órgano de un proyecto de ley, de un real
decreto-ley, o de un real decreto legislativo, para su remisión a las Cortes Generales)
viene reconociendo el pleno derecho de acceso al contendido del expediente habida
cuenta del interés público en su conocimiento desde la perspectiva de la
transparencia y la rendición de cuentas y la inexistencia de límites legales que lo
impidan o lo condicionen. Por otra parte, también tiene declarado que es preciso
tomar en consideración la necesidad de garantizar a las autoridades públicas un
espacio deliberativo libre de perturbaciones que puedan afectar a la decisión final
orientada a satisfacer el interés general, exigencia que está estrechamente
relacionada con el principio de eficacia de la actuación pública y que encuentra su
reflejo en el límite consagrado en el artículo 14.1.k) LTAIBG, relativo a la garantía de
la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión. La
protección de estos bienes jurídicos puede justificar, en determinados casos, la
limitación del derecho de acceso a la información preparatoria de un anteproyecto
de ley del que aún no ha tomado conocimiento el Consejo de Ministros, si bien dicha
limitación habrá de tener un carácter temporalmente limitado, pues su vigencia ha
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de quedar circunscrita al tiempo estrictamente necesario para alcanzar la finalidad
perseguida (véase, en este sentido, la resolución R/311/2022).
En cambio, en relación con los supuestos en los que el acceso a la información
generada u obtenida en el marco de un procedimiento normativo se solicita en
período que media entre la toma de conocimiento en primera vuelta y la aprobación
definitiva del proyecto de ley por el Consejo de Ministros, únicamente existen algunos
pronunciamientos del Consejo de Transparencia lejanos en el tiempo cuyos
fundamentos deben ser examinados y, en su caso, matizados, a la luz de la situación
actual, atendiendo a los compromisos internacionales adquiridos por España, la
evolución de la jurisprudencia europea y la propia práctica de la Administración.
6. En este sentido, ha de comenzarse destacando que el Estado español ha firmado
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y ratificado el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos
públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009 (BOE de 23 de octubre de 2023),
que está en vigor en nuestro país desde el 1 de enero de 2024. En este tratado
internacional se prevé que las limitaciones al derecho de acceso a los documentos
públicos «se establecerán específicamente en la ley, habrán de ser necesarias en una
sociedad democrática, y proporcionales al objetivo de proteger» alguno de los bienes
R CTBG
jurídicos que expresamente se enuncian en una relación tasada (art. 3). De ellos, los
únicos potencialmente aplicables como limitación del acceso a los informes y demás
documentos generados en el marco de un procedimiento legislativo son los recogidos
en las letras a -la seguridad nacional, la defensa y las relaciones exteriores-, b -la
seguridad pública- y k -las deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno
relativas al examen de un asunto-. Los dos primeros tienen su equivalente en las
letras a), b), c) y d) del artículo 14.1 LTAIBG, que no han sido invocadas en este
procedimiento; y, en todo caso, ha de tenerse presente que, por su propia naturaleza,
sólo serán aplicables en casos excepcionales y únicamente en relación con algún
documento concreto, no para limitar el acceso a todos los generados en un
procedimiento legislativo.
La protección de «las deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno», que
tiene su correspondencia en la letra k) del artículo 14.1 LTAIBG, permite justificar la
denegación del acceso al contenido de los debates producidos en el Consejo de
Ministros o de los órganos que han intervenido en la fase preparatoria del proyecto
de ley (en el seno del ministerio proponente o en la Comisión General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios, por ejemplo). También puede justificar en determinados
casos -como se ha adelantado- la limitación del acceso a la información preparatoria
de la elaboración de un anteproyecto de ley del que aún no ha tomado conocimiento
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el Consejo de Ministros. Sin embargo, ha de tenerse presente que en la Memoria
explicativa (Explanatory report) del Convenio de Tromsø se indica expresamente que
la finalidad de esta limitación es «preservar la calidad del proceso de decisión,
permitiendo cierto `espacio libre para pensar´», por lo que toda interpretación de
este límite que exceda de lo que en una sociedad resulte imprescindible (necesario y
proporcionado) para garantizar a los poderes públicos un adecuado espacio de
reflexión y deliberación libre de interferencias externas sería incompatible con los
parámetros del Convenio. A estos efectos no cabe desconocer que, como ya se ha
apuntado, el artículo 3 del Convenio, si bien permite a los Estados establecer por ley
limitaciones al derecho, impone como condición que sean necesarias en una
sociedad democrática, y proporcionales al objetivo a proteger, de modo que cualquier
restricción que se pretenda imponer al derecho de acceso a la información pública
ha de superar ese doble test.
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En este mismo orden de cosas relativo a los compromisos internacionales, aunque en
un plano distinto, no cabe desconocer que, desde el año 2011, España forma parte
de la Alianza por el Gobierno Abierto, que promueve «una forma de concebir la acción
de gobierno y administración del bien común que sitúa a la ciudadanía en el centro,
fundamentada en la transparencia y el acceso a la información pública, la
R CTBG
participación y la colaboración».
7. Por otra parte, es necesario tomar en consideración la evolución habida en la
jurisprudencia europea sobre esta materia. En particular, es obligado tener en cuenta
los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal General de la Unión
Europea (TGUE) de 25 de enero de 2023 (ECLI:EU:T:2023:15), en la que se extiende
el derecho de acceso a los documentos elaborados en el marco de un procedimiento
legislativo, más allá de los generados en los diálogos tripartitos- cuyo acceso ya
había reconocido en la Sentencia de 22 de marzo de 2018 (ECLI:EU:T:2018:167)-, a
los intercambiados dentro de un grupo de trabajo del Consejo en un procedimiento
legislativo que todavía no había concluido, por lo que los razonamientos en los que
se basa esta decisión tienen especial relevancia para la cuestión aquí planteada.
El Tribunal comienza recordando que el Derecho primario de la Unión establece una
íntima relación de principio que vincula a los procedimientos legislativos con los
principios de publicidad y de transparencia. Y, acto seguido, retomando lo ya dicho
en una sentencia de julio de 2008 (EU:C:2008:374), recuerda que «es precisamente
la transparencia en el proceso legislativo lo que, al permitir que se debatan
abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una
mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a
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aumentar la confianza de estos. De hecho, es más bien la falta de información y de
debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no solo en cuanto a la
legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de
toma de decisiones en su totalidad».
Posteriormente, en línea con lo ya señalado en decisiones previas, razona que, si bien
el derecho de acceso está sometido a límites basados en razones de interés público
o privado que se concretan en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001, estas
excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto, de modo que si una
institución, órgano u organismo de la Unión decide denegar una solicitud de acceso
sobre la base de una de las excepciones previstas en el mencionado artículo debe
«explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede perjudicar
concreta y efectivamente el interés protegido por dicha excepción, y el riesgo de tal
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perjuicio debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético».
Tras descartar el carácter sensible de la información solicitada, frente a la alegación
del Consejo indicando que la propuesta legislativa aún era objeto de discusiones en
curso y que los documentos solicitados no eran exhaustivos y no reflejaban
necesariamente las posiciones definitivas de los Estados miembros, el Tribunal
R CTBG
responde en los siguientes términos: «según la jurisprudencia, por su propia
naturaleza, una propuesta se hace para ser discutida, y no está destinada a
mantenerse inalterada tras esa discusión. La opinión pública es perfectamente capaz
de comprender que el autor de una propuesta puede modificar su contenido
posteriormente. Precisamente por las mismas razones, el autor de una solicitud de
acceso a documentos legislativos en el marco de un procedimiento en curso será
plenamente consciente del carácter provisional de la información que estos
contienen y del hecho de que esa información está destinada a ser modificada a lo
largo de las discusiones en el marco de los trabajos preparatorios del grupo de
trabajo del Consejo, hasta que se alcance un acuerdo sobre el texto en su conjunto».
Y, frente al argumento de que la difusión de la información generaría un riesgo de
presiones públicas, recuerda lo ya dicho en decisiones anteriores: «en un sistema
basado en el principio de la legitimidad democrática, los colegisladores deben
responder de sus actos frente al público». Por último, tras recordar que el artículo 10
TUE, apartado 3, establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida
democrática de la Unión y que las decisiones serán tomadas de la forma más abierta
y próxima posible a los ciudadanos, concluye que «la manifestación de la opinión
pública acerca de una u otra propuesta legislativa forma parte del ejercicio de los
derechos democráticos de los ciudadanos de la Unión».
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8. En tercer lugar, a la hora de resolver la presente reclamación no se puede
desconocer la existencia de precedentes creados por la propia Administración en los
que se concede el acceso a informes y otros documentos pertenecientes a
expedientes normativos en tramitación. En este sentido, aunque la práctica seguida
por los departamentos ministeriales es desigual, además de la resolución Ministerio
de Hacienda y Función Pública de 31 de agosto de 2023 aportada por el reclamante,
constan en los archivos del Consejo otras resoluciones departamentales en las que
también se reconoce el acceso a documentos generados en el marco de
procedimientos normativos con anterioridad a su aprobación definitiva por el
Consejo de Ministros.
9. Las consideraciones expuestas abogan por un reconocimiento amplio del derecho
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de acceso a la documentación generada o adquirida en el marco de los
procedimientos de elaboración de disposiciones normativas. Así se deriva, en efecto,
de la estrecha conexión que, en un estado democrático como el español, existe entre
el procedimiento legislativo y los principios de publicidad, transparencia y
participación en los asuntos públicos. La transparencia en los procesos legislativos
es una condición necesaria para que la ciudadanía pueda ejercer con eficacia el
R CTBG
derecho fundamental a participar en los asuntos públicos garantizado en el artículo
23 de nuestra Constitución. El conocimiento de la documentación generada en un
procedimiento normativo es esencial para el desarrollo de un debate público abierto,
en el que las ciudadanas y los ciudadanos pueden ejercer sus derechos democráticos
debidamente informados sobre los efectos positivos y negativos de las medidas
proyectadas y sobre las consecuencias de las posibles alternativas. Como ha
destacado el TGUE en la sentencia antes mencionada, «el ejercicio por los
ciudadanos de sus derechos democráticos presupone la posibilidad de seguir en
detalle el proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones que participan
en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información
pertinente». Por otra parte, con el acceso a la información generada en estos
procedimientos, no solo se cumple con el deber de rendición de cuentas a la
ciudadanía, sino que se refuerza la legitimidad democrática de las normas
aprobadas y de las instituciones que las adoptaron o las promovieron.
A ello hay que añadir que en el ordenamiento español el derecho de acceso a la
información pública es un derecho de rango constitucional, que está reconocido en
términos muy amplios, por lo que cualquier restricción de su eficacia debe
sustentarse en una interpretación estricta de los límites y justificar de manera
expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal
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Supremo de manera constante en sus pronunciamientos desde el año 2017: «la
formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de
acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva,
tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley
19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen
enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que un
menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la
información.» (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI: ES:TS:2017:3530, doctrina
reiterada en varias posteriores).
10. Los razonamientos expresados en los fundamentos anteriores llevan a concluir
que, como regla, debe reconocerse el derecho de acceso a los documentos
elaborados o adquiridos en el marco de los procedimientos normativos, no sólo
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cuando éstos han concluido, sino también cuando están en curso. Y ello porque, sin
perjuicio de la relevancia del acceso a la documentación generada en los
procedimientos concluidos para conocer cómo se toman las decisiones y para la
rendición de cuentas, desde el punto de vista del principio democrático es primordial
que la ciudadanía pueda conocer dichos documentos cuando aún existe la
posibilidad de desarrollar un debate público abierto sobre sus contenidos. Sólo así se
R CTBG
dan las condiciones para el pleno ejercicio del derecho fundamental a participar en
los asuntos públicos. Conocer las razones de oportunidad y las motivaciones jurídicas
de la normativa proyectada, su coste, las previsiones sobre su impacto económico y
social, así como las cualificadas opiniones expresadas por los órganos informantes,
contribuye a fortalecer el debate público sobre el contenido de la regulación
proyectada y sobre su idoneidad para satisfacer los intereses generales.
De ahí que carezca de sentido retrasar el acceso a la documentación hasta el
momento posterior a que el Consejo de Ministros haya fijado definitivamente los
contenidos del proyecto de ley que remitirá a las Cortes, pues con ello se hurta a la
ciudadanía una información de gran trascendencia para conocer cómo se toman las
decisiones que les afectan y para participar activamente en el debate público sobre
los contenidos de las normas de las que van a ser sus destinatarios.
Las excepciones a esta regla general sobre el acceso, como se ha indicado, deben
ser interpretadas restrictivamente y aplicadas con proporcionalidad. En
consecuencia, atendiendo a la protección que el artículo 14.1.k) LTAIBG confiere a la
garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de
decisión, puede resultar admisible que, en determinadas circunstancias, se limite el
acceso a la información preparatoria de un proyecto normativo cuando el órgano
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competente aún no ha tomado ninguna decisión sobre el mismo, pero la vigencia de
dicha limitación ha de quedar circunscrita al tiempo estrictamente necesario para
alcanzar la finalidad perseguida. A juicio de este Consejo, en el procedimiento de
elaboración de los proyectos de ley y de los decretos legislativos, la restricción del
acceso únicamente estaría justificada, en la medida en que resulte necesaria para
garantizar la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de
decisión, en la fase previa al trámite del artículo 26.4 de la Ley 50/1997, esto es, con
anterioridad la aprobación del anteproyecto por el Consejo de Ministros “primera
vuelta” y la apertura del período de consultas, dictámenes e informes. Una vez que
el órgano competente ha fijado los elementos esenciales de la regulación proyectada,
el conocimiento de la documentación que se genere en la fase posterior tiene un
indudable interés para el desarrollo de un debate abierto sobre sus contenidos, en el
que los ciudadanos puedan ejercer eficazmente su derecho fundamental a participar
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en los asuntos públicos.
El acceso a la información en los términos expuestos no afecta a la garantía de la
confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisión por los
órganos competentes (art. 14.1.k) LTAIBG), pues ambos bienes jurídicos quedan
suficientemente protegidos a través del secreto de las deliberaciones de la Comisión
R CTBG
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y de las deliberaciones del propio
Consejo de Ministros. Este es precisamente el objeto central del límite reconocido en
la letra k del artículo 3 del Convenio de Tromsø referido a la protección de «las
deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno», que, como se ha indicado
tiene por finalidad «preservar la calidad del proceso de decisión, permitiendo cierto
`espacio libre para pensar´».
Un entendimiento más amplio de las restricciones al acceso, que abarque también
los documentos generados en las consultas, dictámenes e informes evacuados en la
fase intermedia entre la primera y la segunda vuelta en Consejo de Ministros,
resultaría difícilmente compatible con la exigencia de interpretación restrictiva del
límite del artículo 14.1.k) LTAIBG, con los parámetros del Convenio de Tromsø y con
el derecho a participar en los asuntos públicos reconocido en el artículo 23 de la
Constitución. Únicamente en aquellos supuestos excepcionales en los que el órgano
competente demuestre que la divulgación de los documentos perjudicaría concreta y
efectivamente el proceso de decisión, y que el riesgo de tal perjuicio es
razonablemente previsible y no meramente hipotético, cabría considerar fundada la
aplicación del límite del artículo 14.1.k). (…)»
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La doctrina que se acaba de exponer conduce a reconocer en este caso el derecho
de acceso a la información solicitada al tratarse de documentación generada en el
trámite de audiencia pública evacuado una vez que el Consejo de Ministros ha
tomado conocimiento del texto del Anteproyecto de conformidad con lo previsto en
el artículo 26.4 de la Ley 50/1997. El hecho de que el anteproyecto no haya sido
objeto de aprobación definitiva como proyecto de ley no anula el interés público en
conocer su contenido, pues desde el punto de vista de la rendición de cuentas y del
conocimiento por la ciudadanía de las motivaciones de las decisiones adoptadas,
mantiene todo su valor tanto si se aprueba como si finalmente se decide no
aprobarlo.
7. Sentado lo anterior, procede analizar las alegaciones formuladas en relación con la
Número: 2025-0703 Fecha: 10/06/2025
aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG en atención a la
necesidad de conceder el trámite de audiencia a las entidades participantes y la
carga de trabajo derivada del tratamiento de la información para suprimir, en su
caso, las informaciones que causen un perjuicio relevante a los intereses económicos
y comerciales de los afectados y preservar así el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG.
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A estos efectos, conviene comenzar recordando que el derecho de acceso a la
información pública es un derecho de rango constitucional, que cuenta con una
amplia formulación en su reconocimiento y en su configuración legal, por lo que se
impone una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de
inadmisión como de los límites legales, sin que quepa aceptar limitaciones que
supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo [Sentencia del
Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]. En
consecuencia, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su
justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y
proporcionalidad de la restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020
(ECLI:ES:TS:2020:1558) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].
En particular, respecto del límite contemplado en el artículo 14.1.h) LTAIBG, la
delimitación de qué haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y
comerciales ha quedado establecida en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de
septiembre, elaborado por este Consejo, en el que se pone de manifiesto que «por
“intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de
importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción,
distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las
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“conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al
ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”». Desde
esta perspectiva, para calificar una información como confidencial por afectar a tales
intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias
u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la
empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que
exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público —lo que debe
obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que
cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el
detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus
competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño
económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de
carácter técnico o comercial»—.
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Por otra parte, según se subraya en el citado Criterio interpretativo, para la aplicación
del límite no resulta suficiente aducir una mara posibilidad de que se pueda producir
un daño a los intereses económicos y comerciales, sino que el perjuicio debe ser
definido, indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y
directamente relacionado con la divulgación de la información. Además, una vez
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constatada la existencia del daño y su impacto, «deberá procederse a la ponderación
de la existencia de un interés prevalente que marcará, en instancia, el peso de dicho
daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente
en conocer la información concreta a divulgar».
Aplicando cuanto se acaba de exponer al caso que nos ocupa, es claro que la
divulgación de la identidad de las personas jurídicas que formularon alegaciones y
propuestas en el trámite de información pública, junto con su contenido, únicamente
puede activar la posibilidad de aplicación del límite de la letra h) del artículo 14.1
LTAIBG en relación con una parte de ellas, en concreto de aquellas que tengan
intereses económicos y comerciales y, además, hayan proporcionado informaciones
sensibles relativas a los mismos. Únicamente en tales supuestos resultaría necesario
concederles el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG. Habida
cuenta de que la cifra total de 152 aportaciones habría que descontar las
procedentes de personas físicas (en cuyo caso lo procedente es la anonimización
para preservar su derecho a la protección de los datos personales) y las de todas
aquellas personas jurídicas que no son titulares de intereses económicos y
comerciales, no cabe apreciar que la carga de trabajo necesaria para evacuar el
mencionado trámite de audiencia reúna unas proporciones tales que sea susceptible
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de afectar al normal funcionamiento del Comisionado y menos aún que permita
calificar la solicitud como abusiva ex artículo 18.1.e) LTAIBG-.
A estos efectos, baste recordar que el Tribunal Supremo ha establecido que «la causa
de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo
de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS
de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870), Por tanto, la resolución que
inadmita una reclamación con fundamento en dicho artículo debe justificar, por un
lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho
conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor,
por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente
los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y por otro, la
ausencia de justificación en la finalidad de transparencia —que no puede
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equipararse a la persecución de un interés meramente privado—.
En todo caso, dado que el reclamante considera suficiente para satisfacer su derecho
de acceso que se sustituya la denominación de las personas jurídicas cuyas
aportaciones contengan informaciones susceptibles de causar un perjuicio a sus
intereses económicos y comerciales por una indicación de la categoría a la que
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pertenece, la aplicación de esta fórmula alternativa permite conceder el acceso sin
necesidad de llevar a cabo el trámite de audiencia pues, al no resultar identificables
los autores, no existe riesgo alguno de causar daño a sus intereses.
8. Las consideraciones expuestas conducen a estimar parcialmente la reclamación e
instar al Comisionado a conceder el acceso a la información demandada en el punto
tercero de la solicitud suprimiendo los datos identificativos de las personas físicas y
sustituyendo los de las personas jurídicas que hayan facilitado informaciones
susceptibles de causar un daño a sus intereses económicos y comerciales por una
indicación de la categoría a la que pertenece.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
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PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la
resolución del COMISIONADO PARA EL MERCADO DE TABACOS /MINISTERIO DE
HACIENDA, de fecha 24 de marzo de 2025.
SEGUNDO: INSTAR al COMISIONADO PARA EL MERCADO DE TABACOS
/MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al
reclamante la siguiente información en los términos indicados en el fundamento
jurídico 7 de esta resolución:
Copia de todas y cada una de las observaciones (sugerencias y aportaciones)
remitidas: Solicito el acceso a una copia completa en formato digital de todas las
observaciones, sugerencias y aportaciones individuales recibidas durante el periodo
de consulta pública, sin omitir ninguna de ellas.
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TERCERO: INSTAR al COMISIONADO PARA EL MERCADO DE TABACOS
/MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo
de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
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de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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