Acceso a información sobre gratificaciones y productividades de un empleado público

Resolución RT 0605/2019

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 1 de agosto de 2019 la siguiente información:

"SOLICITO le sea facilitado las cantidades que en concepto de gratificaciones por servicios extraordinarios y horas extraordinarias y de productividades han sido percibidas por [...] desde los años 2017 hasta 2019 (ambos inclusive), desglosadas por meses, cuando era funcionario de ese Ayuntamiento".

2. Al no recibir respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 11 de septiembre de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 13 de septiembre de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General de Administración Digital de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. A fecha en que se dicta la presente resolución no se han recibido alegaciones.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. Como se ha indicado en los antecedentes esta resolución no se han recibido alegaciones por parte del Ayuntamiento de Almendralejo. En este sentido, este Consejo debe insistir en la importancia de disponer de las alegaciones procedentes de las administraciones concernidas por las reclamaciones, para poder contar con los argumentos de todas las partes involucradas y disponer de mayores elementos de juicio para poder dictar resolución.

Los datos que demanda el interesado sobre los complementos de productividad y gratificaciones percibidos por un funcionario del ayuntamiento, constituyen información pública de acuerdo con la definición anterior y su acceso se enmarca dentro de los objetivos de conocer cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios toman las decisiones las instituciones públicas. No obstante, aunque la LTAIBG configura el derecho de acceso a la información de forma amplia, puede limitarse cuando colisione con otros intereses protegidos, como el derecho a la protección de datos personales.

En este sentido, hay que tener en cuenta el Criterio interpretativo 1/2015, de 24 de junio, aprobado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) y que aborda la relación entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos personales cuando se solicita información sobre las retribuciones de los empleados públicos. En dicho Criterio Interpretativo se indica que, en relación a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo, dado que incluyen datos de carácter personal, el "órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos previstos en el artículo 15.3 de la LTAIBG".

Para ello, el propio Criterio propone las siguientes reglas:

• a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupa un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se pruebe mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, al entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
• b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:

1. Personal eventual de asesoramiento y especial confianza (asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado), aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
2. Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y d) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
3. Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 (Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 -éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes), podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de direccionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.

En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente la desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.

En cuanto a la productividad y a otras posibles remuneraciones ligadas al desempeño personal del puesto, el citado Criterio interpretativo señala lo siguiente:

"Con carácter general, la cuantía de los complementos o incentivos retributivos ligados a la productividad o el rendimiento percibidos efectivamente por los empleados o funcionarios de un determinado órgano, organismo o entidad del sector público estatal no puede conocerse a priori, pues, por esencia, depende de la productividad o rendimiento desarrollado por éstos y éste es un dato que solo puede determinarse a posteriori, una vez verificado dichos rendimiento o productividad. De este modo, la información, aún en el caso de que no incorpore la identificación de los perceptores, puede facilitárse únicamente por periodos vencidos.

Igualmente, con carácter general, los complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento no tienen carácter permanente sino coyuntural pues están dirigidos a retribuir un rendimiento o productividad especial, que no tiene por qué producirse de forma continuada. Por ello, la información, caso de facilitarse, deberá incluir la expresa advertencia de que corresponde a un periodo determinado y que no tiene por qué percibirse en el futuro con la misma cuantía.

Hechas estas salvedades, los criterios expuestos en los precedentes apartados A y B serán de aplicación al caso de las retribuciones ligadas al rendimiento o la productividad: cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados".

De acuerdo con este criterio, puede facilitarse la información sobre las personas que perciben complementos de productividad siempre que ocupen un puesto de especial confianza o alto nivel en la jerarquía del órgano. Con carácter general, según lo expuesto, estos puestos serán los ocupados por personal eventual, personal directivo y no directivo pero de libre designación, con la matización expresada en el criterio.

No se aprecia que el acceso a esta información entre en conflicto con alguno de los derechos o intereses protegidos a través de los artículos 14 y 15 de la LTAIBG y tampoco se han recibido alegaciones por parte del ayuntamiento. Por tanto, procede estimar la presente reclamación y conceder el acceso a la información solicitada, en caso de que el funcionario aludido haya sido personal eventual, personal directivo y no directivo pero de libre designación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

1. Primero: ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
2. Segundo: INSTAR al Ayuntamiento de Almendralejo a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, facilite al interesado las cantidades que en concepto de gratificaciones por servicios extraordinarios y horas extraordinarias y de productividades han sido percibidas por, en caso de que haya sido personal eventual, personal directivo y no directivo pero de libre designación, desde los años 2017 hasta 2019 (ambos inclusive).
3. Tercero: INSTAR al Ayuntamiento de Almendralejo a que, en el mismo plazo máximo de 20 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.