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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 411/2025
Fecha Firma: 16/06/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL Y
DEPORTES.
Número: 2025-0725 Fecha: 16/06/2025
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Palabras clave: requerimientos, Alta Inspección Cataluña, normativa estatal,
artículos 18.1.a) y 14.1 g) LTAIBG.
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I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de enero
de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN
PROFESIONAL Y DEPORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«Los requerimientos emitidos por el Ministerio de Educación al Departamento de
Educación y Formación Profesional para la adecuación de los diferentes currículos
a la normativa estatal.
Toda la información previa que conste en el Ministerio directamente o en la Alta
Inspección en Catalunya que haya conducido a este requerimiento.»
2. Mediante resolución de 21 de febrero de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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«(…) 3º. (…) Así, en el ejercicio de las funciones atribuidas a la Alta Inspección se
realizaron las actuaciones precisas para la comprobación de la adecuación a las
normas básicas estatales por el Decreto 175/2022, de 27 de septiembre, que regula
la enseñanza de la educación básica en Cataluña, y de la Resolución por la cual se
aprueban siete documentos para la organización y la gestión de los centros para el
curso 2024-2025; y su Anexo ‘Documentos para la organización y la gestión de los
centros, concreción y desarrollo del currículum de bachillerato’.
Estas actuaciones constituirían la información previa que habría conducido a los
requerimientos, solicitando el Sr. (…) el acceso tanto a aquella como a estos.
Respecto a la información previa, debe considerarse, de un lado, que esta
información tendría el carácter de informes internos por lo que quedaría amparada
su inadmisión por la causa prevista en el artículo 18.1.a) de la LTAIBG; y, por otro,
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le resultaría aplicable el límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1.g)
relativo a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
4º. Por otra parte, el control de la actividad de la administración de las Comunidades
Autónomas y de sus normas reglamentarias se ejerce por la jurisdicción
contencioso-administrativa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 de la
Constitución Española. Y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción
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contencioso-administrativa, dispone, en su artículo 44, que “(…). Este requerimiento
aparece configurado en la ley como una diligencia preliminar del procedimiento
contencioso-administrativo.
Por ello, dado que el resultado de la actuación inspectora concluyó en la
constatación de incumplimientos por las disposiciones reglamentarias
autonómicas, se emitieron sendos requerimientos, con la finalidad de evitar el
conflicto jurisdiccional posterior; el primero, el “Requerimiento ante el
Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña”, de 28 de noviembre
de 2022; y, el segundo, el “Requerimiento ante el Departamento de Educación y
Formación Profesional de la Generalitat de Cataluña, en relación con la resolución
por la cual se aprueban siete documentos para la organización y la gestión de los
centros para el curso 2024-2025; y su Anexo ‘Documentos para la organización y
la gestión de los centros, concreción y desarrollo del currículum de bachillerato’,
publicados el 17 de junio de 2024 por este Departamento”, de 10 de septiembre de
2024.
A estos requerimientos también les resultaría de aplicación el límite previsto en el
artículo 14.1.g) ya que el desarrollo de la actuación inspectora atribuida a la Alta
Inspección podría verse perturbada al recaer respecto de una materia afectada de
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una notable conflictividad competencial, cuya resolución, de persistir los
incumplimientos, corresponde en exclusiva, en este caso, a los jueces y tribunales
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
5º. De acuerdo con lo expuesto, esta Secretaría de Estado de Educación, resuelve
no acceder el acceso a la información solicitada al considerarse amparada por el
límite previsto en el artículo 14.1.g) de la LTAIBG.»
3. Mediante escrito registrado el 25 de febrero de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que:
«(…) El Secretario de Estado argumenta que esta solicitud iría en perjuicio de las
funciones administrativas de vigilancia, inspección y control (art. 14.1.g de la
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LTAIBG) pero en ningún momento de la resolución se argumenta por qué se
considera que afectaría a esas funciones administrativas. Es más, tal y como se
puede apreciar en la resolución, el Ministerio de Educación y más concretamente la
Alta Inspección en Cataluña ya han desarrollado su labor que ha conducido a los
dos requerimientos a los que se hacen referencia sin que se haya producido un
perjuicio en referencia a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y
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control. (….)
Por otra parte, y en referencia a la segunda parte de la solicitud (…) el Ministerio
argumenta que esa información tendría la consideración de informes internos, y
mencionan equivocadamente el artículo 18.1.a) (…). En el caso de entenderse como
una equivocación y querer referirse al punto b del mismo artículo, sería necesario
acudir a los criterios interpretativos que de manera reiterada ha venido aplicando
el Consejo de manera muy concreta el CI/006/2015. (…)
Finalmente, aceptar las consideraciones indicadas en el punto 4 en referencia a la
posible conflictividad en el ámbito contencioso-administrativo supondría dejar
fuera del ámbito de aplicación de la ley 19/2013 a toda la actividad de la
administración. Cabe destacar que no se ha informado en la resolución del hecho
que se haya presentado un recurso en este ámbito. Así pues, se trata de una mera
especulación, más todavía cuando no hay constancia ni de la presentación ni
tampoco del hecho que la respuesta del Departamento de Educación y Formación
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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Profesional al requerimiento suponga un incumplimiento que permita pensar en la
futura interposición de un recurso contencioso- administrativo.»
4. Con fecha 25 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 19 de marzo de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que
se señala lo siguiente:
«(…) En primer lugar, por lo que respecta a la causa de inadmisión que afectaría a
los informes realizados por la Alta Inspección en Cataluña, tras sus actuaciones de
comprobación de la adecuación a las normas estatales, se reitera que dichos
informes gozan del carácter auxiliar o de apoyo, ya que ha de entenderse que se
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trata de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe
la solicitud, siendo este uno de los supuestos que el propio Consejo de
Transparencia admite como de posible inadmisión en su criterio interpretativo
CI/006/2015.
Aun cuando, como señala el reclamante, la referencia normativa es errónea ya que
no se trata de la letra a) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
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transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante
LTAIBG) sino de la letra b), en la resolución se alude al contenido previsto en esta
última.
Así, de acuerdo con lo expuesto, se reitera la concurrencia de la causa de inadmisión
prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, dado que los informes elaborados por
los servicios de la Alta Inspección en Cataluña contienen la información
preparatoria necesaria para el ejercicio de la actividad de control que corresponde
a esta administración.
En segundo lugar, se reitera la aplicación del límite invocado, previsto en el artículo
14.1.g), para denegar al acceso al contenido de los requerimientos dado que se
estima que su publicación podría interferir a futuro en las labores propias de la Alta
Inspección bien porque no se atendieran los requerimientos que nos ocupan bien
en el desarrollo de actuaciones futuras en el cumplimiento de sus funciones de
comprobación de la adecuación a las normas básicas estatales por Administración
autonómica.
Por todo lo anterior se concluye la reiteración de los argumentos que motivaron la
denegación de la solicitud de acceso formulada por D. (…).».
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II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
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poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre los
requerimientos realizados por el Ministerio de Educación, Formación Profesional y
Deportes a la Alta Inspección de Educación de Cataluña para adecuar los historiales
profesionales a la normativa estatal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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El Ministerio dictó resolución indicando, respecto a la información previa, que resulta
aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG —aunque
erróneamente indicó la letra a) de dicho artículo—, así como el límite del artículo
14.1.g) LTAIBG; que también considera aplicable respecto de los requerimientos
derivados de la actividad inspectora.
4. Sentado lo anterior, corresponde analizar la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG,
que permite la inadmisión de las solicitudes «referidas a información que tenga
carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones,
resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades
administrativas» y que aplica el Ministerio respecto del pretendido acceso a la
documentación y actuaciones previas al requerimiento.
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Conviene recordar en este punto que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y
en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de
forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se
contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de
solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que
quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y
desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia
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del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y,
por otro lado, cabe mencionar que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha
de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera
naturaleza de la información) y no formal (denominación).
Así en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de
circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo
18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga
opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un
órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración
de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad
que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan
trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean
incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso
tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que
«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la
voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas,
el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido,
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debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito
exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea
sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de
2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.
En este caso, el Ministerio indica, tanto en su resolución como en las alegaciones
posteriores, que todas las actuaciones realizadas para comprobar la adecuación de
la normativa aplicable en Cataluña, así como la gestión y organización de los centros
para el curso 2024-2025, tienen carácter preparatorio de la actividad del órgano que
recibe la solicitud. Ciertamente, en este caso, esas diversas actuaciones forman parte
de la actuación inspectora y han dado lugar a un requerimiento en el que quedarán
reflejados los incumplimientos que se han detectado y las medidas que se proponen
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antes del eventual recurso contencioso-administrativo por lo que, efectivamente,
debe considerarse que esta información tiene carácter auxiliar o de apoyo y, en
consecuencia, resulta aplicable el artículo 18.1.b) LTAIBG.
5. En lo que concierne al acceso a los requerimientos remitidos a la Generalitat de
Cataluña, que ha sido denegado con fundamento en el límite previsto en el artículo
14.1.g) LTAIBG (perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección
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y control), debe recordarse que, de acuerdo con Criterio Interpretativo CI/002/2015,
de 24 de junio, de este Consejo, la aplicación de las restricciones al acceso previstas
en el artículo 14 LTAIBG no supondrá, en ningún caso, una exclusión automática del
derecho a la información, debiéndose justificar el test del daño y su ponderación con
el interés público para ser aplicado, lo que exige, por tanto, la motivación expresa de
la denegación del acceso.
Así, se ha refrendado la aplicación de este límite por parte de la Administración
cuando las actuaciones de investigación (en el marco de las funciones
administrativas de vigilancia, inspección y control) se encuentran en curso, en la
medida en que el conocimiento público de lo actuado y la información obtenida puede
afectar seriamente al correcto desarrollo del mismo. Se subraya, así, que el objeto y
fin de protección de este límite es garantizar la buena marcha de esas actuaciones
de inspección o de vigilancia, bien mientras se estén llevando a cabo, bien respecto
de la planificación o previsión de futuras actuaciones de inspección cuando su
conocimiento frustraría su propia finalidad —vid. entre otras las R CTBG 776/2024,
de 9 de julio, o R CTBG 912/2023, de 31 de octubre—.
En este caso, el propio Ministerio expone que el resultado de la actuación inspectora
concluyó en la constatación de incumplimientos por las disposiciones reglamentarias
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autonómicas y, por ello, se emitieron sendos requerimientos a la Comunidad
autónoma con la finalidad de evitar el conflicto jurisdiccional posterior. Estos
requerimientos previos interadministrativos se configuran, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa (LJCA), como una facultad de la Administración antes de recurrir a la
vía judicial frente a otra Administración. En los términos del citado precepto, «[e]n los
litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía
administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso
contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que
derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación
material, o inicie la actividad a que esté obligada».
De lo anterior se desprende con toda evidencia que la actuación inspectora ha
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finalizado y, precisamente, como consecuencia de su resultado, se ha remitido un
requerimiento al órgano competente de la Generalitat de Cataluña a fin de intentar
solucionar el litigio poniendo fin al incumplimiento detectado sin acudir a la vía
judicial. En consecuencia, difícilmente el hecho de proporcionar acceso al contenido
de dichos requerimientos puede perjudicar el desarrollo de las funciones de vigilancia
de la Alta Inspección. Además, el contenido previsto en el artículo 44.2 LJCA para
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esos requerimientos —escrito razonado que concretará la disposición, acto,
actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados
desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera
conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad— muestra que se trata de
información de interés público en la medida en que engarza con el control de las
actividad de las administraciones públicas en sus ámbitos competenciales (en este
caso, en el ámbito educativo).
En consecuencia, y con independencia de que, en efecto, la solución de las
controversias competenciales corresponda finalmente a los jueces y tribunales del
orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no resulta aplicable en este caso el
límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG.
6. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la
reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
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PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución
del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL Y DEPORTES.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL
Y DEPORTES a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, remita al reclamante
la siguiente información:
• «Los requerimientos emitidos por el Ministerio de Educación al
Departamento de Educación y Formación Profesional para la adecuación de
los diferentes currículos a la normativa estatal»
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL
Y DEPORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de
Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
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De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
R CTBG
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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