Solicitud de relación de inmuebles del Club de Campo de Madrid y desestimación por abuso de derecho

ANTECEDENTES

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno AA/I

Resolución RT 0312/2021

Administración/Organismo: Ayuntamiento de Madrid.

Información solicitada: Relación de varios inmuebles (Club de Campo Villa de Madrid).

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), con fecha 5 de febrero de 2021 la siguiente información:

"Copia de la relación o listado de los inmuebles demaniales del Ayuntamiento de Madrid, que han revertido al Ayuntamiento de Madrid, una vez finalizada la concesión para uso privativo por parte de la "Real Sociedad Hípica Española Club de Campo" y que, actualmente, se encuentran gestionados, como servicio público deportivo municipal, por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid S.A, hasta su reversión, en pleno dominio al Ayuntamiento de Madrid, el 31 de diciembre de 2025, con una descripción de los mismos.

Copia de la relación o listado, de los inmuebles construidos por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid en dicho recinto conocido como "Club de Campo", tanto en lo que se refiere a los situados en la Casa de Campo como en el "Plantío de Infantes", y que se encuentra gestionado, como servicio público deportivo municipal, por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid, S.A y que también revertirán al Ayuntamiento de Madrid, el 31 de diciembre de 2025, con una descripción de los mismos. O que se me indique donde se encuentran publicados y su modo de acceso.".

2.

Al no estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de 31 de marzo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3.

Con fecha 9 de abril de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director General de Transparencia y Calidad del Ayuntamiento de Madrid, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 12 de mayo de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

"CUARTA. - LA INFORMACIÓN SOLICITADA YA HA SIDO PUBLICADA EN EL PORTAL DE TRANSPARENCIA Y EN EL PORTAL DE DATOS ABIERTOS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

10. Por último, baste mencionar que, en cualquier caso, el Sr. Fernández-Moreno puede acceder a la información que solicita y que se encuentra incluida en el Portal de Transparencia y en el Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Madrid.

11. De conformidad con lo recogido en Criterio interpretativo núm. 009/2015, de 12 de noviembre del CTBG y acudiendo a la literalidad del artículo 22.3 de la LTAIBG:

"Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella"

En el enlace incluido en la presente Alegación, el Sr. Fernández-Moreno podrá consultar el contenido del Inventario de bienes muebles e inmuebles del Ayuntamiento de Madrid, así como los arrendamientos y derechos reales que pesan sobre los mismos, de modo que su Solicitud de información ha de quedar plenamente satisfecha.

QUINTA. -, LA INFORMACIÓN PÚBLICA SOLICITADA HA SIDO OBJETO DE PETICIÓN ANTERIOR AL AYUNTAMIENTO DE MADRID POR EL MISMO SOLICITANTE, SIENDO INFORMADO DE QUE DICHA INFORMACIÓN ESTABA PUBLICADA EN LOS PORTALES DE TRANSPARENCIA Y DATOS ABIERTOS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

En fecha 18 de noviembre de 2019, el reclamante Sr Fernández Moreno solicitó del Ayuntamiento de Madrid, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la misma información que ahora solicita siendo objeto del expediente 213/2019/1298. En este caso la solicitud se dirige al Ayuntamiento de Madrid. En la misma se solicitaba:

"Copia de la relación o listado, de los inmuebles demaniales del Ayuntamiento de Madrid, que han revertido al Ayuntamiento de Madrid, una vez finalizada la concesión para su uso privativo por parte de la "Real Sociedad Hípica Española Club de Campo y que, actualmente, se encuentren gestionados, como servicio público deportivo municipal, por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid, S.A., hasta su reversión, en pleno dominio, al Ayuntamiento de Madrid, el 31 de diciembre de 2025.

• Copia de la relación o listado, de los inmuebles demaniales del Ayuntamiento de Madrid, distintos de los anteriores, que también se encuentren en el recinto de la Casa de Campo conocido como "Club de Campo" que se encuentra gestionado, como servicio público deportivo municipal, por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid, S.A."

Esta información es exactamente igual que la que se solicita ahora en el 2021 si bien ahora se solicita del Club de Campo. La solicitud señalada fue resuelta por la Secretaría General Técnica de Obras e Infraestructuras que concedió el acceso a la información pública solicitada en fecha 11 de diciembre de 2019.

En dicha Resolución se pusieron de manifiesto los datos que figuran en el Inventario del Ayuntamiento de Madrid dependiente de la Dirección General de Gestión del Patrimonio, indicando que lo que consta en dicho inventario, en relación con la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid S.A., es la anotación de las acciones con n° de archivo 0002007. Asimismo, se proporcionaron los vínculos correspondientes a esta información del Inventario del Ayuntamiento de Madrid de 2018, publicados en el Portal de Transparencia y en el portal de Datos Abiertos.

Esta resolución, que era de concesión, fue objeto de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, RT 00053/2020, y fue desestimada por el mismo. En la misma se señalaba:

"la información solicitada hace referencia, entre otras cuestiones, a bienes inmuebles demaniales del Ayuntamiento de Madrid, relacionados con la "Real Sociedad Hípica Española Club de Campo" y que, actualmente, se encuentran gestionados por la Empresa Mixta Club de Campo Villa de Madrid, S.A. A este respecto el Ayuntamiento de Madrid ha manifestado en sus alegaciones que en su inventario de bienes "no figura una relación detallada de los inmuebles demaniales revertidos, ni de los construidos por la propia empresa dentro del recinto, sino que el Club de Campo de Madrid consta mencionado como un bien dentro de la anotación de la Casa de Campo". Junto con esta declaración se aportan otra serie de informaciones que tienen que ver con el contenido de la solicitud del reclamante."

Un año después, el Sr Fernández Moreno plantea la misma solicitud pero esta vez al Club de Campo, con pequeñas o escasas diferencias en relación a lo solicitado en el año 2019. Esta forma de actuar constituye una práctica habitual de este solicitante que muchas veces solicita la misma información al Ayuntamiento y a la Sociedad, Club de Campo Villa de Madrid, preguntando por todas las obras, contratos, subvenciones, servicios o eventos del Club de Campo además de preguntar reiteradamente sobre todos los aspectos del contrato de gestión de servicio público que presta la sociedad. Otras veces solicita documentos o información no relevante sobre información pública previamente concedida (por ejemplo documentos de traslado entre distintos órganos municipales o comunicaciones sin importancia no incorporadas al expediente administrativo) reiterando las mismas peticiones a distintos órganos. Sistemáticamente además acude al Consejo reclamando por las resoluciones recibidas del Ayuntamiento o de la sociedad, pese a que dichas resoluciones son en su mayor parte de concesión.

Esta situación permite considerar, que el comportamiento de este solicitante puede calificarse de abuso de derecho, dado que no persigue obtener información pública que evidentemente ya posee. (...)

"SEPTIMA. - ABUSO DE DERECHO. DATOS DE GESTIÓN DE..."

14. Considerando los datos sobre la gestión de solicitudes de acceso a información pública en relación con las solicitudes planteadas por el ciudadano, podemos considerar que este solicitante incurre con su actitud en un claro abuso de derecho. Esta forma de actuar no responde a una finalidad legítima de conocer la actuación de los poderes públicos o una preocupación legítima por el uso de los caudales públicos sino a un ánimo de entorpecer o dificultar la actuación administrativa, con perjuicio claro para todos los demás administrados. Esta afirmación es fácilmente patente en los datos de la gestión del servicio de acceso en relación a este solicitante.

Desde el inicio del procedimiento de acceso en el 2015, se han tramitado 5.294 expedientes de solicitudes de acceso a información pública en el Ayuntamiento y su sector institucional. El número de solicitudes planteadas por este mismo interesa oscila en cada año entre un 5 y un 7% del total de solicitudes, siendo a todas luces excesiva. A su vez dichas solicitudes se centran casi exclusivamente sobre el Club de Campo.

En el Año 2016, las solicitudes de acceso a información pública representaron un 5,3 % del total anual, en el Año 2017 un 5,9% y en el Año 2018 ascendieron a un 3,9 % de las solicitudes de ese año. En el año 2019 sus solicitudes llegan a alcanzar la cifra de un 7.9% del total de las solicitudes. Ello supone unos 90 expedientes, de los cuales 76 se concentran en las dos unidades gestoras más castigadas por sus solicitudes, el Área de Desarrollo Urbano y la entidad Club de Campo Villa de Madrid S.A.

En el caso del Club de Campo, casi el total de las solicitudes tramitadas por el Club de Campo en este año (18 de 19) fueron planteadas por el mismo solicitante. En el año 2020, la situación no fue muy diferente pese a la pandemia. Un 5,8% del total de las solicitudes tramitadas por el Ayuntamiento de Madrid son del mismo solicitante, el Sr Fernández-Moreno. El Club de Campo Villa de Madrid, S.A., tramitó casi exclusivamente las solicitudes de acceso a información pública para este mismo solicitante. Lo mismo que en años anteriores. Así, de las 34 solicitudes tramitadas ese año por el Club de Campo, 32 fueron formuladas por él.

En el año 2021, la situación no parece mejor, sino todo lo contrario. De los 284 expedientes tramitados a fecha 29 de marzo, 30 son de él, lo que supone que, con el paréntesis del año 2020, año de pandemia, se vuelven a retomar los porcentajes no solo elevados, sino alarmantes del 2019, incluso superándolos, ya que concentra un 10,5% de las solicitudes tramitadas hasta esa fecha. De la misma forma, de las 16 solicitudes tramitadas por el Club de Campo Villa de Madrid, S.A. hasta esa fecha, 14 son solicitudes de acceso a información pública planteadas por D., siguiendo la misma línea de años anteriores. En definitiva, la unidad de información de CCVM, tramita de forma casi única y exclusivamente para el mismo solicitante.

A ello deberíamos añadir, la temática solicitada. Pese a que las solicitudes se asignan a diferentes unidades gestoras, prácticamente todas las solicitudes de este solicitante hacen referencia a la gestión del Club de Campo Villa de Madrid, a sus contratos, licencias, edificios etc. No existe un número elevado de solicitudes porque le interese toda la gestión municipal, porque las solicitudes son repetitivas y casi en exclusiva del Club de Campo Villa de Madrid.

15.

Considerando todo lo expuesto y en base al artículo 18.1 e) de la LTAIBG:

1. El solicitante se ampara en el reconocimiento general que otorga la ley para acceder a la información pública, existiendo una aparente legalidad y un aparente ejercicio legítimo de un derecho.
2. Según los datos aportados existe un ánimo deliberado, de perjudicar a esta empresa mixta municipal, o cuando menos un comportamiento o conducta que de forma objetiva implica un ejercicio anormal del derecho, en todo caso contrario a los fines económico-sociales. La mayoría de las solicitudes están relacionadas, de una forma u otra, con un ánimo de perjudicar y entorpecer la labor del Club de Campo Villa de Madrid, S.A.
3. Se produce una lesión, perjuicio o daño por un entorpecimiento ostensible de las funciones administrativas y de la consecución de los fines públicos encomendados a esta Empresa Mixta Municipal, con carácter general y genera un perjuicio, ya que dificulta el resto de actuaciones. Son numerosas las solicitudes que reiteran una misma petición, a distintos organismos, para cotejar una y otra vez los mismos datos. La mayoría de solicitudes son en relación con el Club de Campo, lo que genera distintas administraciones o entidades tengan que responder solicitudes de acceso a la información pública sobre el mismo tema, incluso previamente resueltas o informadas en años anteriores. En muchas ocasiones, habiendo recibido la información sustancial, vuelve a plantear nuevas solicitudes, relativas a trámites que no aportan prácticamente nada a la información previamente recibida.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto

   "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento"

   . De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   .
4. La autoridad municipal como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, considera de aplicación la causa de inadmisión dispuesta en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG. El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:
   1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
   2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.
   Además, de la base fáctica debe resultar patente
   • (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
   • (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).
   Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:
   
   2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
   El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
   1. A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
   2. B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
   1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
   • Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
   • Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
   • Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
   • Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
   2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
   • Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
   • Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
   • Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
   • Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.
   Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:
   • No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
   • Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
   • Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.
   Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

   Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:
   - por la intención de su autor,
   - por su objeto o
   - por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

   Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:
   • presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
   • impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
   • El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.
   Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.
   
   Recientemente, la Sentencia 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 11 resolvió lo siguiente en relación con el carácter abusivo de una solicitud:

   "No podemos olvidar que la Ley 19/2013, no solo pretende la transparencia y el acceso a la información pública, sino también el buen gobierno, que debe conjugarse con los objetivos de transparencia y acceso, pues éstas son finalidades meramente instrumentales que se entiende que sirven para alcanzar el único fin sustantivo que se pretende, que es en definitiva el buen gobierno de las instituciones que manejan recursos públicos. Un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provoque que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado".

5. En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante participan de la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico, puesto que pueden entenderse incluidas en el concepto de abuso de derecho, y requieren un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, proceder a desestimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, por concurrir la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.