El reclamante solicitó al Ayuntamiento de Illescas copias digitales de expedientes urbanísticos, de disciplina urbanística y de acciones públicas desde 2010, con el fin de verificar si los informes técnicos fueron realizados por personal no funcionario. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación al considerar que la solicitud es abusiva y carece de finalidad de transparencia.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución RT 0080/2020
Administración/Organismo: Ayuntamiento de Illescas (Toledo)
Información solicitada: Información expedientes urbanísticos desde el año 2010.
ANTECEDENTES
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 31 de diciembre de 2019 la siguiente información:
"1) Copia digital de los expedientes administrativos urbanísticos, incoados desde 1 de enero de 2010, en los que a) el informe técnico preceptivo para otorgar licencia de obra los haya realizado un técnico que no haya sido funcionario de carrera o funcionario interino y b) la inspección urbanística obligatoria y el informe técnico preceptivo correspondiente los haya realizado un técnico que no haya sido funcionario de carrera o en su defecto funcionario interino.
2) Copia digital de los expedientes de disciplina urbanística, incoados desde 1 de enero de 2010, a los que se hayan aportado informes o inspecciones de no funcionarios. También, de aquellos en los que el órgano instructor no haya sido funcionario.
3) Copia digital de las Acciones Públicas urbanística presentadas, desde 1 de enero de 2010, a este Ayuntamiento y copia de los expedientes incoados al tenor de las mismas.".
2.
Al no estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 28 de enero de 2020, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3.
Con fecha 5 de febrero de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y al Secretario General del Ayuntamiento de Illescas, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 27 de febrero de 2020 se reciben las alegaciones que indican:
“Como ya hemos anticipado, viene efectuando numerosas solicitudes, por las que intenta hacer notar que determinados puestos del Ayuntamiento de Illescas no están cubiertos por funcionarios de carrera o interinos, sino por personal laboral. Señalamos, por lo que a nuestro derecho conviene, que el Arquitecto interviniente e informante en los expedientes urbanísticos del Ayuntamiento de Illescas, tiene carácter de personal laboral. Que no sea funcionario interino o de carrera, no supone vulneración de la legalidad vigente.
Antes de entrar a valorar si la petición es o no repetitiva o abusiva, el requerimiento efectuado por el solicitante, tendría la siguiente afección:
1) Copia digital de expedientes administrativos urbanísticos desde el 1 de enero de 2010 a 1 de enero de 2020:
- Obras Mayores: 1.840
- Obras Menores: 3.469
- Primeras Ocupaciones: 521
- Comunicaciones Previas: 1.283
- Aperturas-Inocuas y declaraciones responsables: 871
- Calificadas y sujetas a licencia: 502
- Cambio de Titularidad: 399
3) Expedientes de Acción Pública: 3 presentadas por [el reclamante] y otra más presentada por la Asociación contra la corrupción y en defensa de la acción pública.
La solicitud afectaría a más de 10.000 expedientes del Ayuntamiento.
Para poder tildar la solicitud de abusiva, como se hizo por la Resolución de 24 de enero de 2020 es ineludible la mención del Criterio Interpretativo CI/003/2016 de 14 de julio de 2016, asentado por el órgano al que dirigimos las presentes alegaciones (…)
Con arreglo a lo referido anteriormente, será abusiva toda solicitud que requiera un tratamiento que obligue a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información. Tratándose de expedientes que contienen datos de carácter personal, posiblemente secretos profesionales… ha de realizarse sobre todos y cada uno de ellos una labor de anonimización, para evitar cualquier vulneración de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de derechos digitales.
El excesivo volumen de expedientes afectados por la solicitud, obligaría a destinar no sólo a uno sino a varios empleados municipales a realizar la labor de tratamiento de cada expediente, hasta alcanzar el anonimato de los casi 10.000 expedientes involucrados.
El Consejo, no en pocas ocasiones, ha mostrado su parecer en relación al ejercicio abusivo del derecho a información. Ejemplo de ello es la Resolución 103/2019 de 9 de mayo de 2019, que concluyó:
(...)
Dicha resolución advierte la circunstancia ante la que nos encontramos, un tratamiento desmesurado de expedientes por parte del Excmo. Ayuntamiento de Illescas, exceso que en absoluto se encuentra justificado con la finalidad de transparencia de la actuación administrativa. A ello suma el carácter repetitivo de la solicitud, causas más que suficientes para inadmitir la solicitud, sin que se produzca una vulneración del derecho a información que instaura la LTyBG.
TERCERO. - SOBRE LA FALTA DE JUSTIFICACIÓN DE LA SOLICITUD CON LA FINALIDAD DE LA LEY.
(...)
Lo cierto es que, ni en la solicitud inicial, que aportamos como Documento 2, ni posteriormente al instar queja, Documento 3.1 y 3.2, acierta a señalar una motivación acorde a la finalidad de la LTyBG. Apunta que comparece en cumplimiento del deber de colaboración con la justicia, determina el tipo penal de prevaricación urbanística y finaliza disponiendo que comparece en función de lo señalado por las Fiscalías.
La información solicitada no puede encuadrarse en el ámbito de control de la actividad pública dirigida a conocer cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúa el Ayuntamiento, sino que únicamente es reflejo de la cerrazón mostrada por [el reclamante] desde 2017 con demostrar que un determinado puesto del Ayuntamiento de Illescas, se encuentra cubierto por persona/laboral y no por funcionario de carrera o interino.
Dicho fin último del solicitante, nada tiene que ver con el espíritu de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, quebrando con ello la base sobre la que se asienta el derecho de acceso a la información.
En ese sentido se ha manifestado recientemente el Consejo, mediante Resolución 741/2019 de 17 de enero de 2020: (..)
En idéntico sentido a lo manifestado en dicha resolución, en el caso que nos ocupa, no se aprecia una relación causa-efecto entre conocer el contenido de casi 10.000 expedientes administrativos y hacer notorio que un puesto concreto no está cubierto por funcionario de carrera o interino, sino por persona/laboral.
Menciona en su escrito la colaboración con la justicia, la invocación genérica del delito de prevaricación urbanística y el plazo de prescripción, y su comparecencia de acuerdo con lo señalado por las Fiscalías. Si es el móvil último de actuación y de la solicitud, debe dirigir su acción ante la jurisdicción penal, que sería la competente para conocer de dicha causa.
Finalizamos transcribiendo la Resolución 740/2019 de 17 de enero de 2020:
(...)
La aplicación íntegra de dicho pronunciamiento, al supuesto que nos ocupa, nos lleva a concluir que el excesivo volumen de expedientes que quedaría afectados por la solicitud, que tendrían que ser objeto de anonimización, el carácter abusivo y repetitivo del requerimiento y la falta de afiliación de la motivación a la de la LTyBG, no han de resultar sino en un pronunciamiento desestimatorio de este Consejo."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2.
En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3.
La LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
4.
En el presente caso la información solicitada debe considerarse como información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Illescas, que dispone de ella en el ejercicio de las funciones que tiene legalmente reconocidas. No obstante, el ayuntamiento alega la concurrencia de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG, referido a solicitudes de “carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia” de esa Ley, para no facilitar la información solicitada.
El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).
Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el Criterio Interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:
2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
- A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
- B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
- Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
- Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas
- Conocer cómo se manejan los fondos públicos
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas
Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:
- No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
- Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.
Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:
- Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.
Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:
- Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
- Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
- El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.
Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.
La interpretación del art. 18. 1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma). En este punto, resultan clarificadoras las apreciaciones del Ayuntamiento de Illescas antes reseñadas en relación con otras solicitudes presentadas por el reclamante similares a las que son objeto de esta resolución.
En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante participan de la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico, puesto que pueden entenderse incluidas en el concepto de abuso de derecho, y requieren un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.
5.
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, al apreciar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.