Acceso a informes de la Intervención sobre la convocatoria de subvenciones 0,7% IRPF 2019

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó ante la Comunidad de Madrid y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

"Copia de la instrucción, informe o elemento remitido donde se plasme el criterio relativo a la reformulación en la convocatoria del 0,7 del IRPF 2019 emitido por parte de la Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid.

Copia de cualesquiera otro informe emitido por la Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación a procesos de justificación y al propio proceso de evaluación y fiscalización de las ayudas del 0,7% del IRPF así como de los informes que, en torno a esta convocatoria, hubiera emitido la citada Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid".

La solicitud de información tuvo entrada en la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad el 2 de diciembre de 2019.

2. Mediante Resolución del Secretario General Técnico de la Consejería, de 16 de diciembre de 2019, la administración responde a la petición de la Coordinadora:

"Conceder el acceso a la información solicitada indicando que no hay instrucción, informe o elemento formal de la Intervención, ya que los criterios establecidos para el formulario de reformulación han sido consecuencia de un proceso interno de formación de la voluntad de la Administración, habiendo sido consensuado por todos los instructores y órganos intervinientes en la tramitación de la convocatoria de subvenciones 0,7% IRPF, todo ello al amparo de lo establecido en las bases reguladoras y en la Ley General de Subvenciones y su Reglamento de desarrollo. Asimismo, se tuvo en cuenta para su consenso la experiencia adquirida en las dos anteriores convocatorias".

3. Al no estar conforme con la respuesta, con fecha 16 de diciembre de 2019, la Coordinadora del Tercer Sector formuló reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno al amparo del artículo 24 de la LTAIBG:

"Primero.- Que en varias reuniones informativas el Secretario General Técnico de la Consejería de Políticas Sociales y Familia del Gobierno de la Comunidad de Madrid procede a trasladar en todo momento para justificar los requisitos y elementos técnicos referentes a las REFORMULACIONES y otros elementos formales la existencia de informes y otros documentos emitidos por la INTERVENCION de la Consejería de Políticas Sociales del Gobierno de la Comunidad de Madrid que sirven a los efectos como referencia para pactar, como INSTRUCCIONES las justificaciones y otros aspectos de los procesos que afectan a determinadas convocatorias de subvenciones.

Segundo.- Que esta parte los solicitó al amparo de la ley de transparencia al tratarse de elementos e instrucciones que, indistintamente, son necesarios saber exactamente, y no únicamente por referencias verbales como así ha sido hasta la fecha.

Tercero.- Que la respuesta que nos ha dado el citado SGT de la Consejería de Políticas Sociales ha sido que dichos informes no se han dado como tales sino que se basa en "consensos" con dicha área (INTERVENCION) cosa que nos consta no puede ser cierta puesto que para que, como marca la ley general de subvenciones y las propias órdenes y bases, son INTERPRETADAS y que dichos CRITERIOS DE INTERPRETACION deben ser validados por, como mínimo, la Comisión Evaluadora, y que si bien el SGT manifiesta en la respuesta que nos ha remitido que dicho informe no existe en su materia formal SI DEBEN EXISTIR dichas instrucciones puesto que se están aplicando, por lo que se nos está hurtando dicha información al control público, por todo lo cual, consideramos que dicha información DEBE ser facilitada y que, en tanto que, entendemos que la Consejería no estará operando y aplicando sus criterios para una convocatoria de ayudas de 26 millones de euros mediante instrucciones verbales sino que tendrá clarificado y aprobado en el correspondiente órgano dichas pautas dictadas por la Intervención, ES EVIDENTE que se nos quiere hurtar del control público, por todo lo cual SOLICITAMOS que nos indiquen dichos contenidos y datos referentes a las instrucciones que de la INTERVENCION de la citada Consejería y que se había referido inicialmente en nuestra petición.

Cuarto.- Que además esta parte no solo había pedido UN informe sino, exactamente "Copia de cualesquiera otro informe emitido por la Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación a procesos de justificación y al propio proceso de evaluación y fiscalización de las ayudas del 0,7% del IRPF así como de los informes que, en torno a esta convocatoria, hubiera emitido la citada Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid" entendiendo por CUALESQUIERA cualesquiera, esto es, TODAS las notas internas o informes que en esta convocatoria es evidente que se estarán teniendo que emitir, por lo que es evidente que se nos está privando de como mínimo la información de este segundo apartado".

4. Iniciada la tramitación de la reclamación por este Consejo, con fecha 9 de enero de 2020 se dio traslado del expediente a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad de la Comunidad de Madrid, a fin de que se formulasen alegaciones en el plazo de quince días por el órgano competente.

5. El 10 de febrero tiene entrada en el Registro electrónico del CTBG escrito de alegaciones de la Directora General de Servicios Sociales e Innovación Social de la Comunidad de Madrid, en el que se pone de manifiesto lo siguiente:

"Primero.- No existen acuerdos escritos o instrucciones formales de la Intervención con respecto al procedimiento de referencia y que las decisiones sobre la convocatoria, se han tomado por la Consejería, que ha tenido en cuenta diversas opiniones, tanto las expresadas por las entidades como la de los órganos internos, durante el proceso de elaboración de las Órdenes de Bases reguladoras y Convocatoria y por la Comisión de Valoración durante la ejecución de la convocatoria. Prueba de ello ha sido la modificación en pleno periodo de presentación de solicitudes, de las Bases reguladoras y de la Convocatoria, por Orden 1278/2019, de 25 de julio, por la que se modifica la Orden 994/2019, de 24 de junio, de la Consejería de Políticas Sociales y Familia, por la que se aprueban las Bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general para atender fines de interés social, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, con cargo al 0,7% del rendimiento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y por Orden 1297/19 de 30 de julio que ha modificado la Orden 1145/19 de 9 de julio por la que se convocan para 2019 las citadas subvenciones. En dicha modificación entre otros aspectos se adiciona un apartado sexto al trigésimo primero de la Orden de convocatoria, introduciéndose la posibilidad de reformulación, lo que supone un cambio significativo en el desarrollo y resolución en plazo de la citada convocatoria.

Segundo.- En cuanto a la petición de "Copia de cualesquiera otro informe emitido por la Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación a procesos de justificación y al propio proceso de evaluación y fiscalización de las ayudas del 0,7% del IRPF así como de los informes que, en torno a esta convocatoria, hubiera emitido la citada Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid" indicar que la Intervención Delegada de la Consejería es un órgano de control interno que emite sus informes al amparo de lo previsto en el Decreto 45/1997, de 20 de marzo, por el que se desarrolla el Régimen de control interno y Contable ejercido por la Intervención General de la Comunidad de Madrid.

Corresponde a la Intervención General el control interno de la gestión económico financiera del sector público autonómico, mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero y de eficacia y el control contable, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, y en la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid.

La función interventora tiene por objeto controlar todos los actos de la Administración de la Comunidad y de sus Organismos Autónomos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la recaudación, inversión, o aplicación en general de los caudales públicos, con el fin de asegurar que la administración de la Hacienda se ajuste a las disposiciones legales aplicables en cada caso, de acuerdo con el art. 7 del Decreto 45/97. Como cometido inherente a la función de control, la Intervención realiza una importante actividad de asesoramiento de los Órganos de gestión. Dicha función asesora se ejerce, especialmente, en las áreas de contratación, fomento y subvenciones, normativa y convenios administrativos. Fruto de la actividad de asesoramiento, es la emisión y divulgación de sus Informes a través de una base de datos, accesible en la web de la Comunidad de Madrid. Dichos informes se consideran herramienta de utilidad para la función interventora, pero también para consulta de los Órganos gestores. Se trata de informes, consultas y discrepancias emitidos por la Intervención, como consecuencia de la resolución de consultas a instancia de los Centros Gestores y de los propios Interventores, y de discrepancias elevadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.

En concreto, en el proceso de elaboración de las Órdenes de Bases reguladoras y Convocatoria y durante la ejecución de la convocatoria, se ha ejercido la intervención formal del gasto en sus fases de autorización, disposición y reconocimiento de obligaciones, mediante diligencia de fiscalización favorable que se recoge en el documento contable de cada fase de gasto, y "Actuaciones interesadas" en su caso previas a la emisión de la fiscalización, reclamando DOCUMENTOS O ACTUACIONES necesarios para la valoración de la propuesta objeto de fiscalización, por tanto dichas notas de reparos o actuaciones interesadas, tienen carácter auxiliar o de apoyo dentro de las funciones de control propias de la Intervención, y no motivan una decisión pública ulterior."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Aclarados estos aspectos, procede entrar en el fondo del asunto. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

Este concepto debe ser entendido en relación con las finalidades de la LTAIBG. Según su Preámbulo, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

Así, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, tal y como está configurado en esta norma, debe analizarse en relación con el interés público que pueda tener la divulgación de la información que se solicita.

4. En este caso, se solicita información relacionada con la convocatoria de subvenciones con cargo al 0,7% del IRPF para el año 2019, aprobada por Orden 1145/2019, de 9 de julio, de la Consejera de Políticas Sociales y Familia, por la que se convocan para 2019 subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general para atender fines de interés social, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, con cargo al 0,7 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Respecto a la primera petición, relativa a "copia de la instrucción, informe o elemento remitido donde se plasme el criterio relativo a la reformulación en la convocatoria del 0,7 del IRPF 2019 emitido por parte de la Intervención de la Consejería", la Comunidad de Madrid ha indicado, tanto en la respuesta remitida a la asociación reclamante, como en su escrito de alegaciones, que no existe un documento en el que conste esta información.

Ante esta afirmación, con base en los principios de buena fe y confianza legítima que rigen las relaciones interadministrativas y en ausencia de otra prueba que demuestre la existencia del documento solicitado, este Consejo debe desestimar la reclamación presentada en este punto, por inexistencia del objeto sobre el que ejercer el derecho de acceso a la información.

5. Respecto al segundo apartado de la solicitud, en el que se requiere "copia de cualesquiera otro informe emitido por la Intervención de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad del Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación a procesos de justificación y al propio proceso de evaluación y fiscalización de las ayudas del 0,7% del IRPF así como de los informes que, en torno a esta convocatoria, hubiera emitido la citada Intervención...", la administración alega que se trata de información auxiliar o de apoyo (causa de inadmisión de solicitudes de información prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG).

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG. En dicho documento, en consecuencia, se fijan las siguientes cuestiones:

• En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto.
• En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos" una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013.
• En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
  1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
  2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
  3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
  4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
  5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
• Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue la información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.

Como puede apreciarse, el artículo 18.1 LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica tradicional de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de una "información auxiliar" o "de apoyo" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG -consecuencia jurídica-.

En este caso, se solicitan informes de la Intervención General de la Comunidad de Madrid "en relación a procesos de justificación y al propio proceso de evaluación y fiscalización de las ayudas del 0,7% del IRPF" y, de modo general, los informes emitidos por la Intervención "en torno a esta convocatoria".

De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid, "la función interventora tiene por objeto controlar todas las ayudas y subvenciones públicas que están dentro del ámbito de aplicación de esta Ley, con el fin de asegurar que la administración de la Hacienda se ajuste a las disposiciones legales aplicables a cada caso. El ejercicio de la expresada función comprenderá: a) La intervención previa de los expedientes de aprobación de las bases reguladoras y de las correspondientes convocatorias. b) La intervención previa del documento o expediente de concesión de la subvención. c) La intervención formal de la ordenación del pago. d) La intervención material del pago. e) La intervención de la aplicación o empleo de la cantidad concedida en la subvención".

La función interventora en la Comunidad de Madrid se regula en los artículos 82 a 89 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid y en el Decreto 45/1997, de 20 de marzo, por el que se desarrolla el Régimen de Control Interno y Contable ejercido por la Intervención General de la Comunidad de Madrid. En ejercicio de esta función, cuando la Intervención no esté de acuerdo con el fondo o la forma de los actos, expedientes o documentos examinados, debe formular reparos por escrito. Si el órgano gestor se manifiesta disconforme con estos reparos, se produce una discrepancia. No obstante, el artículo 88 de la mencionada Ley 9/1990 indica que la Intervención puede emitir informe favorable a pesar de observar defectos en el expediente "siempre que los requisitos o trámites incumplidos no sean esenciales". En estos casos la eficacia del acto queda condicionada a la subsanación de los defectos.

A la vista de esta normativa, parece claro que los informes que emite la Intervención en desarrollo de la función interventora en materia de subvenciones sí afectan a las decisiones finales que se adoptan, por lo que no se trata de información auxiliar o de apoyo. A la misma conclusión llegó este CTBG en su Resolución RT/0091/2017, referida a informes del órgano interventor de una entidad local o en la RT/0303/2018, sobre informes de la Intervención en relación con el Hospital de La Paz.

Respecto a los informes derivados de la función de asesoramiento a la que se refiere la Comunidad de Madrid en sus alegaciones, se trata de documentos que la administración publica y que pueden consultarse en su página web institucional.

En consecuencia, al no ser aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG en relación con los informes de la Intervención General de la Comunidad de Madrid emitidos a raíz de la convocatoria de subvenciones con cargo al 0,7 % de IRPF en 2019, procede estimar la reclamación en este punto.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada, por constituir información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO: INSTAR a la CONSEJERÍA DE POLÍTICAS SOCIALES, FAMILIAS, IGUALDAD Y NATALIDAD DE LA COMUNIDAD DE MADRID a facilitar al reclamante, en el plazo máximo de 20 días hábiles, los informes emitidos por la Intervención General de la Comunidad de Madrid referidos a la convocatoria de subvenciones a la que se refiere la solicitud de información.

TERCERO: INSTAR a la CONSEJERÍA DE POLÍTICAS SOCIALES, FAMILIAS, IGUALDAD Y NATALIDAD DE LA COMUNIDAD DE MADRID a que, en el mismo plazo de 20 días, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.