Reclamación contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud de información sobre riesgos laborales en centros penitenciarios

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] el 22 de enero de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente. [anonimizado] presentó, con fecha 20 de noviembre de 2015, solicitud de acceso al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), dirigida a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias del MINISTERIO de INTERIOR (en adelante SGIIPP) en la que solicitaba información sobre:

• El número de Informes de evaluación realizados al amparo de lo establecido en el punto 5 apartado b) del Procedimiento PPRL-301-IIPP, de cumplimiento a las prevenciones legales contempladas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales,
• Adaptaciones de las condiciones de trabajo que se han realizado en virtud del Procedimiento PPRL-301-IIPP desglosado por Centro y por puesto de trabajo, comprendiendo en su caso tanto a funcionarias como a trabajadoras que se encuentran dentro del ámbito del Convenio Único, desde la entrada en vigor del propio procedimiento,
• Cambios de puesto de trabajo o movilidad funcional que, en su caso, hayan tenido que llevarse a cabo en virtud del procedimiento citado, desglosado por Centro y por puesto, desde la entrada en vigor del procedimiento.
• Declaraciones de situación de riesgos durante el embarazo o lactancia que se hayan producido desglosadas por Centro y por puesto desde la entrada en vigor del procedimiento.

2.

El 22 de enero de 2016, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia Reclamación presentada por [anonimizado] por entender que su solicitud de acceso no había sido contestada en plazo y, en consecuencia, en aplicación de lo previsto en el artículo 20.4 de la LTAIBG, había sido desestimada por silencio administrativo.

3.

El 25 de enero de 2016, este Consejo de Transparencia procedió a dar traslado de la Reclamación presentada a la Unidad de Información del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI), a los efectos de que se realizaran las alegaciones consideradas oportunas. Mediante escrito de 27 de enero de 2016, esta Unidad informa que el MSSSI no puede resolver dicha resolución ya que la misma corresponde a una Unidad perteneciente al Ministerio del Interior.

4.

En base a ello, el 28 de enero de 2016, este Consejo de Transparencia procedió a dar traslado de la Reclamación presentada al MINISTERIO DEL INTERIOR, a los efectos de que se realizaran las alegaciones consideradas oportunas. Dichas alegaciones fueron remitidas el 7 de marzo de 2016, y en ellas, se señala lo siguiente:

• a. El 20 de noviembre de 2015 tuvo entrada en esta Unidad escrito de la solicitando información al amparo de la Ley 19/2013. Con fecha 4 de diciembre de 2015, se realizó por error la notificación de la Resolución dictada por el Secretario General de Instituciones Penitenciarias a través de la aplicación del Portal de Transparencia, cuando la interesada había solicitado la notificación por correo postal.
• b. Por ello, con fecha de 11 de febrero de 2016, se ha procedido a notificar, en la dirección postal facilitada, la Resolución a la solicitud de acceso a la información formulada por [anonimizado]. Adjuntan oficio de remisión y la mencionada Resolución.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Derecho de acceso a la información pública

La Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que le encomiendas.

3. Sobre la notificación de la resolución

En primer lugar, este Consejo de Transparencia quiere hacer una serie de consideraciones sobre la forma en que debe notificarse una Resolución en procedimientos de solicitud de acceso a la información pública.

Tal y como dispone el artículo 20 de la LTAIBG, la Resolución en la que se concede o deniega el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.

Aunque la vigente normativa específica de transparencia, a falta de desarrollo reglamentario de la Ley, no clarifica cuál sea el cauce para contestar a los solicitantes de acceso a la información pública, salvo en el caso de que se use el Portal de Transparencia, debe tenerse en cuenta que sigue siendo de aplicación, de manera supletoria, la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), cuyo artículo 59 dispone lo siguiente:

1. las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.

En el presente caso, la Administración reconoce que no ha notificado su Resolución a la solicitante por el medio elegido por ésta, que fue el correo postal, aunque la envió por la aplicación del citado Portal de Transparencia, aún cuando la solicitante no había elegido dicho medio electrónico para relacionarse con la Administración en este procedimiento. Por esta razón, no puede acreditarse la notificación realizada a la interesada.

En estas circunstancias, es lógico la interpretación realizada por la hoy reclamante de que su solicitud ha sido denegada por aplicación del silencio administrativo de sentido negativo previsto en la LTAIBG, criterio que comparte este Consejo.

No obstante, consta en el expediente que la Administración ha remitido a la solicitante, el 11 de febrero de 2016, la Resolución de 3 de diciembre de 2015, denegatoria de su solicitud, por estimar que es de aplicación el artículo 18.1 c) de la LTAIBG, al entender que para proporcionar la información solicitada es necesaria una acción previa de reelaboración de la misma, pues habría que elaborarla Centro a Centro.

4. Análisis del fondo de la cuestión

En cuanto al fondo de la cuestión planteada, debe analizarse si, efectivamente, es de aplicación la causa de inadmisión de la solicitud de acceso por requerir una acción previa de reelaboración de la información.

En este sentido, la Administración sostiene que en relación al número de informes de evaluación realizados, conforme establece el procedimiento de prevención de riesgos laborales, PPRL 301 IIPP, la trabajadora debe comunicar la situación de embarazo o lactancia a la dirección del centro en el que desempeña su puesto de trabajo, y ésta lo comunica al servicio de prevención asignado quién procederá a evaluar el puesto en relación con la situación específica de la empleada pública, y lo remitirá a la dirección del centro penitenciario o centro de inserción social.

Igualmente, sostiene la Administración que respecto al número de adaptaciones de las condiciones de trabajo, y de cambios de puestos de trabajo o movilidad funcional, así como del número de declaraciones de situaciones de riesgo desglosados por centro, puesto de trabajo, y tipo de personal funcionario o laboral, se informa que el procedimiento de prevención precitado establece que con base en el informe realizado por el servicio de prevención asignado, cuando la evaluación revela la existencia de riesgos para la trabajadora o para el feto, es necesario adoptar medidas preventivas. Son las direcciones de los centros penitenciarios o centros de inserción social independientes los que realizan la adaptación del puesto de trabajo, comunicando a la trabajadora las medidas adoptadas para evitar la exposición a dicho riesgo. En consecuencia, esta Administración central carece de datos sobre la información solicitada que habría que elaborar a cada centro.

Este Consejo de Transparencia ha aprobado el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015, a los efectos de clarificar qué circunstancias quedarían amparadas bajo el concepto de reelaboración. En dicho criterio se establece lo siguiente:

• En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y su justificación, legal o material aplicables al caso concreto.
• En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba:

1. Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o
2. Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados en la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

I. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería una causa de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente:

"Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".

No obstante, puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.

II. El segundo supuesto sería el que se refiere a la información que, por contener datos de carácter personal, debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 —que prevé la anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas— y 16 de la Ley 19/2013, que prevé el suministro de la información con omisión de aquella que esté afectada por algunos de los límites del artículo 14. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.

III. Puede ocurrir también que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que:

"Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a este parte para que decida sobre el acceso".

Aplicado este criterio al caso concreto que nos ocupa, se advierte que la información solicitada se refería al Procedimiento PPRL-301-IIPP, en concreto, a las medidas llevadas a cabo por Instituciones Penitenciarias para evitar que las condiciones laborales puedan afectar a la mujer embarazada o al feto. Así, se solicita información sobre las adaptaciones de las condiciones de trabajo, los cambios de puesto de trabajo o movilidad funcional o las declaraciones de situación de riesgos durante el embarazo o lactancia que se hayan producido, todas ellas desglosadas por centro penitenciario, por centro y puesto de trabajo, por centro de inserción social, en servicios centrales, etc.

Teniendo en cuenta que existen más de 80 Centros Penitenciarios en toda España, así como más de 30 centros de inserción social, sumado a los servicios centrales y multiplicados por el número de puestos de trabajo, alcanzamos una cifra muy significativa que la SGIPP debería dedicar el esfuerzo, por no disponer actualmente de esa información, ya que son las direcciones de los centros penitenciarios o centros de inserción social independientes los que realizan la adaptación del puesto de trabajo, comunicando a la trabajadora las medidas adoptadas, por lo que tendría que realizarse una acción de solicitud, recopilación y puesta a disposición de la Reclamante en unidades ajenas a la propia Secretaría General que, a juicio de este Consejo, sí supone una acción de reelaboración. Y ello por cuanto, al pertenecer la información solicitada al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, debe elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información.

En consecuencia, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sí es de aplicación al caso que nos ocupa la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG y, en consecuencia, debe desestimarse la Reclamación presentada.

No obstante lo anterior, habida cuenta de que, a juicio de este Consejo de Transparencia, la información solicitada forma parte de un procedimiento que da cumplimiento a las previsiones legales contempladas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, al cual se ha comprometido la Administración, y teniendo en cuenta que la solicitud se ha presentado para comprobar el grado de cumplimiento del Ministerio con la normativa vigente y con sus compromisos adquiridos, sería conveniente y un claro ejemplo de buenas prácticas para alcanzar un adecuado nivel de transparencia que, en adelante, el Ministerio realizara las actuaciones necesarias encaminadas a recabar esa información para poder ofrecerla en un futuro.

RESOLUCIÓN

Considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por [anonimizado] el 22 de enero de 2016, contra la desestimación de su solicitud por silencio administrativo del MINISTERIO DEL INTERIOR.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.