Acceso a la plantilla y retribuciones anuales por puesto de trabajo de 2019 y 2020

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 19 de febrero de 2021 la siguiente información:

"copia digital de las retribuciones anuales por cada puesto de trabajo en 2019 y en 2020; copia digital de la plantilla"

2. Al no recibir respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 20 de marzo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 23 de marzo de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Presidente de la Mancomunidad de Servicios Valle Norte del Lozoya, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 9 de abril de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

"El reclamante, [anonimizado], solicitó un listado relativo a las retribuciones anuales por cada puesto de trabajo de la mancomunidad de 2019 y 2020. Con respecto al objeto de dicha solicitud, la Ley de Transparencia, en su art. 8.1.f), exige que se hagan públicas las retribuciones percibidas anualmente por altos cargos y máximos responsables de las entidades públicas. Por lo tanto, en caso de enviar un listado con todos los trabajadores junto con sus retribuciones anuales, se produciría una vulneración de la legislación vigente, siendo exigible exclusivamente la relación de trabajo/retribución de los altos cargos y máximos responsables.

Asimismo, en virtud del principio de minimización de datos, regulado en el art. 5.1.c) del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, cuyo objetivo es que los datos personales tratados, en este caso cedidos, sean los adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados, establece que la aportación de más datos personales al ejercicio de acceso por el reclamante, como podrían ser los datos de los administrativos u otros cargos de la mancomunidad, junto con el salario de los mismos, vulneraría el principio de minimización de datos, exponiéndose datos personales a personas que no ostentan ningún interés legítimo para el tratamiento de los mismos.

Finalmente, en relación con la retribución del único alto cargo y máximo responsable de la mancomunidad, esto es, el Presidente, cabe señalar que la retribución anual del mismo fue aprobada en Junta el 30 de diciembre de 2019 y publicada en el BOCM en fecha 14 de enero de 2020, estableciéndose la misma en 42.452,24 euros, cantidad a la que han sido adicionadas las revisiones salariales marcadas por el Gobierno para el año 2020, todo ello de conformidad con la retribución fijada en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, concretamente, en su disposición adicional vigésima nona, "Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales"."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta prestación, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo [anonimizado] y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones";

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que permite solicitar y correlativamente acceder, salvo excepciones aplicadas de forma restrictiva y justificada, a la información que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4

Tal y como señala el artículo 74 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP), las RPT son públicas. También la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, establece en su artículo 11, como una obligación de publicidad activa, la publicación de las relaciones de puestos:

"1. Los sujetos incluidos en el artículo 2 y los apartados 1 y 2 del artículo 3, en materia organizativa, harán pública y mantendrán actualizada la información que les afecte sobre los siguientes extremos:

a) Los departamentos, concejalías o consejerías, detallando las áreas funcionales que le corresponden, los órganos superiores, territoriales y colegiados, así como los organismos y entidades públicas adscritas, las competencias y funciones de sus órganos, las personas titulares de los mismos y la relación de puestos de trabajo de los departamentos, concejales o consejerías con carácter semestral

b) Los organismos autónomos, empresas públicas, órganos de gestión sin personalidad jurídica y demás entidades de carácter institucional, especificando las funciones y competencias, los recursos que financian sus actividades, régimen presupuestario y contable, los órganos de dirección y su composición, y personas titulares de los mismos.

c) Las unidades administrativas a nivel de servicio, de cada uno de los órganos superiores, territoriales o directivos, especificando su responsable y las funciones que tiene atribuidas. En caso de nivel inferior a la subdirección general se especificará sólo el cargo y las funciones que tiene atribuidas.

d) Las fundaciones públicas, consorcios, entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y demás que se integren en el sector público de la Administración pública en la que la participe, especificando el objeto social, fin fundacional o funciones de los mismos, estatutos, normas de organización y funcionamiento, capital social, dotación fundacional o participación, los recursos que financian sus actividades, sus órganos y composición, las personas titulares de los órganos de dirección, y el número de personas que prestan servicios en la entidad."

5

Debe recordarse que el Criterio Interpretativo nº 1/2015, aprobado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, en aplicación de lo previsto en la disposición adicional quinta de la LTAIBG, indica lo siguiente:

• Información referida a las RPT, catálogos, plantillas orgánicas, etc... de los órganos, organismos públicos y entidades del sector público estatal enumerados en el artículo 2 de la LTAIBG.
  En principio y con carácter general, la información referida a la RPT, catálogo o plantilla orgánica, con o sin identificación de los empleados o funcionarios públicos ocupantes de los puestos, se consideran datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano de modo que, conforme al artículo 15, número 2, de la LTAIBG, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionales protegidos sobre el interés público en la divulgación, se concederá el acceso a la información.
  
  Ello no obstante y en todo caso:
  La información –siempre en el supuesto de que resulte obligado facilitarla conforme a las reglas del apartado A– no se facilitará cuando el acceso suponga un perjuicio para uno o varios de los bienes enumerados en el artículo 14.1 de la LTAIBG y la limitación sea justificada, proporcionada a su objeto y finalidad de protección y haya tenido en cuenta las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia en el mismo de un interés superior que justifique el acceso.
  
  Tampoco se facilitará cuando el acceso afecte a uno o varios empleados o funcionarios públicos que se encuentren en una situación de protección especial –p. ej., ej. la víctima de violencia de género o la de sujeto a amenaza terrorista-, que pueda resultar agravada por la divulgación de la información relativa al puesto de trabajo que ocupan.
  
  En este último caso, si el órgano, organismo o entidad responsable de la información tuviera conocimiento o pudiera deducir razonablemente de la información de que dispusiese que alguno o algunos de los empleados concernidos por una solicitud de información pudiera hallarse en una situación de protección especial, deberá recabar del o los afectados la información necesaria para dilucidar si efectivamente se da el supuesto y proceder en consecuencia con la respuesta.
• Información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados.
  Dado que en uno y otro caso la información incluye datos de carácter personal, el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos previsto en el artículo 15.3 de la LTAIBG, tal y como ya ha visto que sucedía en el supuesto de la letra b) del precedente apartado A.
  
  Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas:
  
  Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y la modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
  
  En este sentido -sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:
  
  • Personal eventual de asesoramiento y especial confianza -asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-; aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
  • Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y d) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
  • Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 -éstos últimos siempre que sean de libre designación o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos que provengan con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
  
  En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, al saludo y a la vida sexual. La solicitud de información requiere expresadamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido librado de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.
  
  También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe 1 respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen la sumisión de la información.
  
  Por lo tanto, y de acuerdo con los argumentos expuestos, debe entenderse que este Criterio es aplicable tanto a las Relaciones de Puestos de Trabajo como a los Catálogos de Puestos de Trabajo o documentos análogos.
  
  En este sentido, las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto (art. 15 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública). Una entrega completa, con identificación de los ocupantes, satisface el derecho de acceso a la información pública y prevalece respecto a la protección de los datos de carácter personal.

6

A mayor abundamiento, los tribunales de justicia amparan la entrega de las RPT con o sin identificación nominal de trabajadores. En este sentido, se cita la Sentencia de 6 de julio de 2018, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6, de Madrid (PO 50/2017) sobre solicitud de acceso a la información dirigida a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) para conocer el catálogo actualizado de puestos de trabajo ocupados y vacantes de funcionarios en la provincia de Valencia. La AEAT denegó el acceso, entendiendo que dicha información ponía en riesgo y afectaba, entre otros límites, a los datos de carácter personal.

A juicio del Juzgado:

"Es esa prevalencia del interés público del derecho de acceso, reconocido constitucionalmente, la que obliga a las decisiones que se adopten una solicitud como la planteada estén informadas por un objetivo primordial, cual es el deber de la mayor eficacia a dicho derecho, siendo posible limitarla única y exclusivamente en el supuesto legalmente previstos.

(……) el considerar que hay que limitar el acceso a los datos de todos y cada uno de los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo en la AEAT es un razonamiento tan generalizado y sin matices que no puede ser calificado como proporcionado, ni mínimamente justificado, ni atiende tampoco a las circunstancias del caso concreto, sino que lo extiende y refiere en general a todos los funcionarios de la entidad, por lo que no puede entenderse ajustado a lo exige el art. 14.2 de la LTBG para restringir o limitar el derecho de acceso."

En definitiva, sobre la base de los argumentos expuestos y teniendo en cuenta que la propia página web de transparencia de la Mancomunidad del Valle Norte de Lozoya, dispone de un apartado sobre la Relación de Puestos de Trabajo –sin contenido–, la reclamación presentada debe ser estimada. No obstante, a la hora de proporcionar la información relativa a las retribuciones anuales de los puestos de trabajo debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el criterio 1/2015 en lo que respecta a los niveles de los puestos sobre los cuales se aporta esa información.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada, por entender que su objeto se trata de información pública a los efectos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Mancomunidad del Valle Norte del Lozoya a que, en el plazo de veinte días hábiles, traslade al reclamante copia digital de la plantilla y de las retribuciones anuales por cada puesto de trabajo en 2019 y en 2020.

TERCERO:

INSTAR a la Mancomunidad del Valle Norte del Lozoya, a que en el mismo periodo de tiempo remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia que acredite el cumplimiento de la presente resolución.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.