Un vocal de la Junta Vecinal de Celis (Cantabria) solicitó documentación sobre la ejecución de obras locales, alegando silencio administrativo ante la negativa de la Junta. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno decide inadmitir la reclamación porque el interesado ejerció su derecho de acceso bajo la normativa de régimen local (art. 77 LrBRL) y no bajo la Ley 19/2013.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
En respuesta a la Reclamación número RT/0282/2016 presentada por el reclamante, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:
1.
El pasado 14 de julio de 2016 el ahora reclamante, vocal de la Junta Vecinal de Celis -Cantabria-, remitió un escrito al Presidente de la misma en el que, al amparo de los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LrBRL) y 14 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF) solicitaba, en su condición de Vocal de la Junta Vecinal "la siguiente información y copia de la documentación que se relaciona sobre el siguiente asunto:
- Ejecución de obras de modificación de plaza en el lugar del Cotero, del Barrio de La Llosa, y reparación del vial entre este lugar y La Barruda, en el pueblo de Celis:
a. Se informe si la obra se ejecuta por la propia Junta Vecinal a través de su presupuesto o por otro Organismo o Administración.
b. En caso de que la misma se ejecute por la propia Junta Vecinal a través de su presupuesto, se me entregue la siguiente documentación o copia de la misma:- Certificación del acuerdo o resolución donde se apruebe la ejecución de la obra de referencia.
- Copia del proyecto de obra o documentación técnica que defina la obra, sus unidades y presupuesto.
- Copia del expediente de contratación y adjudicación de la obra.
- En el caso de que la obra se ejecute por otros Organismo o Administración distinto de la Junta Vecinal:
- Certificación del acuerdo o resolución de la Junta Vecinal por el que se apruebe la ejecución de la obra de referencia por el Organismo o Administración que la ejecute.
Esta solicitud de acceso a la información suscitada al amparo de los artículos 77 de la LrBRL y 14 y siguientes del ROF fue reiterada el siguiente 5 de agosto de 2016. Mediante escrito de fecha 11 de agosto de 2016, por el Presidente de la Junta Vecinal se pone en conocimiento del ahora reclamante que, con relación a su petición de documentación, se le remite "a la próxima sesión de la Junta que se celebrará en breve tiempo y, como viene siendo habitual pondremos a disposición de vocales y asistentes todas las gestiones realizadas hasta el momento, pudiendo acceder a la documentación que desee y realizar las preguntas que considere oportunas". Consta en el expediente copia de la convocatoria de Junta ordinaria para el día 26 de agosto de 2016.
El siguiente 17 de agosto, el ahora reclamante reitera su solicitud de acceso a la información planteada. Asimismo, con relación al escrito del Presidente de la Junta Vecinal indicado en el párrafo anterior plantea si se trata de una resolución denegatoria, pues en caso afirmativo entiende que se trata de una resolución extemporánea dado que se incumple el plazo de 5 días previsto en el artículo 14.2 del ROF. De este modo, concluye su escrito indicando que se ha producido la concesión de lo solicitado mediante silencio administrativo al transcurrir el plazo legal fijado -según se desprende del citado artículo 14.2 del ROF-, "por lo que se me deberá entregar la información Y documentación solicitada sin más dilación y por supuesto sin esperar a la celebración de la Junta como se pretende dilatar esto".
El posterior 12 de septiembre, el Sr. Varela Linares, en su condición de vocal de la Junta Vecinal de Celis, y al amparo de los artículos 77 de la LrBRL y 14 del ROF solicita disponer de copia de la siguiente documentación relacionada con el proyecto de ejecución de obras de modificación de plaza en el lugar del Cotero, del Barrio de La Llosa, y reparación del vial entre este lugar y La Barruda, en el pueblo de Celis:
- Copia del presupuesto de la obra
- Copia del acuerdo o resolución de adjudicación del contrato para ejecución de la misma
- Copia de la factura correspondiente
- Copia del justificante de pago bancario
En contestación a esta solicitud, por el Presidente de la Junta Vecinal se remite escrito de 10 de octubre de 2016 al ahora reclamante en el que señala que, con relación a la documentación solicitada al amparo de lo previsto en el artículo 77 de la LrBRL,
«se ha de entender que todo lo solicitado, en cuanto antecedentes, datos o informaciones que obran en esta Junta Vecinal, ya ha sido puesto a su disposición y del resto de vocales de la misma en la sesión celebrada el pasado día 26 de agosto de 2016, tal como expresamente se reconoce en la solicitud».En contestación a este escrito, por el ahora reclamante se reitera el siguiente 25 de octubre la solicitud de referencia.
Con posterioridad, mediante escrito de 13 de diciembre de 2016, y fecha de entrada en el registro de esta Institución el siguiente 16 de diciembre, [anonimizado] plantea una reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 9.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2.
A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto
«salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley». Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
«1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
(...).
2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias”.
En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad Autónoma de Cantabria (Consejería de Presidencia y Justicia) han suscrito un Convenio para el traslado a este Consejo del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 LTAIBG en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.
3.
Con carácter preliminar resulta necesario detenerse en el análisis del ejercicio del derecho de acceso a la información pública por parte de los cargos públicos representativos locales y su relación con la LTAIBG, dado que se trata de un elemento determinante para resolver la Reclamación planteada ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
4.
Este Consejo ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre dicha materia en anteriores resoluciones -entre otras, las Reclamaciones números RT/0051/2016 y RT/0056/2016, de 15 de junio y RT/0071/2016, de 12 de julio-, argumentación que debe reiterarse ahora.
Según se especifica en el preámbulo de la LTAIBG, ésta regula el derecho de acceso a la información pública “que, no obstante ya ha sido desarrollado en otras disposiciones de nuestro ordenamiento”. Entre las regulaciones previas del ejercicio del derecho de referencia destaca la relativa al acceso a la información por parte de los cargos representativos locales en el ejercicio de su función. De acuerdo con esta premisa, cabe recordar que este derecho se configura como un derecho fundamental en el ejercicio de su función representativa -artículo 23 de la Constitución Española-, que encuentra su configuración legal en el artículo 77 de la LrBRL, al prever que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Junta de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
Los aspectos procedimentales del ejercicio de este derecho contemplado en el artículo 77 de la LrBRL se completan con las previsiones que, sobre el particular, haya podido establecer el legislador autonómico de desarrollo en materia de régimen local, así como por los artículos 14 a 16 del ROF. Estos preceptos reglamentarios abordan cuestiones como la consagración de la regla del silencio positivo cuando no se dicte resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud; el reconocimiento de acceso a la información sin necesidad de autorización en los casos enunciados en el artículo 15; las reglas generales de consulta de la información; y, por último el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función.
Al margen de estas reglas procedimentales, tal y como se ha reiterado insistentemente por la jurisprudencia, el derecho fundamental de los cargos representativos locales al acceso a la información de su respectiva entidad local tiene dos vías de protección ordinaria -el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo-, a las que hay que sumar dos garantías adicionales como son, por una parte, el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y, por otra parte, la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Como puede apreciarse, en definitiva, el ordenamiento jurídico regula un procedimiento específico de acceso a la información por parte de cargos representativos locales en el ejercicio de su función basado en la consideración de que se trata de un derecho fundamental.
5.
Tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en consecuencia, existen dos vías en virtud de las cuales los cargos representativos locales pueden ejercer el derecho de acceso a la información de su respectiva entidad local. La primera de ellas es la específica prevista en la legislación de régimen local –arts. 77 LrBRL y 14 a 16 ROF- cuyas características esenciales se han reseñado anteriormente. Esta será la vía habitual y ordinaria de ejercicio del derecho fundamental de referencia debido, sobre todo, tanto al alcance del acceso a la información como a las garantías jurisdiccionales que incorpora.
La segunda vía que pueden emplear los concejales es la regulada con carácter general en el Capítulo III, del Título I, de la LTAIBG, desde el momento en que el artículo 12 de la misma prevé que la titularidad del derecho de acceso a la información corresponde a “todas las personas”. En este caso concreto, los concejales podrán ejercer el derecho de acceso a la información en los términos señalados, así como utilizar el régimen de impugnaciones previsto en el artículo 24 de la LTAIBG ante el órgano competente, según las reglas contempladas en el artículo 24.6 y la Disposición adicional cuarta de la citada LTAIBG.
De acuerdo con lo anterior, pueden señalarse las siguientes conclusiones:
- El régimen jurídico del derecho de acceso a la información por parte de los cargos públicos representativos locales en el ejercicio del ius in officium ex artículo 23 CE, se concreta en los artículos 77 de la LrBRL, en aquellos preceptos de la Ley autonómica de régimen local que, en desarrollo de las bases estatales, pudiesen regular esta materia y en los artículos 14 a 16 del ROF.
- Asimismo, los cargos representativos locales podrán ejercer el derecho de acceso a la información regulado en los artículos 12 y siguientes de la LTAIBG.
6.
Tal y como se ha tenido ocasión de advertir por este Consejo con anterioridad en la reclamación número RT/0192/2016, de 5 de diciembre de 2016 –reiterado en ocasiones posteriores, como las reclamaciones números RT/0194/2016, RT/0195/2016 y RT/0201/2016, de 5 de diciembre y RT/0196/2016 y RT/0198/2016, de 7 de diciembre-, la determinación del régimen jurídico aplicable a la solicitud de referencia resulta indispensable a fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar cualquier confusión en el uso de las distintas vías de acceso a la información de que disponen los cargos representativos locales, incluidos los vocales una Junta Vecinal como es el caso que ahora nos ocupa.
Ambas vías, a pesar de compartir un vínculo común con la cláusula de Estado democrático ex artículo 1.1 de la Constitución, obedecen a lógicas y presupuestos distintos. Por una parte, la vía de acceso a la información contemplada en la legislación de régimen local –artículo 77 de la LrBRL y artículos 14 a 16 del ROF- se enmarca en la noción de “control político” que corresponde al binomio minoría que controla/mayoría que gobierna derivada del principio representativo. Esto es, la idea de control llevado a cabo a través de la minoría en la asamblea representativa local -el pleno municipal- se ubica en la democracia constitucional en un sistema que pretende, entre otras cuestiones, construir la representación política mediante el juego de los principios de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones.
Por otra parte, la vía del acceso a la información contemplada en la LTAIBG se enmarca en el binomio ciudadano/gobierno y administración, configurándose tal vía de acceso como un derecho en virtud del cual “los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, como se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones” a fin de, por un lado, someter a escrutinio ciudadano a los responsables públicos, según se proclama en el preámbulo de la LTAIBG y, por otro lado, formar y construir un conocimiento cabal y completo de los asuntos públicos que les permita formar una opinión y participar en el juego político a través de su intervención en los procesos electorales.
Tomando en consideración la distinta naturaleza de tales vías cabe advertir que ambas disponen de un régimen jurídico completo y acabado caracterizado por la regulación de un procedimiento de ejercicio del derecho de acceso –solicitud, plazos, formalización del acceso, etc-, y la previsión de diferentes técnicas para garantizar el ejercicio del derecho de acceso que incorporan –garantías procesales y jurisdiccionales-. De este modo, este Consejo considera que no resulta posible acudir por el ciudadano o por la administración a la técnica del “espigueo” consistente en seleccionar las normas más favorables de distintos cuerpos normativos para dotarse, así, de un régimen jurídico ad hoc y desvinculado de los cauces legalmente establecidos para la creación de un derecho. Entre otros fundamentos de tal aseveración se encuentra la garantía del principio de seguridad jurídica, principio que se entiende como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando “la claridad y no la confusión normativa”, así como “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho” - SSTC 46/1990, de 15 de marzo, F.J. 7; 36/1991, de 14 de febrero, F.J. 5; y 37/2012, de 19 de marzo, F.J. 8, entre otras-.
7.
De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, y tomando en consideración los antecedentes que obran en el expediente, en el presente supuesto no cabe duda alguna que los escritos en virtud de los que se plantea la solicitud de acceso a la información relacionada con el proyecto de “Ejecución de obras de modificación de plaza en el lugar del Cotero, del Barrio de La Llosa, y reparación del vial entre este lugar y La Barruda, en el pueblo de Celis”, se han presentado por al amparo de los artículos 77 de la LrBRL y 14 del ROF.
De este modo, y dado que el objeto de la actuación del Consejo se ciñe a la declaración del derecho de acceso a la información pública cuando concurran las circunstancias legalmente previstas para ello, cabe concluir señalando que la solicitud de acceso a la información se presentaron al amparo de la normativa prevista en la LrBRL y en el ROF, motivo por el que en el presente caso deben tramitarse no mediante la aplicación de las previsiones que contempla la LTAIBG, sino por el contrario, de acuerdo con las especificaciones establecidas en tales normas de régimen local, aplicándose en caso de incumplimiento las garantías procesales reseñadas -recurso potestativo de reposición, recurso contencioso-administrativo, el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio y la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional-. En definitiva, no cabe presentar una solicitud de acceso a la información de acuerdo con un régimen jurídico y pretender tramitarlo en función de las especificaciones de otro régimen jurídico.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR la reclamación presentada, al entender que la solicitud de acceso a la información no fue presentada por el cauce de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.