Acceso al expediente de expropiación forzosa de fincas tras denegación por extemporaneidad

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por la FUNDACIÓN COOPERATIVA SANJE, con entrada el 3 de octubre de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican en continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la FUNDACIÓN COOPERATIVA SANJE solicitó al MINISTERIO DE DEFENSA, con fecha 16 de abril de 2018, la Reunión de las Fincas 2190, 2191, 2192 y 2193, conforme a los artículos 54 y 55 de la ley de Expropiación Forzosa, que le fueron expropiadas para la instalación del Polvorín de ramble de Munuera, a su antecesora la Cantina Manresa, y Copia del correspondiente Expediente.
2. Mediante Resolución de fecha 30 de julio de 2018, la DIRECCIÓN GENERAL DE INFRAESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA, acordó DESESTIMAR la solicitud formulada por la Fundación Cooperativa Sanje, al ser extemporánea. Ello, CONFORME: con el informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa, de fecha 16 de julio de 2018, que SE UNE y por sus propios fundamentos de hecho y de derecho que se dan por reproducidos a efectos de la motivación exigida por el artículo 35 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. En el Informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa, de 16 de julio de 2018, se concluía, entre otras cuestiones, que:

   (...) teniendo en cuenta que la expropiación de referencia se produjo el 4 de febrero de 1977 y que la declaración de desafectación expresa se produjo el 19 de octubre de 1999, así como que el ofrecimiento reversional se produjo el 15 de julio de 2002 con la publicación en el BOE, la aplicación de dicho texto legal conduce a la desestimación de la petición puesto que, durante el plazo preceptivo de tres meses para ejercer su derecho a la reversión, tras la publicación de la declaración de desafectación y ofrecimiento de reversión, ni la primitiva expropiada, ni sus posibles causahabientes, formalizaron solicitud alguna, por lo cual dichos terrenos pasaron a ser patrimoniales de la antigua Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (hoy INVIED), y fueron enajenados (Finca registral núm. 14.919 .:...parcelas 1 y 1O del Polígono 297-) el 28 de diciembre de 2005.
   
   En consecuencia, atendiendo a los indicados plazos y como se desprende de los antecedentes expuestos, la afectación al fin que justificó la expropiación se prolonga desde el año 1977 hasta el año 2002, año en que se publica la desafectación de los bienes al fin al que se destinó inicialmente y no se ejercita la reversión hasta 2018 cuando han transcurrido en exceso los plazos contemplados en la Ley para ejercitar este derecho. (...)

4. Con fecha 3 de octubre de 2018, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Reclamación de la FUNDACIÓN COOPERATIVA SANJE contra la mencionada Resolución, con el siguiente contenido:

   Con fecha 16 de abril de 2018 esta Fundación solicitó del Ministerio la Reversión de las Fincas 2190, 2191, 2192 y 2193, conforme a los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, que le fueron expropiadas para la instalación del Polvorín de Rambla Munuera, a su antecesora la Fundación Manresa, y Copia del correspondiente Expediente, sin que haya sido atendida nuestra solicitud de información.
   
   El Director General de Infraestructura de la Defensa, en su Resolución de 30 de julio de 2018 Denegatoria de la Reversión, "al ser Extemporánea", además de recoger nuestra solicitud, no cumplimentada, del "expediente administrativo de expropiación forzosa mediante el cual adquirió la titularidad de las fincas" referidas; reconoce que las mismas "fueron desafectadas por Resolución del Ministro de Defensa de 24 de junio de 1998, modificada por otra de 19 de octubre de 1999" y que "se inició el expediente reversión, publicándose su anuncio en el BOE núm. 168, de 15 de julio de 2002", y que antes por "Acta de entrega de fecha 9 de mayo de 1996", se hizo un cambio de destino con respecto al fin por el que fueron expropiadas, "el resto no desafectado de las Fincas ... continúan afectadas a la Defensa Nacional, siendo utilizadas hasta el año 1996 por el Ejército de Tierra y a partir de esa fecha por el Ejército del Aire", mientras que parte de las mismas "fueron enajenadas el 28 de diciembre de 2005".
   
   Lo expuesto nos obliga a insistir en nuestra solicitud de obtener la Copia del Expediente de Expropiación Forzosa y otros que cita la Resolución analizada, por todo lo cual de ese Consejo Estatal de Transparencia y Buen Gobierno, pedimos, que en nuestro nombre, recabe del Ministerio de Defensa:
   

   1. Expediente completo de la Expropiación Forzosa de las fincas 2190, 2191, 2192 y 2193 del Registro de la Propiedad N 2 de Murcia, con la que se formó la 14.818 del Registro N° 7, para la instalación del POLVORIN DE RAMBLA MUNUERA.
   2. Expediente por el que, parte de las citadas fincas fueron Desafectadas, por el Ministro de Defensa en Resoluciones de 24 de junio de 1998 y 19 de octubre de 1999, para formar la finca registral 14.819.
   3. Expediente de Reversión iniciado con el anuncio de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa, de 26 de junio de 2002 publicado en el BOE núm. 168 de 15 de julio y en el BO de la Región de Murcia de 9 de julio respectivamente.
   4. Expediente de Enajenación el 28 de diciembre de 2005 de la finca 14.819.

   Por sernos imprescindibles para el Ejercicio del Derecho de Reversión de nuestras fincas, que no fueron destinadas a los fines que motivaron su expropiación, sin que el conocimiento de esta información pueda ser lesivo, de ninguna manera, a los intereses de la Defensa Nacional.

5. El mismo día 9 de octubre de 2018, se trasladó el expediente al MINISTERIO DE DEFENSA, a través de su Unidad de Transparencia de la Información, para que formulara las alegaciones que considerase oportunas. El 31 de octubre de 2018, tuvieron entrada sus alegaciones, en las que se indicaba lo siguiente:

   3º. El Art. 20-5 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dispone que "Las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de la reclamación potestativa prevista en el artículo 24". Precepto este último en cuyo apartado 1 se establece nuevamente que "Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa". Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, no existió una previa solicitud de información en ejercicio del derecho de acceso a la información pública de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sino como parte interesada en un procedimiento administrativo y, por tanto, no ha existido una resolución en el ámbito de la transparencia, información pública y buen gobierno, que resulte reclamable potestativamente ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Lo que sí ha habido es una resolución administrativa, la adoptada por el Director General de Infraestructura del Ministerio de Defensa de fecha 30 de julio de 2018 y conforme al informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa de fecha 16 de julio, que no ha agotado la vía administrativa y respecto a la cual se puede interponer recurso de alzada, en el plazo de un mes ante el Secretario de Estado, recurso que ya se ha formulado y actualmente en trámite en la SDG. de Recursos e Información Administrativa.
   
   4º. Por otra parte, se formula una reclamación por no haber podido acceder públicamente hasta cuatro procedimientos administrativos cuando, en la solicitud de inicio del procedimiento administrativo de reversión tan sólo se interesó copia del expediente expropiatorio.
   
   En razón a todo ello, y toda vez que, conforme determina el art 24-3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la tramitación de la reclamación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actualmente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), y teniendo en cuenta lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera punto 1 del mismo texto legal, que establece que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo, se estima que resulta procedente que por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se acuerde la inadmisión de la reclamación planteada por cuanto la Resolución del Director General de Infraestructura del Ministerio de Defensa de fecha 30 de julio de 2018 no es un acto susceptible de tal reclamación de transparencia conforme a lo dispuesto en la normativa antes citada propia de esta reclamación y en art 116 letra c de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. En primer lugar, debe analizarse si la solicitud que realiza el interesado al MINISTERIO DE DEFENSA, el 16 de julio de 2018, en la que solicita la Reversión de las Fincas 2190, 2191, 2192 y 2193, conforme a los artículos 54 y 55 de la ley de Expropiación Forzosa, que le fueron expropiadas para la instalación del Polvorín de rambla de Munuera, a su antecesora la Fundación Manresa, y Copia del correspondiente Expediente, puede considerarse, en todo o en parte, enmarcada en el ejercicio del derecho de acceso a la información regulado en la LTAIBG.

Es decir, está solicitando dos cuestiones diferentes, una, la Reversión, que según la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en caso de no ejecutarse la obra o de no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si desapareciere la afectación, abonando una indemnización; y otra, la Copia del Expediente de Expropiación.

A este respecto, hay que indicar que el objetivo de la LTAIBG es someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. En este sentido, el Preámbulo de la LTAIBG, señala que

La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social.

A nuestro criterio, la referencia que realiza el art. 13 de la LTAIBG al ejercicio de las funciones del organismo sujeto a la LTAIBG en el que debe enmarcarse la información que puede ser solicitada debe entenderse en sentido amplio.

De igual manera, deben recordarse determinados pronunciamientos judiciales sobre este derecho de acceso, entre los que destacan por ejemplo, la Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016 y que se pronuncia en los siguientes términos:

"El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. Pueden distinguirse dos aspectos en cuanto al derecho al acceso a la información: Transparencia proactiva, como aquella obligación de los organismos públicos de publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas y la Transparencia reactiva: Es el derecho de los ciudadanos de solicitar a los funcionarios públicos cualquier tipo de información y el derecho a recibir una respuesta documentada y satisfactoria". "Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia."

O la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017 que indica que:

"Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

Teniendo en cuenta lo anterior, a nuestro juicio la solicitud de reversión de las fincas expropiadas no puede considerarse amparada por la LTAIBG, mientras que la solicitud de la Copia del correspondiente Expediente de expropiación forzosa, sí debe considerarse incardinada dentro de la finalidad perseguida por la LTAIBG, ya que, permite conocer bajo qué criterios actúan nuestras instituciones y cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, siendo información de carácter público, al obrar en poder de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la norma y haber sido elaborada en el ejercicio de sus funciones, y puede tratarse de manera independiente a la solicitud de la reversión en el procedimiento de expropiación, aunque se haya efectuado la petición conjuntamente.

4. En segundo lugar, debe analizarse si la información que se solicita en vía de Reclamación se ciñe en sus propios términos al contenido de la solicitud de acceso a la información original, tal y como advierte la Administración en su escrito de alegaciones.

De la documentación que obra en el expediente, se desprende que en la solicitud de acceso inicial se pedía la Reversión de las Fincas 2190, 2191, 2192 y 2193, conforme a los artículos 54 y 55 de la ley de Expropiación Forzosa, que le fueron expropiadas para la instalación del Polvorín de rambla de Munuera, a su antecesora la Fundación Manresa, y Copia del correspondiente Expediente.

Mientras que en la Reclamación ante este Consejo, se solicitaba:

• 1. Expediente completo de la Expropiación Forzosa de las fincas 2190, 2191, 2192 y 2193 del Registro de la Propiedad N 2 de Murcia, con la que se formó la 14.818 del Registro N° 7, para la instalación del POLVORIN DE RAMBLA MUNUERA.
• 2. Expediente por el que, parte de las citadas fincas fueron Desafectadas, por el Ministro de Defensa en Resoluciones de 24 de junio de 1998 y 19 de octubre de 1999, para formar la finca registral 14.819.
• 3. Expediente de Reversión iniciado con el anuncio de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa, de 26 de junio de 2002 publicado en el BOE núm. 168 de 15 de julio y en el BO de la Región de Murcia de 9 de julio respectivamente.
• 4. Expediente de Enajenación el 28 de diciembre de 2005 de la finca 14.819.

Efectivamente, tal y como sostiene la Administración, la información que se solicita en vía de Reclamación no es igual a la solicitada inicialmente, puesto que la complementa, ampliándola con tres expedientes más, de desafectación, reversión y enajenación. Por lo tanto, la resolución de esta reclamación debe atenerse, estrictamente, a la Copia del Expediente de Expropiación Forzosa, inadmitiendo a trámite la solicitud de copia de los otros tres expedientes mencionados.

5. Sentado lo anterior, y, por tanto, en relación con la Copia del Expediente de Expropiación Forzosa, la Administración, en el trámite de alegaciones, deniega la información porque según la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley 19/2013, el acceso a los datos que solicita se regirá por la normativa reguladora del correspondiente procedimiento y no por la citada Ley.

A este respecto, cabe recordar que, si bien el artículo 13 -en relación con el artículo 12 de la LTAIBG- reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a información pública obrante en los organismos y entidades incluidos en su ámbito de aplicación, no es menos cierto que dicha norma indica, en el apartado 1 de su Disposición Adicional Primera, que

"La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo".

Respecto a la aplicación de la Disposición Adicional Primera, apartado 1, de la LTAIBG, como ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo en diversas ocasiones, deben hacerse ciertas precisiones, para que pueda ser invocada como motivo de inadmisión: Primero, debe existir un específico procedimiento administrativo aplicable al caso, segundo, el reclamante debe ser un interesado en el mismo y tercero, el procedimiento debe estar en curso (procedimientos R/0095/2015, más recientes R/063/2018, R/182/2018).

En cuanto a la condición de interesada de la Reclamante en el procedimiento que nos ocupa, así lo han reconocido expresamente tanto ésta como la Administración, ya que, aunque el procedimiento de expropiación se tramitó con la Fundación Manresa, ésta cedió gratuitamente a la Fundación Cooperativa Sanje los derechos de reversión de las fincas desafectadas mediante escritura pública de fecha 19 de febrero de 2018.

Asimismo, cabe señalar que según consta en los antecedentes de hecho, la expropiación se produjo el 4 de febrero de 1997, la declaración de desafectación expresa el 19 de octubre de 1999, y el ofrecimiento reversional el 15 de julio de 2002 (BOE nº 168 de 15 de julio, y BO Región de Murcia nº 157 de 9 de julio), concediéndose un plazo de tres meses para ejercer el derecho de reversión, que no fue ejercitado ni por la primitiva expropiada ni por sus causahabientes, pasando los terrenos a ser de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (actual INVIED), y enajenados el 28 de diciembre de 2005.

Por tanto, debe concluirse que el procedimiento no estaba en curso en el momento de ejercitarse el derecho de acceso contemplado en la LTAIBG (abril de 2018). En estas condiciones, a nuestro juicio y atendiendo a lo establecido en el precepto alegado, no resulta de aplicación la Disposición Adicional Primera, apartado 1, de la LTAIBG, invocado por la Administración.

6. No obstante lo anterior, y dado que la solicitud de reversión no puede considerarse incardinada dentro de la finalidad perseguida por la LTAIBG, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera necesario hacer una serie de precisiones sobre el acceso a procedimientos, aun habiendo finalizado, por parte de interesados en el mismo.

Así, debe recordarse que el art. 53 -Derechos del interesado en el procedimiento administrativo- de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Dispone lo siguiente:

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:
2. a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

(…)

Sentado lo anterior, debe concluirse que el interesado en un procedimiento administrativo tiene derecho en cualquier momento a acceder a la documentación obrante en el expediente en el que haya ostentado esa consideración de interesado. Circunstancia que, no obstante, no le ha sido garantizada en este procedimiento.

7. En consecuencia, entendemos que la reclamación debe ser estimada parcialmente y la Administración debe facilitar la siguiente información:

• Expediente completo de la Expropiación Forzosa de las fincas 2190, 2191, 2192 y 2193 del Registro de la Propiedad N 2 de Murcia, con la que se formó la 14.818 del Registro N° 7, para la instalación del

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada por la FUNDACIÓN COOPERATIVA SANJE, con entrada el 3 de octubre de 2018, contra la Resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE INFRAESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA, de fecha 30 de julio de 2018.

SEGUNDO:

INSTAR a la DIRECCIÓN GENERAL DE INFRAESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA, a que, en el plazo máximo de quince días hábiles, remita a la FUNDACIÓN COOPERATIVA SANJE la información referida en el Fundamento Jurídico 7 de la presente Resolución.

TERCERO:

INSTAR a la DIRECCIÓN GENERAL DE INFRAESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA que, en el mismo plazo máximo de quince días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la Reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.