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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 916/2025
Fecha Firma: 14/07/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Número: 2025-0834 Fecha: 14/07/2025
Palabras clave: TPVs, órdenes de servicio, manuales, incidencias, art 18.1.e)
LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 21 de marzo
de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno1 (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Me dirijo a ustedes en mi calidad de adscrito a la Secretaría
General de Instituciones Penitenciarias (IIPP), con el objetivo de recabar información
relevante para el correcto desempeño de mis funciones técnicas.
1.Cuántas ordenes de servicio que hagan referencia a TPVS hay en vigor? y Cuáles
son?
2.-Cuantos manuales hay del StoreFLow que hagan referencia a los
de IIPP sobre actualización o sustitución de TPVS? y cuáles son?
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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3-¿Quién es el encargado de resolver las incidencias técnicas y funcionales sobre
los servicios y mantenimiento del STOREFLOW?
4- Indique el procedimiento que resuelve las incidencias y reparaciones de las
TPvs».
2. Mediante resolución de 22 de abril de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:
«En respuesta a sus preguntas indicarle que no existe ninguna orden de servicio
que haga referencia al servicio de TPVs.
En cuanto al manual del StoreFlow, para su consulta debe dirigirse a la intranet
corporativa de la Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo,
en concreto siguiendo esta dirección url:
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http://intraoatpfe/cms/index.php?option=com_content&view=article&id=68:storeflo
w&catid=25:sistemas-informaticos&Itemid=85.
En dicho Manual se detalla el puesto de trabajo encargado de resolver las
incidencias que afecten a este servicio, así como su mantenimiento.».
3. Mediante escrito registrado el 30 de abril de 2025, el solicitante interpuso una
R CTBG
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto:
«(…) Cuarto.– Que dicha resolución no satisface adecuadamente mi solicitud de
información, por los siguientes motivos:
La remisión a una intranet interna no accesible públicamente no cumple con los
requisitos legales de entrega de información. El artículo 20.3 de la Ley 19/2013
exige que, si la información solicitada ya está publicada, debe indicarse claramente
cómo acceder a ella, y en ningún caso puede consistir en un enlace inaccesible para
el ciudadano.
No se me ha proporcionado el contenido del manual solicitado ni una copia o
extracto del mismo, pese a haberlo solicitado expresamente, lo que vulnera el
derecho de acceso consagrado en la Ley 19/2013.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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La inexistencia de órdenes de servicio sobre los TPVs debería haberse acreditado
mediante certificación negativa o documentación que avale esta afirmación,
conforme a la doctrina consolidada del Consejo. (…)».
4. Con fecha 5 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 20 de mayo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente,
escrito en el que se señala lo siguiente:
«Primera.- Indica el sr. (…) que “La remisión a una intranet interna no accesible
públicamente no cumple con los requisitos legales de entrega de información”,
añadiendo además que “en ningún caso puede consistir en un enlace inaccesible
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para el ciudadano”. Continua su reclamación indicando que “No se me ha
proporcionado el contenido del manual solicitado ni una copia o extracto del mismo,
pese a haberlo solicitado expresamente, lo que vulnera el derecho de acceso
consagrado en la Ley 19/2013”.
En este sentido, es necesario informar que esta Entidad, al igual que cualquier otra
Unidad Administrativa cuenta con procedimientos internos de trabajo disponibles
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para sus empleados, entre ellos lo relativo a los terminales de puntos de venta, y
que éstos se encuentran alojados en una herramienta informática denominada
“intranet corporativa”. El Sr. (…), que como indica en su escrito de reclamación es
(en el Centro Penitenciario de no solo tiene acceso a la
misma, sino que está en la obligación de conocer, como sin duda es el caso, todo el
contenido de la misma sin restricción alguna. De cualquier forma, el Sr. (…) no tiene
capacidad para representar a la ciudadanía como pretende en su escrito y mucho
menos de reclamar la libre apertura de accesos restringidos de la Administración.
Los procedimientos de trabajo son notas internas cuya finalidad es conseguir ser
eficaces y eficientes en las actividades que se llevan a cabo, de lo que, como no
puede ser de otra manera, una vez llevados a cabo se da puntual información a la
ciudadanía por los canales establecidos. No obstante, en su calidad de funcionario
destinado en Instituciones Penitenciarias, puede proceder a la descarga del
reclamado manual del sistema StoreFlow relacionado con TPVs, así como
indicaciones sobre resolución de incidencias, unidad responsable de resolver las
incidencias técnicas y funcionales de StoreFlow y el procedimiento vigente para
atender incidencias y reparaciones de TPVs, utilizando para ello la dirección url
facilitada en la resolución inicial y que por sus competencias laborales con toda
seguridad ya conoce. (…)
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Segunda.- La segunda parte de su reclamación la centra en el argumento de que
“La inexistencia de órdenes de servicio sobre los TPVs debería haberse acreditado
mediante certificación negativa o documentación que avale esta afirmación”.
Nuevamente nos encontramos ante una petición carente de sentido, por cuanto la
resolución de 22 de abril de 2025 que da lugar a esta solicitud se encuentra firmada
por la autoridad de esta Entidad con capacidad suficiente para hacerlo y lo que en
ella se indica, de facto supone una certificación cuyo sentido y contenido no va a
cambiar aunque se insista en ello.
Esta Entidad se dirige al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno poniendo en
su conocimiento actitudes abusivas cuya finalidad es obstaculizar los servicios
administrativos en el normal desarrollo de su actividad y para que sea tomado en
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consideración junto con las alegaciones expuestas en la denegación de lo solicitado
y para ello citamos la Resolución R/0258/2015, de 6 de noviembre de 2015, del
Consejo de Transparencia, publicada en su portal web, donde interpreta lo
siguiente: (…)
El Sr. (…) tiene iniciados desde el día 6 de febrero de 2025 hasta el 21 de marzo de
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2025, periodo de mes y medio, 10 expedientes todos relacionados con el puesto de
trabajo de y 3 reclamaciones al Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno, planteando cuestiones que argumenta dirigidas al mejor
desempeño de su puesto de trabajo.
Aunque no tiene la obligación de motivar su solicitud lo hace en ese sentido y en
todas sus solicitudes, por lo que siguiendo lo establecido en el apartado 3 del
artículo 17 de la citada Ley 9/2015, se tuvo en cuenta para dictar las oportunas
resoluciones.
Los expedientes iniciados por el Sr. (…) son los siguientes: (…)
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Nºexpediente Fecha Reclamación CTBG
00001-00109996 09/2/2025
00001-00101352 14/2/2025
00001-00101768 25/2/2025
00001-00101865 27/2/2025
00001-00101866 27/2/2025
00001-00102257 11/3/2025
00001-00102407 13/3/2025 CTBG 765-2025
00001-00102421 13/3/2025 CTBG 713-2025
00001-00102691 20/3/2025
00001-00102734 21/3/2025
Por lo tanto, a los efectos de valorar la apreciación de esta conducta como abusiva
y proceder a no estimar su reclamación, se requiere y exige que la base fáctica
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ponga de manifiesto tanto circunstancias objetivas (anormalidad en su ejercicio)
como subjetivas (ausencia de finalidad seria y legítima en el ejercicio del derecho).
Pues bien, en el presente caso, de la reclamación presentada se desprende que
existen circunstancias que permiten cuestionar la finalidad seria y legítima del
solicitante en el ejercicio de los derechos reconocidos por la Ley de Transparencia,
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que está obligado a un ejercicio coherente de su derecho, coherencia que se halla
ausente en su actuación y de la que se deduce la constante y repetitiva
presentación de escritos sobre los mismos hechos, permitiendo identificar su
comportamiento como abusivo.
Asimismo, del desbordado número de pretensiones que se han materializado por el
solicitante, cabe deducir que se da el requisito objetivo que sobre abuso de derecho
se han reproducido en los apartados anteriores y cuestiona, igualmente, la finalidad
seria y legítima y, en consecuencia, el legítimo interés en sus pretensiones.(…).
Ahondando más en el claro abuso de sus pretensiones, el Sr. (…), como él mismo
declara, ocupa el puesto de trabajo de en un centro
penitenciario, en concreto en y sus funciones las desarrolla exclusivamente
en ese centro bajo las órdenes directas del Director, a la vez Delegado de la Entidad
Estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo. En este sentido, no tiene
ningún tipo de actividad profesional ni de competencias fuera de ese centro, siendo
del todo imposible, salvo que incurra en una grave dejación de sus funciones, el
desconocimiento de todo lo pretendido.
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Por consiguiente, esta Entidad Estatal se ratifica en todo lo recogido en la
Resolución de 22 de abril de 2025 que ahora reclama ante el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno y, por tanto, solicita la denegación de lo solicitado
en su escrito».
5. El 21 de mayo de 2055, se concedió audiencia al reclamante para que presentase
las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 27 de mayo de
2025 en el que concluye que no existe abuso de derecho en la reiteración de
solicitudes diversas y finalistas, por lo que solicita que estime la presente
reclamación en todos sus extremos.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
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1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
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expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre la
regulación, incidencias, mantenimiento y reparaciones de las Terminales de Puntos
de Venta (TPVs) de la entidad estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el
Empleo (TPFE).
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La citada entidad acuerda conceder el acceso a la información indicando que no
existe ninguna orden de servicio y proporcionando el enlace a su intranet corporativa
en la que puede consultar las cuestiones planteadas. En la fase de alegaciones de
este procedimiento pone de manifiesto que la solicitud es abusiva, teniendo en
cuenta el cargo que desempeña el reclamante y el número de solicitudes presentadas
con anterioridad.
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4. Sentado lo anterior, se ha de partir de la premisa de que la entidad requerida ha
informado sobre la inexistencia de órdenes de servicio que hagan referencia a las
TPVs utilizadas en su ámbito, además de haber facilitado el acceso a la Intranet
corporativa en aplicación del artículo 22.3 LTAIBG. En relación con este artículo, es
preciso tener en cuenta que, si bien prevé que «[s]i la información ya ha sido
publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder
a ella», este Consejo ya ha precisado que «en ningún caso será suficiente únicamente
la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario
que se concrete la respuesta. Esta (…) deberá señalar expresamente el link que
accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e
informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión
sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información
(…)».
En este caso y efectuada la comprobación, no se accede, efectivamente, a la página
en la que debe constar la información, tal y como indica el reclamante en su escrito.
No obstante, al tratarse de un destinado en un centro
penitenciario, sí puede acceder a la Intranet del organismo y, por tanto, conocer el
contenido de las cuestiones que plantea; por lo que procede analizar la causa de
inadmisión invocada en la fase de alegaciones, prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG
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—que permite inadmitir a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que
sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la
finalidad de transparencia de esta Ley—.
A la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, que ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e)
LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de
justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de
2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación
con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter
abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo
7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por
las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales
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del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de
justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la
persecución de un interés meramente privado.
Y, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo, se tendrá que
acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en
reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico
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octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los
siguientes términos:
“La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006
(RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral,
teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución
de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta
que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no
concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños
y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad
seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho
(Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991
y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia
de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas
(anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de
interés legítimo).”
En este caso la entidad estatal TPFE indica en sus alegaciones que desde el 6 de
febrero de 2025 hasta el 21 de marzo de 2025 el interesado ha iniciado 10
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expedientes administrativos relacionados con el puesto de
con el fin de mejorar el desempeño de sus funciones.
5. Teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por la entidad reclamada, se
constata en primer lugar, que se cumple con la carga formal de justificar de forma
expresa y detallada —como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo— la
concurrencia de la causa de inadmisión que se invoca, siendo necesario analizar los
motivos aducidos por el órgano competente para verificar si concurre el carácter
abusivo del ejercicio del derecho y, por otro lado, si dicho carácter abusivo, además,
supone una desviación de la finalidad de la ley.
Debe recordarse, en este sentido, que este Consejo ha señalado en numerosas
ocasiones que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter
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abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una
misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del
derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la
previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. No obstante, si bien
la reiteración en el ejercicio del derecho no constituye un elemento determinante de
ese carácter abusivo, sí es un factor que debe tomarse en consideración. En efecto,
las características de habitualidad e intensidad en el ejercicio del derecho unidas a
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otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios
públicos) puede comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del
derecho desde una perspectiva cualitativa. Esto es, las perspectivas cuantitativa y
cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el
carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de
solicitudes.
En este caso, la entidad competente ha acreditado la existencia de un elevado
número de solicitudes de acceso relacionadas con el puesto de trabajo de
en un corto periodo de tiempo, del 6 de febrero al 21 de marzo de 2025;
por lo que este Consejo considera que, en efecto, se ha incurrido en un abuso de
derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio extralimitado del mismo que no
responde a las pautas habituales con arreglo al criterio del ciudadano medio y, en
definitiva, a criterios de razonabilidad.
Se constata, así, que se han sobrepasado de forma manifiesta los límites normales
del ejercicio de un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil. Por tanto,
una actuación que, individualmente considerada, aparece como correcta, representa
una extralimitación en el ejercicio del derecho de acceso a la información desde el
momento en que su ejercicio reiterado, habitual, intenso y referido a una amplia
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heterogeneidad de temáticas provoca que, de asumirse su tramitación y respuesta,
se verían gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano
responsable.
6. Constatado el carácter extralimitado del ejercicio del derecho, debe comprobarse si,
además, se detecta la falta de justificación en la finalidad de la ley que permitiría la
aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta
perspectiva ha de partirse de la premisa de que una solicitud está justificada con la
finalidad de la ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a
escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se toman las
decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan
las instituciones públicas.
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En línea con lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos, es necesario
atender a la globalidad de la actuación llevada a cabo por el reclamante porque es
precisamente esa reiteración, esa habitualidad y esa intensidad en el ejercicio del
derecho la que impide apreciar la persecución de una finalidad legítima. Desde esa
visión en conjunto, el interés legítimo en conocer cómo actúan los poderes públicos y
cómo se manejan los fondos públicos que puede subyacer a cada una de las
solicitudes individualmente consideradas queda desvirtuado por la frecuencia con la
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que se presentan y la diversidad de los asuntos sobre los que versan.
Las particularidades expuestas, que se derivan del modo de ejercer el derecho, a las
que hay que añadir que, como indica la entidad competente sobre el reclamante «sus
funciones las desarrolla exclusivamente en ese centro bajo las órdenes directas del
Director, a la vez Delegado de la Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación
para el Empleo. En este sentido, no tiene ningún tipo de actividad profesional ni de
competencias fuera de ese centro, siendo del todo imposible, salvo que incurra en
una grave dejación de sus funciones, el desconocimiento de todo lo pretendido»,
llevan a concluir que confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del
Tribunal Supremo para poder aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e)
LTAIBG.
7. De acuerdo con todo lo expuesto, se considera aplicable la causa de inadmisión
prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, y, en consecuencia, procede desestimar la
reclamación, al haberse verificado la concurrencia de la doble exigencia de su
carácter abusivo y la falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley.
III. RESOLUCIÓN
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En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR
la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Número: 2025-0834 Fecha: 14/07/2025
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
R CTBG
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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