Acceso a expediente sancionador urbanístico y anulación de la desestimación por silencio administrativo

ANTECEDENTES

1. El 18 de diciembre de 2017 entró en la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública de las Islas Baleares (registro núm. 14/16373/2017) una reclamación presentada por IN en su propia representación de los vecinos de Santa María del Camí, IN, titular del DNI núm. MIMI (a la Sra. MOM MA, titular del DNI núm. MIN) en relación con la solicitud de acceso a la información que formuló MIMI al Ayuntamiento de Santa María del Camí relativa al expediente administrativo sancionador por infracción urbanística correspondiente a las parcelas 101 a 187 del polígono rústico núm. 1, Son Torrelleta, iniciado por Decreto de la Alcaldía de fecha 20 de mayo de 2016, del cual le consta que los infractores abonaron el importe de la sanción por un total de 2.978,15 euros. Esta reclamación se interponía ante el entendimiento de que la previa solicitud presentada al Ayuntamiento de Santa María del Camí con fecha del anterior 14 de noviembre de 2017 era de desestimación por silencio administrativo. No consta que a la fecha de hoy el Ayuntamiento haya cumplido con la obligación de resolver.

La solicitud de esta reclamación consistía en:

"Que se tenga por presentado este escrito y documentación adjunta, de conformidad con lo expuesto, acuerde la anulación de la desestimación presunta mencionada, contra la que se interpone esta reclamación, y en consecuencia que sea reconocido, por el Ayuntamiento de Santa María del Camí, el derecho de acceso a la información municipal, según la petición formulada el día 14 de noviembre de 2017".

2. Con fecha 20 de diciembre de 2017, la Comisión examinó esta reclamación y acordó, además de admitirla a trámite, requerir al Ayuntamiento de Santa María del Camí para que, en el plazo de diez días contados desde el día siguiente al recibo de la correspondiente notificación, remitiera a esta Comisión una copia completa y ordenada del expediente abierto con motivo de la reclamación de información, junto con los informes emitidos sobre la petición de la reclamación. Este último requerimiento fue notificado al Ayuntamiento de Santa María del Camí el día 28 de diciembre de 2017. De este requerimiento no se recibió respuesta por parte del Ayuntamiento.

3. Con fecha 22 de febrero de 2018, entró en el registro de esta Comisión un escrito presentado por el interesado indicando que, si bien realizó dos solicitudes de información pública al Ayuntamiento de Santa María del Camí, en contestación del Ayuntamiento a requerimiento de esta Comisión, solo ha recibido respuesta e información de uno de los expedientes. Por ello, solicitó la reiteración de su reclamación ante esta Comisión.

4. Dado que no se recibió respuesta del Ayuntamiento al requerimiento mencionado en el punto 2, y en atención al escrito presentado por el interesado, la Comisión decidió en sesión del mismo 22 de febrero de 2018 la realización de un segundo requerimiento al Ayuntamiento a efectos de que aportara la documentación y los informes solicitados en el marco del presente expediente. Este requerimiento se emitió con fecha 23 de febrero de 2018 y fue recibido por el Ayuntamiento el siguiente 28 de febrero de 2018.

5. Desde entonces, esta Comisión no ha recibido comunicación alguna del Ayuntamiento en respuesta al plazo concedido a efectos de cualquiera de los dos requerimientos efectuados.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y el artículo 2 del Decreto 24/2016, de 29 de abril, de creación y atribución de competencias a la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública, la Comisión es el órgano competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. MN, en su petición inicial de 14 de noviembre de 2017, solicitaba al Ayuntamiento de Santa María del Camí lo siguiente:

• "1.- Que se le entregue una copia íntegra del expediente sancionador por infracción urbanística correspondiente a las parcelas 101 a 187 del polígono rústico núm. 1, Son Torrelleta, habiéndose iniciado el procedimiento por Decreto de la Alcaldía de 20 de marzo de 2016. Asimismo, consta que los sancionados han abonado el importe de la sanción, por un total de 2.978,15 euros".

3. Atendida la falta de respuesta del Ayuntamiento de Santa María y su incumplimiento de la obligación de resolver que tiene toda Administración, así como su falta de colaboración con esta Comisión al no responder a ninguno de los dos requerimientos remitidos, esta Comisión debe resolver la reclamación presentada por el interesado teniendo en cuenta la desestimación presunta por silencio administrativo y su petitum, lo cual, dada la materia objeto de petición de acceso a la información pública, obliga a avanzar hacia su estimación parcial en los términos que se fundamentan a continuación.

4. Para resolver este supuesto, no solo debemos atender a la normativa aplicable, sino que resulta muy ilustrativa la respuesta del Comisionado de Transparencia de Castilla y León, de 29 de febrero de 2016, mediante la Consulta 0001/2016 en materia de acceso a la información pública de expedientes sancionadores urbanísticos. Así, en primer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 19/2013, este precepto establece como principio general que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105 b de la Constitución Española, que despliega esta Ley.

Por otra parte, el artículo 13 de la misma Ley establece que por información pública se entiende:

"... los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Este concepto de información pública coincide, en parte, con el contemplado en el Convenio núm. 205, de 18 de junio de 2009, del Consejo de Europa, sobre acceso a los documentos oficiales (artículo 1.2 b), incluyendo en aquel no solo el soporte de la información (el documento propiamente dicho) sino también su contenido, independientemente de su formato. De acuerdo con esta definición, no cabe duda de que los documentos integrantes de un procedimiento sancionador de naturaleza urbanística son información pública a la cual, en principio, tendrían derecho los ciudadanos en los términos previstos en la Ley 19/2013.

5. Ahora bien, deben tenerse en cuenta los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, que establecen los límites del derecho de acceso a la información pública. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la Ley 19/2013, adoptaron con fecha 24 de junio de 2015 un criterio interpretativo de aplicación de dichos límites (C/002/2015). A los efectos que nos interesan, en dicho criterio interpretativo se afirmaba lo siguiente:

"El proceso de aplicación de estas normas (artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013) comprende las siguientes etapas o fases sucesivas:

• 1. Valorar si la información solicitada o sometida a publicidad activa contiene o no datos de carácter personal, entendiéndose por estos los definidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD).
• 2. En caso afirmativo, valorar si los datos son o no datos especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la LOPD, es decir: a) Datos reveladores de la ideología, afiliación sindical, religión o creencias; b) Datos de carácter personal que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual; c) Datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Si contuviera datos de carácter personal especialmente protegidos, la información solo podrá publicarse o facilitarse: (i) En el supuesto de los datos de la letra c) anterior, siempre que las correspondientes infracciones penales o administrativas no comporten la amonestación pública al infractor, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o esté amparado por una norma con rango de Ley.

Finalmente, una vez realizados los pasos anteriores, valorar si resultan de aplicación los límites previstos en el artículo 14. Respecto a estos argumentos, el CTBG y la AEPD concluyeron lo siguiente: "Los artículos 14 y 15 de la LTAIBG regulan los límites del derecho de acceso a la información que no operan de forma automática, sino que deberán ser aplicados de acuerdo con las reglas de aplicación y los elementos de ponderación que establecen la citada Ley y la LOPD; el orden de ponderación opera desde el artículo 15 al 14 con los elementos que modulan la toma de decisiones".

6. En consideración a lo afirmado, procede interpretar el límite contenido en el artículo 15.1, segundo párrafo, con vistas a determinar si es necesario contar con el consentimiento expreso del afectado para conceder el acceso al contenido de expedientes sancionadores urbanísticos a terceros que no reúnen la condición de interesados en los mismos.

Para ello, debemos señalar que los documentos integrantes de un procedimiento sancionador, en trámite o finalizado —en este caso finalizado, dado que al interesado consta que los sancionados han abonado el importe de la sanción—, contienen datos relativos a la comisión de infracciones administrativas y, por tanto, el acceso a aquellos está sujeto, en principio, al límite de la previa obtención del consentimiento expreso del afectado previsto en el artículo 15.1, segundo párrafo. Este precepto sigue, con carácter general, el mismo criterio del art. 37.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, donde la posibilidad de acceso a los documentos de carácter sancionador se limitaba a los propios afectados. No obstante, este límite no opera en tres supuestos, de los cuales solo uno resulta aplicable en el caso de los procedimientos sancionadores urbanísticos.

7. En efecto, en primer lugar, no hay datos especialmente protegidos que justifiquen la previa obtención del consentimiento expreso del afectado cuando en el expediente sancionador se traten datos referidos exclusivamente a personas jurídicas. Así lo ha interpretado la Presidencia del CTBG en dos Resoluciones de fechas 14 de julio y 15 de diciembre de 2015. En consecuencia, si el expediente sancionador urbanístico al que se desea acceder se ha incoado contra una persona jurídica y no contiene datos de personas físicas, el acceso solicitado debe concederse sin necesidad de obtener consentimiento adicional. En el presente supuesto, no tenemos conocimiento de si los sancionados son personas físicas o jurídicas ante la falta de contestación del Ayuntamiento.

8. La segunda de las excepciones al límite referido es la de la previa obtención del consentimiento del afectado prevista en el propio artículo 15.1, segundo párrafo. "Contrario sensu", se revela que la exigencia previa de dicho consentimiento no resulta aplicable cuando se trata de datos relativos a infracciones administrativas que comporten la amonestación pública al infractor. En este punto, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo de las Islas Baleares, de aplicación ratione tempore, no prevé ningún tipo de sanción con carácter de amonestación pública. Si bien la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares prevé la publicidad de las sanciones en infracciones graves y muy graves, la norma de aplicación es la Ley 2/2014 por la fecha del expediente (2016). Por tanto, en este caso, para dar la información del expediente sancionador, es preceptivo el consentimiento expreso del afectado.

9. Por otra parte, en tercer lugar, el artículo 15.1, segundo párrafo, de la Ley 19/2013 también excluye la exigencia del consentimiento expreso cuando el acceso a la información esté amparado por una norma con rango de Ley. Respecto a esto, la Ley 2/2014 no prevé nada. Cabe preguntarse si el reconocimiento legal de la acción pública en el ámbito urbanístico (artículo 14 de la Ley 2/2014) exigiría reconocer el acceso a expedientes sancionadores urbanísticos sin necesidad de consentimiento. Para responder, debemos plantearnos si el reconocimiento de la acción pública en un ámbito concreto permite el acceso a la información contenida en un expediente administrativo de dicho ámbito. Siguiendo la Consulta 0001/2016, el Tribunal Supremo ha reconocido que si se reconoce la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad, no se puede privar a los ciudadanos de los medios necesarios, como el acceso a la información.

No obstante, existe una discusión sobre si la acción pública es posible en relación con los procedimientos sancionadores. Mayoritariamente, el Tribunal Supremo ha entendido que la calidad de tercero, incluso en materias con acción pública como el urbanismo, no legitima para exigir la imposición de sanciones o su agravamiento. Esta doctrina se cita en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 1475/2007 y es compartida por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en sus sentencias de 2012 y 2013. Se afirma que la defensa de la legalidad urbanística se realiza en el procedimiento de restauración de la legalidad, no en el sancionador. Por tanto, el artículo 143 de la Ley 2/2014 establece explícitamente que, a efectos de la acción pública, con excepción de los expedientes sancionadores o disciplinarios, se considera persona interesada a quien se personi. En consecuencia, la acción pública no otorga derecho de acceso a la información en procedimientos sancionadores. No existe norma legal que autorice el acceso solicitado.

10. Por último, sin perjuicio de lo anterior, el artículo 15.4 de la Ley 19/2013 dispone que no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de manera que se impida la identificación de las personas afectadas. Si la información puede ser proporcionada de forma disociada, el acceso debería reconocerse sin consentimiento. Sin embargo, en muchos casos, la simple ocultación de datos no impedirá la despersonalización si el solicitante ya identifica al infractor en su petición, posibilidad que debe considerarse dada la naturaleza del caso.

11. Atendida toda la fundamentación anterior, si bien con alta probabilidad procedería la desestimación de la reclamación y la confirmación del silencio administrativo, esta Comisión desconoce la naturaleza física o jurídica de la persona propietaria de las parcelas y, en caso de ser persona física, si el Ayuntamiento ha solicitado el consentimiento expreso. Por todo ello, resulta procedente dictar un acuerdo estimatorio parcial para que el Ayuntamiento proceda a retrotraer las actuaciones al momento procesal oportuno, compruebe la naturaleza de la persona titular y adopte la decisión en consecuencia: si es persona jurídica, acceder a la información; si es persona física, solicitar el consentimiento expreso según la Ley 19/2013 antes de resolver.

RESOLUCIÓN

Acordó:

1. Estimar parcialmente la reclamación interpuesta contra la resolución presunta que desestima por silencio administrativo la petición de información pública solicitada el 14 de noviembre de 2017 por el interesado, en los términos del fundamento de derecho de este acuerdo, con la retroacción del procedimiento de información pública al momento oportuno para realizar las preceptivas comprobaciones y, en su caso, las correspondientes actuaciones de petición de consentimiento al afectado o afectados, y, posteriormente, resolver conforme a derecho con plena libertad de criterio.
2. Notificar este acuerdo al interesado.
3. Comunicar este acuerdo al Ayuntamiento de Santa María del Camí.

Interposición de recursos

De conformidad con el artículo 114 b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con los artículos 112.2 de la misma Ley, contra este acuerdo, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el término de dos meses contados desde la recepción de la notificación, de conformidad con los artículos 10.1 a 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Palma, 5 de julio de 2018

El Presidente de la Comisión,

Lluís J. Segura Ginard