Acceso a expedientes de contratación de letrado y procurador desde 2015

ANTECEDENTES

Resolución RT 0743/2020

Administración/Organismo: Ayuntamiento de Azuqueca de Henares (Guadalajara).

Información solicitada: Expedientes de contratación de letrado y procurador desde 1 de enero de 2015.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 3 de diciembre de 2020 la siguiente información:

   "Que comparece al amparo de la ley de transparencia Que con anterioridad se ha solicitado a este Ayuntamiento información sobre contratos de letrados y abogados, desde 2015, trasladando al compareciente, con intervención del Consejo de Transparencia los contratos con el Despacho de [anonimizado] y [anonimizado] Solicita: Copia digital de los expedientes de contratación de letrado desde 1 de enero de 2015 con Dª Mónica San Marín Hurtado y con la procuradora Dª Rocío Parlorio de Andrés, incluidos los expedientes de pago con sus justificantes. En todo caso la información según lo concedido en el despacho Irizar."

2. Al no estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 18 de diciembre de 2020, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. Con fecha 29 de diciembre de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a la Secretario/a General del Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 20 de enero de 2021 se reciben las alegaciones que indican:
   • PRIMERA: La documentación solicitada ya le ha sido facilitada. La documentación facilitada al reclamante el 6 de julio de 2020 no fue, como él manifiesta en su petición de diciembre de 2020, la relativa al Despacho de [anonimizado] y [anonimizado], según queda acreditado en la copia de la información que se envió a ese Consejo con la misma fecha, el 6 de julio de 2020. Al reclamante se le facilitaron en julio de 2020 los expedientes de contratación de abogado y procurador de este ayuntamiento desde la fecha en que se implantó la gestión documental electrónica (durante el año 2015) hasta noviembre de 2019. Dicha documentación no se circunscribía a un único profesional, o despacho profesional, y entre la documentación facilitada se encontraba incluida la relativa a la abogada Dª. Mónica San Martín Hurtado; no así la relativa a la facturación y pagos de la Procuradora Dª. Rocío Parlorio de Andrés, por ser anteriores a la gestión documental electrónica. No obstante, ante la nueva petición del 3 de diciembre de 2020, se ha completado la información con la relativa facturación y pagos realizados a esta última profesional. Se acompaña al presente escrito el informe del Sr. Tesorero del Ayuntamiento de los pagos realizados a la Procuradora desde 2015 hasta la actualidad. En consecuencia, la documentación solicitada por el 03/12/2020 ya le había sido facilitada en lo relativo a la abogada Dª Mónica San Martín Hurtado el 06/07/2020, con registro de salida 2020-S-RE-2348, y ha sido completada por la documentación que, en relación con la Procuradora Dª. Rocío Parlorio de Andrés, se le ha enviado por escrito de 18/12/2020, registro de salida 2020-S-RE-4713.
   • SEGUNDA: Necesidad de reelaboración de la documentación facilitada para atender la nueva petición. El reclamante, una vez que ya ha obtenido la documentación relativa al conjunto de los contratos de abogado y procuradores, ahora solicita la misma información, pero relativa solamente a dos de estos profesionales. El derecho a la información que garantiza la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno no contempla la obligación de la Administración de reelaborar la documentación para la puesta a disposición de los solicitantes, trabajo que sería preciso realizar en este caso para extraer de la documentación ya facilitada en julio de 2020 la relativa a unas determinadas y concretas profesionales. En este sentido el artículo 18, 1, c) de la ley le permite la inadmisión de la solicitud, inadmisión que no se ha producido en el supuesto que nos ocupa, pues la documentación ya se ha facilitado, pero este Ayuntamiento no viene obligado a facilitar la misma información en múltiples ocasiones, reelaborándola, según los diferentes criterios de solicitud del peticionario.
   • TERCERA: Peticiones repetitivas. Cabe poner en conocimiento de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que el reclamante viene solicitando de forma reiterada y repetitiva ingente cantidad de documentación, así como los escritos 2019-E-RE-2004 de 19/09/19; 2019-E-RE-2184 de 10/10/19; 2019-E-RE-2206 de 13/10/19; 2019-E-RE-2317 de 25/10/19; 2019-E-RE-2470 de 11/11/19; 2019-E-RE-2614 de 25/11/19; 2019-E-RE-2762 de 12/12/19; 2019-E-RE-2866 de 21/12/19, todos ellos relativos a datos, documentos o expedientes de contratación de abogados y procuradores desde el año 2007 hasta la actualidad, por lo que el Ayuntamiento puede estar incurriendo en una de las causas de inadmisión previstas por la ley, al poder considerar sus peticiones como manifiestamente repetitivas y abusivas, no justificadas con la finalidad de transparencia de la Ley, como se pone de manifiesto en la solicitud de documentación objeto de esta reclamación. La atención de estas peticiones, así como de las posteriores reclamaciones, implica destinar unos medios personales importantes, en lógico detrimento de las solicitudes de las restantes ciudadanas y del correcto funcionamiento de los servicios municipales, máxime cuando las peticiones formuladas ya han sido previamente atendidas.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Atribución de competencias

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Objeto y definición de información pública

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

El Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, en tanto que entidad local, es un sujeto obligado a los efectos del derecho de acceso de acuerdo con los artículos 2.1.a) de la LTAIBG y 4.2 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha. Por su parte, la "Copia digital de los expedientes administrativos de contratos de letrados y procuradores, menores y no menores, desde 1 de enero de 2015", debido a que han sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de las funciones en el ámbito de la contratación que tiene encomendado el citado ayuntamiento.

4. Análisis del caso concreto: Solicitud repetitiva y ejercicio abusivo

En el presente caso la información solicitada debe considerarse como información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, que dispone de ella en el ejercicio de las funciones que tiene legalmente reconocidas. No obstante, el ayuntamiento indica en sus alegaciones que:

"Al se le facilitaron en julio de 2020 los expedientes de contratación de abogado y procurador de este ayuntamiento desde la fecha en que se implantó la gestión documental electrónica (durante el año 2015) hasta noviembre de 2019. Dicha documentación no se circunscribía a un único profesional, o despacho profesional, y entre la documentación facilitada se encontraba incluida la relativa a la abogada Dª. Mónica San Martín Hurtado; no así la relativa a la facturación y pagos de la Procuradora Dª. Rocío Parlorio de Andrés, por ser anteriores a la gestión documental electrónica. No obstante, ante la nueva petición del de diciembre de 2020, se ha completado la información con la relativa facturación y pagos realizados a esta última profesional (…) que el viene solicitando de forma reiterada y repetitiva ingente cantidad de documentación, así los escritos 2019-E-RE-2004 de 19/09/19; 2019-E-RE-2184 de 10/10/19; 2019-E-RE-2206 de 13/10/19; 2019-E-RE-2317 de 25/10/19; 2019-E-RE-2470 de 11/11/19; 2019-E-RE-2614 de 25/11/19; 2019-E-RE-2762 de 12/12/19; 2019-E-RE-2866 de 21/12/19, todos ellos relativos a datos, documentos o expedientes de contratación de abogados y procuradores desde el año 2007 hasta la actualidad, por lo que el puede estar incurriendo en una de las causas de inadmisión previstas por la ley, al poder considerar sus peticiones como manifiestamente repetitivas y abusivas, no justificadas con la finalidad de transparencia de la Ley, como se pone de manifiesto en la solicitud de documentación objeto de esta reclamación."

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el Criterio interpretativo 3/2016, de 14 de julio, con el fin de delimitar el alcance de aquélla. Así, respecto a una solicitud de información "manifiestamente repetitiva", el Criterio indica lo siguiente:

Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente. En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva:

Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la repuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.
• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
• El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.
• Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
• Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

En lo que respecta al ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho). Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:

• por la intención de su autor,
• por su objeto o
• por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudiciándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

5. Conclusión y resolución

Así, le consta a este Consejo que el reclamante había solicitado con fecha 11 de noviembre de 2019 al mismo ayuntamiento "copia digital de los expedientes de contratación de abogado y procurador de este ayuntamiento desde el 1 de enero de 2007, desde la incoación del expediente hasta su conclusión y pago", solicitud que ha dado lugar al expediente número RT/0818/2019, ya finalizado mediante resolución de fecha 3 de junio de 2020. Por tanto, el objeto de la petición del 3 de diciembre de 2020, se encuentra subsumida en la solicitud de fecha 11 de noviembre de 2019.

En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que la solicitud del reclamante, en relación con la información requerida, participa de la conducta de abusiva y es contraria al ordenamiento jurídico, puesto que puede entenderse incluida en el concepto de abuso de derecho. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, al apreciar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.