El interesado solicitó al Ayuntamiento de Madrid un listado de inspecciones sanitarias en establecimientos de alimentos de los últimos 5 años. La Gerencia de Salud denegó el acceso alegando que la información requería una labor de reelaboración compleja y por posibles conflictos con la prevención de ilícitos. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. En fecha 11 de junio de 2018 tuvo entrada en este Consejo, reclamación formulada por el interesado al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, la LTAIBG), al no estar conforme con la resolución de Gerencia de Salud Madrid.
2. La presente Reclamación trae causa en la solicitud de información formulada el 28 de marzo de 2018, en concreto:
"(...) me gustaría obtener un listado, a ser posible en formato reutilizable (es decir, evitando en la medida de lo posible un documento en PDF), con los resultados de todas las inspecciones sanitarias realizadas por el Ayuntamiento de Madrid a establecimientos destinados a la elaboración, venta y servicio de alimentos y/o bebidas en los últimos 5 años con, al menos:
- Nombre del negocio
- Dirección
- Fecha de la inspección
- Tipo de actuación
- Resultado o infracciones registradas. Entiendo que sería una copia de la base de datos que se incorpora a la nueva herramienta de gestión"
3. Tras la interposición de la reclamación por parte del interesado, mediante escrito de 18 de junio de 2018, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, se dio traslado del expediente al Director General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía del Ayuntamiento de Madrid a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, formulasen las alegaciones que estimasen por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las mismas.
A través de un escrito del Gerente de Madrid Salud, con fecha de registro de entrada en esta Institución de 12 de julio de 2018, presentan las alegaciones donde se manifiesta que:
"PRIMERO.- Que el Plan de Actividades Programadas en Materia de Control Oficial de Alimentos, aprobado por el Delegado del Área de Gobierno de Salud, Seguridad y Emergencias a propuesta del Gerente de Madrid Salud, recoge los criterios y el Procedimiento de Inspección basado en el riesgo que se aplica a las actuaciones inspectoras en materia de control de los establecimientos alimentarios, y que incluye todos aquellos en los que se elaboren, vendan y sirvan alimentos. Dichas actividades de control oficial las realiza el Ayuntamiento de Madrid en el ámbito de sus competencias.
SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Madrid dispone de un programa informático (SIGSA) en el que se recogen, entre otras, las actuaciones inspectoras indicadas.
TERCERO.- Como ya se indicó en la resolución de la solicitud, la anterior configuración de dicho programa no permitía extraer los datos solicitados, ya que la aplicación no tenía implementados los medios necesarios para extraer y explotar la información, por lo que se requeriría una labor manual de casi imposible aplicación.
CUARTO.- Por este motivo, como ya se indicó, siendo conscientes de la necesidad de facilitar esta información, dentro de los compromisos del Plan de Gobierno 2015-2019 que afectan a Madrid Salud, se ha desarrollado una actuación relativa a la implantación informática del modelo de control orientado a los riesgos alimentarios específicos de cada establecimiento clasificando a los mismos según el riesgo y que se registra en el Censo de Locales y Actividades del Ayuntamiento de Madrid, para poder hacerlo visible a la ciudadanía en el futuro. Dicha aplicación está disponible desde el pasado 26 de abril y permite obtener los datos relativos a la fecha de la inspección, tipo de actuación de acuerdo al Plan de Actividades Programadas mencionado, rótulo actual del local y su dirección y resultados de las actuaciones con fecha de inspección posterior al 1 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se registran, entre otros, los datos solicitados. Todo ello supeditado al cumplimiento de normativa europea que más adelante se transcribe.
Debe significarse que, aun cuando la implantación de los mencionados desarrollos informáticos se realizó el 26 de abril pasado, las explotaciones estadísticas no están disponibles hasta el mes vencido. Esto es, los resultados de un mes solamente podrá ser consultados de forma estadística al mes siguiente. En consecuencia, a la fecha de la solicitud no se disponía de la información solicitada.
QUINTO.- Debemos significar que la información relativa al resultado de la inspección se refiere al "Estado higiénico sanitario", a partir del cual junto con el perfil del riesgo de la actividad, se calcula la "Frecuencia de inspección". A continuación se indican los posibles resultados para los tres registros:
Estado higiénico sanitario: con los posibles resultados de "Favorable"; "Favorable condicionado"; "Desfavorable".
Perfil de la actividad: con los posibles resultados de "Prioridad baja"; "Prioridad media"; "Prioridad alta".
Frecuencia de inspección: con los posibles resultados de "Baja"; "Media"; "Alta"; "Muy alta".
SEXTO.- El Reglamento (CE) Nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, en su Artículo 7, Transparencia y confidencialidad, establece literalmente:
"1. Las autoridades competentes velarán por que sus actividades se desarrollen con un nivel elevado de transparencia. Con tal propósito, la información pertinente que obre en su poder se pondrá a disposición del público lo antes posible. Por regla general, el público tendrá acceso a:En consecuencia, aun cuando se establece el derecho de la ciudadanía a tener acceso a la información sobre las actividades de control de las autoridades competentes y su eficacia, tal como, de forma parcial, indica el solicitante en su escrito, Consideración 3, al mismo tiempo se establece que, particularmente, están sometidos al secreto profesional la confidencialidad de la instrucción o de procesos judiciales en curso y los datos personales. Como se recoge literalmente en el apartado 3 del Artículo 7 del citado Reglamento (CE) Nº 882/2004. Debe tenerse en cuenta que el acto de la inspección forma parte de todo el procedimiento administrativo que finaliza con una resolución administrativa bien por ausencia de infracciones o bien con algún tipo de posible inicio de expediente sancionador. En consecuencia, la publicación de los resultados de la actuación inspectora podría causar vulnerabilidad del inspeccionado que tiene reconocido su derecho de alegaciones a lo largo del procedimiento administrativo. En este sentido, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública en su Artículo 61.3, establece: "Las autoridades competentes podrán publicar, una vez firmes, las sanciones impuestas por las infracciones cometidas, los hechos constitutivos de tales infracciones, así como la identidad del infractor". De esta forma, deberá esperase a la finalización del procedimiento administrativo antes de publicarse los resultados.
a) información sobre las actividades de control de las autoridades competentes y su eficacia, y
b) información con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) nº 178/2002.
2. La autoridad competente adoptará medidas para garantizar la obligación de los miembros de su personal de no divulgar información obtenida en el desempeño de sus funciones de control oficial que, por su naturaleza, están sometidas al secreto profesional en casos debidamente justificados. La protección del secreto profesional no impedirá la divulgación por parte de las autoridades competentes de la información a que se refiere la letra b) del apartado 1. No se verán afectadas las normas contenidas en la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.
3. En la información sometida al secreto profesional se incluye en particular:
– la confidencialidad de la instrucción o de procesos judiciales en curso,
– los datos personales,
– los documentos amparados por una excepción conforme al Reglamento (CE) n. º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión,
– la información protegida por la legislación nacional y comunitaria relativa, en particular, al secreto profesional, la confidencialidad de las deliberaciones, las relaciones internacionales y la defensa nacional."
SÉPTIMO.- El Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, en su Artículo 8, Obligaciones de confidencialidad de las autoridades competentes, establece literalmente:
"1. Las autoridades competentes garantizarán que, con arreglo al apartado 3, no se divulgue a terceros la información obtenida en el desempeño de sus funciones en el contexto de los controles oficiales y otras actividades oficiales que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional con arreglo a la legislación nacional o de la Unión. A tal fin, los Estados miembros garantizarán que se establezcan las obligaciones de confidencialidad adecuadas por lo que respecta al personal y a otras personas empleadas durante los controles oficiales y otras actividades oficiales.En consecuencia, según se establece en el Apartado 5 a) el operador podrá presentar observaciones sobre la información que vaya a hacerse pública y, de acuerdo al Apartado 5 b), que dichas observaciones se tengan en cuenta o se publiquen junto con la información. Por otra parte, el mencionado Reglamento (UE) 2017/625, en su Artículo 11, Transparencia de los controles oficiales, establece literalmente:
2. El apartado 1 también se aplicará a las autoridades de control ecológico, los organismos delegados y las personas físicas en las que se hayan delegado funciones específicas de control oficial y a los laboratorios oficiales.
3. A menos que exista un interés público superior para la revelación de información amparada por el secreto profesional tal como se contempla en el apartado 1, y sin perjuicio de las situaciones en las que la legislación de la Unión o nacional la exija, esa información incluirá los datos cuya revelación sería perjudicial para:
a) el objetivo de las actividades de inspección, investigación o auditoría;
b) la protección de los intereses comerciales de un operador o de cualquier otra persona física o jurídica, o
c) la protección de procesos judiciales y de servicios de asesoramiento jurídico.
4. Cuando determinen que existe un interés público superior en la revelación de información amparada por el secreto profesional tal como se contempla en el apartado 1, las autoridades competentes tendrán en cuenta, entre otros elementos, los posibles riesgos para la salud humana, la salud animal, la sanidad vegetal, o para el medio ambiente, y la naturaleza, la gravedad y el alcance de dichos riesgos.
5. Las obligaciones de confidencialidad establecidas en el presente artículo no impedirán que las autoridades competentes publiquen o pongan de otra forma a disposición del público información sobre el resultado de los controles oficiales relativos a operadores individuales, siempre que, sin perjuicio de las situaciones en las que la legislación de la Unión o nacional exija la revelación, se cumplan las siguientes condiciones:
a) que el operador interesado tenga la posibilidad de presentar sus observaciones sobre la información que la autoridad competente se proponga publicar o poner de otra forma a disposición del público, con anterioridad a su publicación o su puesta a disposición teniendo en cuenta la urgencia del caso, y
b) que en la información que se publique o se ponga de otra forma a disposición del público se tengan en cuenta las observaciones presentadas por el operador interesado o que esa información se publique o se ponga a disposición junto con dichas observaciones."
"1. Las autoridades competentes realizarán los controles oficiales con un elevado nivel de transparencia y, al menos una vez al año, pondrán a disposición del público, también mediante publicación en internet, información pertinente sobre la organización y la realización de los controles oficiales. Asimismo, velarán por que se publique con regularidad y en tiempo oportuno información sobre:Por parte de Madrid Salud, de forma anual se publican los Planes de Actividades Programadas. Así mismo, en el Portal de Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid se publican las estadísticas sobre el número de inspecciones a establecimientos alimentarios. En relación a los criterios de calificación, se utilizan procedimientos de inspección basados en las regulaciones de los Planes Nacionales de Control de la Cadena Alimentaria de la AECOSAN.
a) el tipo, el número y el resultado de los controles oficiales;
b) el tipo y el número de casos de incumplimiento detectados;
c) el tipo y el número de casos en que las autoridades competentes hayan adoptado medidas de conformidad con el artículo 138, y
d) el tipo y el número de casos en que se hayan impuesto las sanciones a que se refiere el artículo 139.
2. Las autoridades competentes establecerán procedimientos para garantizar que toda inexactitud en la información que se ponga a disposición del público se rectifique de manera adecuada.
3. Las autoridades competentes podrán publicar, o poner a disposición del público de otra forma, información sobre la calificación de los operadores individuales basándose en los resultados de uno o varios controles oficiales, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a) que los criterios de calificación sean objetivos, transparentes y estén públicamente disponibles, y
b) que se hayan adoptado las medidas apropiadas para garantizar la equidad, coherencia y transparencia del proceso de calificación."
OCTAVO.- En cuanto a las competencias inspectoras a los establecimientos alimentarios, de conformidad con los Acuerdos de Delegación de Competencias de la Alcaldesa de Madrid, estas recaen tanto en Madrid Salud como en los 21 Distritos de la Ciudad, siendo las unidades inspectoras actuantes las que custodian las actas de inspección junto al expediente administrativo correspondiente. En las actas de inspección según se establece en la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, se incluyen datos de carácter personal tales como el D.N.I. del inspeccionado o de las personas ante las que se levanta el acta. Además las actas no se encuentran digitalizadas.
1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto “salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley”. Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).En desarrollo de las anteriores previsiones normativas, tal y como se ha reseñado en los antecedentes de esta reclamación, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno - BOE, n. 13, de 16 de enero de 2017- en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.
2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".
3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente Resolución, por lo que respecta al fondo del asunto planteado conviene precisar cuál es el objeto concreto que la origina y los motivos específicos de oposición de la administración local para su desestimación. Del tenor literal de la solicitud de acceso remitida por el interesado cabe deducir que solicita obtener un listado con los resultados de todas las inspecciones sanitarias realizadas por el Ayuntamiento de Madrid a establecimientos destinados a la elaboración, venta y servicio de alimentos y/o bebidas en los últimos 5 años con, al menos el nombre del establecimiento, dirección y resultados de las últimas inspecciones sanitarias y de higiene. Es en el escrito de interposición de la reclamación cuando hace mención a la entrega de copia de las actas de inspección, cuestión que no puede ser admitida puesto que como ha manifestado en anteriores resoluciones el CTBG, no es posible modificar por la vía de la reclamación el objeto de una solicitud de acceso a la información, por cuanto supondría crear un escenario de inseguridad jurídica para el propio destinatario de la solicitud (R/171/2015), por lo tanto procede centrar el objeto de la presente reclamación en la obtención del listado.
Sentado lo anterior, cabe formular algunas consideraciones con la finalidad de precisar con mayor grado de detalle el objeto de la información solicitada. En este sentido, cabe advertir que el listado solicitado está compuesto por el nombre comercial del restaurante o bar de que se trate -dado que en la solicitud no se alude en ningún caso a la identidad del titular físico-, su dirección, la fecha de la inspección, el tipo de actuación y el resultado de la inspección higiénicosanitaria llevada a cabo en el mismo como consecuencia o no de la aplicación de un Plan de Inspección Municipal.
Con relación a esta última cuestión, dados los términos en que está planteada la solicitud, hay que esclarecer qué se puede entender por "resultado" de la inspección. A estos efectos hay que recordar que los actos de inspección son actos instrumentales, preparatorios de decisiones de índole administrativa posteriores como pueden ser las dirigidas a restaurar la protección de la legalidad en el caso del urbanismo, la imposición de medidas sancionadoras en los casos de inspecciones higiénicosanitarias, etc. Con ello se quiere poner de manifiesto la distinta naturaleza que, desde la perspectiva del derecho de acceso a la información, poseen los actos producidos en el seno del procedimiento de inspección –datos que reflejan una situación fáctica objetiva- y las consecuencias de las inspecciones que se lleven a cabo, como la apertura o instrucción de procedimientos sancionadores, situaciones que, en suma, reflejan el ejercicio de dos potestades administrativas distintas -la inspectora y la sancionadora-.
De acuerdo con ello, y en un sentido similar a cómo se ha planteado en la Resolución de 28 de septiembre de 2016 de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, para conocer en qué consiste la noción de "resultados de las inspecciones" de bares y restaurantes ha de partirse de la normativa reguladora de dichas inspecciones. Ésta se concreta en normas procedentes de la Unión Europea -como los Reglamentos (CE) nº 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios y nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales-, en normas estatales -Ley 18/2009, de 22 de octubre, de salud pública- y, finalmente, en normas autonómicas –entre otras, la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid-.
A los efectos que ahora importa, la regulación más específica relacionada con la inspección de bares y restaurantes se aborda en la citada Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, al prever, por una parte, su artículo 33.1 que la administración pública "desarrollarán actuaciones de control e inspección de los productos, bienes y servicios destinados a los consumidores en cualquier fase de comercialización, con el fin de comprobar su adecuación a la legislación vigente en materia de consumo"; por otra parte, especificando su artículo 34.1 que "Las actuaciones de inspección, control de calidad y seguridad que desarrollen las Administraciones Públicas de la Comunidad de Madrid, con competencias en materia de protección de los consumidores y protección de la salud, se llevarán a cabo sobre todo tipo de productos, bienes y servicios destinados a los consumidores, comprobándose que se adecuan a la legalidad en cuanto a sus características técnicas, higiénico-sanitarias, de seguridad y comerciales [...]"; y, finalmente, configurando en el artículo 37.1 al "acta de inspección" como uno de los mecanismos en que ha de formalizase la actividad inspectora, especificándose su contenido concreto.
En función de lo expuesto hasta ahora, cabe concluir señalando que "los resultados de las inspecciones" higiénicosanitarias solicitados son, razonablemente, los contenidos en las correspondientes actas de inspección que se hayan podido elaborar por los inspectores en el ejercicio de sus funciones. Documentos en los que ha de figurar, al menos, las identificación completa de la persona jurídica y de los inspectores actuantes, el lugar, fecha y hora del inicio y finalización de la actuación inspectora, los motivos de actuación, los hechos apreciados, circunstancias concurrentes o de interés y las manifestaciones que deseen formular quienes atienden a la inspección y, por último, las diligencias practicadas.
Finalmente, la administración local ha invocado diferentes motivos para inadmitir las solicitudes de acceso a la información. Así, en las alegaciones presentadas ante esta institución se alude a la "confidencialidad" y en la resolución de 4 de mayo de 2018 a la causa de inadmisión de solicitudes prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG "acción previa de reelaboración".
En definitiva, estos son los aspectos que habrán de analizarse en los Fundamentos Jurídicos siguientes comenzando, en primer lugar, por la causa de inadmisión invocada –artículo 18.1.c) de la LTAIBG-, dado que, en caso de apreciarse, en lógica consecuencia habría de inadmitirse la Reclamación planteada.
4. Tal y como se ha reseñado en los antecedentes, la resolución de 4 de mayo de 2018 de la Gerencia de Madrid Salud invoca la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) -esto es, "la inadmisión a trámite, mediante resolución motivada [...] de las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración"-, porque "en su configuración actual dicho programa no permite extraer los datos solicitados, ya que la aplicación no tiene implementados los medios necesarios para extraer y explotar la información, por lo que requeriría una labor manual de casi imposible aplicación".
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de "reelaboración" como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.
En dicho documento se delimita el concepto de "reelaboración" en el sentido de que "debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: 'volver a elaborar algo'. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración". De manera que, continúa el CI/007/2015, "Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como 'derecho a la información'".
De acuerdo con esta premisa, se añade, la reiterada causa de inadmisión "puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada".
Concluyendo con las siguientes consideraciones:
• La decisión de inadmisión a trámite habrá de ser motivada en relación con el caso concreto y hará expresión de las causas materiales y los elementos jurídicos en los que se sustenta.
• La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos.
• La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada.
5. Desde un punto de vista formal, la primera consideración que debe advertirse consiste en que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material, aplicable al caso concreto. En el caso que nos ocupa esta fundamentación se basa, según se desprende de la resolución de 4 de mayo de 2018 recurrida y de las alegaciones remitidas, en que "en su configuración actual dicho programa no permite extraer los datos solicitados, ya que la aplicación no tiene implementados los medios necesarios para extraer y explotar la información por lo que requeriría una labor manual de casi imposible aplicación". Como puede apreciarse, su invocación, por una parte, se sustenta en una causa material vinculada con el volumen de la información solicitada y, por otra parte, no parece que se haya justificado razonablemente en elemento jurídico alguno que lo sustente. En efecto, en la Resolución de 4 de mayo recurrida no se ha argumentado jurídica ni técnicamente los motivos que concurren para acreditar que para facilitar la información solicitada sea preciso llevar a cabo una tarea compleja de reelaboración, no acreditando, en ningún momento, la magnitud de la tarea de reelaboración que sería necesaria más allá de una mera invocación a que "la anterior configuración de dicho programa no permitía extraer los datos solicitados".
6. Desde una perspectiva material, la segunda consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de "reelaboración" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG -consecuencia jurídica-.
Tomando en consideración lo expuesto en el anterior Fundamento Jurídico cabe concluir que en el caso de referencia no concurre la causa de inadmisión invocada por la administración local. Tal y como se ha reseñado, el objeto de la solicitud es obtener el nombre, la dirección y los resultados de las últimas inspecciones higiénicosanitarias de bares y restaurantes de la ciudad de Madrid. Sin lugar a dudas puede tratarse de información voluminosa pero ello no implica que sea precisa una tarea de reelaboración. En este sentido, cabe advertir que el solicitante ha indicado que se formalice el acceso -artículo 20.1 LTAIBG- a ser posible en formato reutilizable (es decir, evitando en la medida de lo posible un documento en PDF), bastaría con que el Ayuntamiento de Madrid le suministrase la hoja de cálculo, Excel, etc. en la que figurase los datos solicitados. Ahora bien, según se desprende de los antecedentes y de la Resolución de 4 de mayo de 2018, la administración local dispone actualmente de la aplicación que permite explotar los datos desde el pasado 26 de abril, datos que pueden ser extraídos a mes vencido.
7. Precisado que en el presente caso no concurre la causa de inadmisión contenida en el artículo 18.c) de la LTAIBG corresponde, a continuación, examinar la alegación formulada por la administración autonómica en el trámite de alegaciones con relación al límite previsto en la letra e) del artículo 14.1 de la LTAIBG, a tenor del cual, el derecho de acceso puede limitarse cuando suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
Con carácter preliminar, cabe recordar que, según se desprende de su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
A tenor de los preceptos mencionados cabe concluir afirmando que la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
La configuración legal del derecho de acceso a la información pública tiene como consecuencia, según se desprende del Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 11 de Madrid de 22 de marzo de 2017, que "el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía".
De acuerdo con esta premisa, el capítulo III de la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, y puede ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho, como específicamente advierte el preámbulo de la LTAIBG, solamente se verá limitado en "aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos".
En atención a lo anterior, cabe advertir que los límites previstos en el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de lo que sucede con el relativo a la protección de datos, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con el apartado 1 de dicho precepto "podrán" ser aplicados. De este modo, su aplicación debe ser motivada según se desprende del tenor literal del propio artículo 14. En este sentido, esa motivación debe constatar, por un lado, que se ha producido el perjuicio que pretende evitarse mediante la limitación del acceso (test del daño) y, por otro que, a pesar de producirse ese perjuicio, existe o no un interés superior que justifique el acceso (test del interés). Así se ha pronunciado este Consejo de Transparencia en el criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio.
En el caso que ahora nos ocupa, según se desprende del escrito de alegaciones remitido, esa motivación se ha basado por la administración autonómica sencillamente en el hecho de que "los datos y documentos solicitados constituyen datos confidenciales y reservados que obran en ficheros protegidos de esta Dirección General, ya que han sido recabados por los servicios de inspección para el ejercicio de su actividad de control de la higiene y seguridad alimentaria y de vigilancia de riesgos alimentarios, constituyendo actuaciones administrativas encaminadas a la prevención, investigación y sanción de posibles ilícitos administrativos o incluso penales", sin precisar ulteriores perjuicios.
A este respecto, con relación al test del daño, debe comenzarse reiterando que la previsión del límite analizado dentro de los que pueden restringir el acceso a una solicitud de información tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a los expedientes de carácter penal, administrativo o disciplinario, principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la correcta sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea impedida por la divulgación de información. En este mismo sentido, según la Memoria del Convenio del Consejo de Europa para el Acceso a los Documentos Públicos el límite del que nos venimos ocupando tiene la finalidad de evitar que el acceso a la información afectada pueda obstaculizar las investigaciones, destruir pruebas o sustraer a los delincuentes de la acción de la justicia. Por lo tanto, hay que examinar si la divulgación del resultado de las inspecciones de bares y restaurantes de la Comunidad de Madrid puede poner en manos de las personas investigadas información que los ayude a entorpecer la investigación o el procedimiento sancionador y a eludir sus responsabilidades. En función de ello, lo cierto es que cabe descartar que concurra el límite en el caso de referencia.
En este sentido cabe recordar que en los procedimientos de inspección las actas y demás documentos que se redacten durante la actuación inspectora son trasladados a los comparecientes, excepto cuando aquéllos tengan carácter meramente estadístico o informativo, según se desprende del artículo 37.5 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid. De modo que si de lo que se trata es de evitar que el conocimiento o la divulgación de la información perjudique la investigación o eventual sanción de las posibles infracciones que se hayan cometido, en realidad no existe posibilidad de que ello ocurra dado que los presuntos infractores son conocedores de la información solicitada objeto de esta Reclamación, porque la misma se les ha facilitado al concluir la inspección.
8. Finalmente, en las alegaciones remitidas por la administración local ha indicado que están sometidos al secreto profesional la confidencialidad de la instrucción de procesos judiciales en curso y los datos personales que no puede facilitar. Asimismo, la publicación de los resultados de la actuación inspectora podría causar vulnerabilidad al inspeccionado que tiene reconocido su derecho de alegaciones a lo largo del procedimiento administrativo, indicando que deberá esperarse a la finalización del procedimiento administrativo antes de publicarse los resultados, cuestión con la que éste CTBG, no puede por menos que estar plenamente de acuerdo.
9. A estos efectos, cabe recordar, por una parte, que el artículo 3.a) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (en adelante, LOPD) define el dato personal como "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables" -dado que las personas jurídicas no son titulares del derecho de protección de datos-, mientras que, por otra parte, el artículo 5.1.f) del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, contempla la siguiente definición de dato de carácter personal: "cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables". Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la LTAIBG que regula la relación del derecho de acceso a la información pública con el derecho a la protección de datos.
Con relación a este extremo, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 21 de mayo de 2015, relativo a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información con el siguiente contenido:
"El artículo 15 establece el sistema de protección de datos de carácter personal, señalando lo siguiente:Para la aplicación de este Criterio Interpretativo al presente caso hay que partir del hecho que la información solicitada se refiere al nombre del establecimiento -bar o restaurante-, dirección y resultado de las últimas inspecciones higiénicosanitarias que se hayan realizado. En principio, puede afirmarse que la misma no contiene estrictamente datos personales: por una parte, el nombre del establecimiento es una marca comercial y las personas jurídicas carecen de la garantía que les proporciona la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, por otra parte, la dirección lo es de un establecimiento y no de una persona física y, finalmente, los resultados de la "inspección" consisten en describir aspectos de la situación de hecho del local o de la actividad inspeccionados, en relación con las determinaciones sanitarias y de higiene aplicables; por lo tanto, no es probable que contenga datos personales.
1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
2. Con carácter general y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.
3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegido, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores u motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.
4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disposición de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los datos obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene observando una interpretación extensiva de los conceptos contenidos en determinados límites respecto de los cuales resulta conveniente identificar y precisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación. El proceso de aplicación de esta norma comprende las siguientes etapas o fase sucesivas:
I. Valorar si la información solicitada o sometida a publicidad activa contiene o no datos de carácter personal, entendiéndose por éstos los definidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, (en adelante LOPD).
II. En caso afirmativo valorar si los datos son o no especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la LOPD, esto es: a) Datos reveladores de la ideología, afiliación sindical religión y creencias; b) Datos de carácter personal que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual, y c) Datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Si contuviera datos de carácter personal especialmente protegidos, la información sólo se podrá publicar o facilitar: a) En el supuesto de la letra a) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. b) En el supuesto de los datos de la letra b) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado en una norma con rango de ley, y c) En el supuesto de los datos de la letra c) anterior, y siempre que las correspondientes infracciones penales o administrativas no conlleven la amonestación pública al infractor cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
III. Si los datos de carácter personal contenidos en la información no fueran datos especialmente protegidos, valorar si son o no exclusivamente datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad correspondiente. Si los datos contenidos son exclusivamente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad, la información se publicará o facilitará con carácter general, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales y otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación.
IV. Si los datos de carácter personal no fueran meramente identificativos y relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o no lo fueran exclusivamente, efectuar la ponderación prevista en el artículo 15 número 3 de la LTAIBG.
V. Finalmente, si la información no contuviera datos de carácter personal, valorar si resultan de aplicación los límites previstos en el artículo 14."
RESOLUCIÓN
En relación con la reclamación presentada ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en virtud de los Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la RESOLUCIÓN:
ANTECEDENTES
- En fecha 3 de diciembre de 2018, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno procedió a dictar Resolución por la que resolvía la reclamación interpuesta al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
- Mediante correo electrónico de fecha 19 de diciembre de 2018 a la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, la Dirección General de Transparencia, Administración Electrónica y Calidad del Área de Gobierno de Participación Ciudadana, Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Madrid procedía a advertir la existencia de un error material en la Resolución, anteriormente referida, respecto al texto de la misma.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
- De conformidad con el artículo 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
"Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos".
- Sentado lo anterior, la rectificación o subsanación de errores materiales a que hace referencia el artículo 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha sido definida por el Tribunal Supremo en diversos pronunciamientos, como aquel "procedimiento excepcional de modificación de los actos administrativos, que, por su naturaleza excepcional, ha de ser utilizado para los casos expresamente previstos" (véanse, entre otras, la Sentencia de 26 de febrero de 1996).
Por su parte, la jurisprudencia viene exigiendo de manera constante la concurrencia de una serie de requisitos para proceder a la rectificación de dichos errores (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2006, de 18 de junio de 2001 y de 11 de diciembre de 1993), los cuales se resumen a continuación:- 1. Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos.
- 2. Que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos de expediente administrativo en el que se advierte.
- 3. Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables.
- 4. Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos.
- 5. Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica).
- 6. Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión.
- 7. Que se aplique con un hondo criterio restrictivo.
- A la luz de lo anterior, cabe advertir la existencia de un error material en la Resolución dictada por este Consejo en fecha 3 de diciembre de 2018 respecto a:
- Lo solicitado por el interesado, indicado en el Antecedente de Hecho nº 2 de la referida Resolución, en la que se produjo la entrada de la Reclamación formulada ante este Consejo; y
- Lo indicado en la resolución de la referida Resolución.
- Por todo cuanto antecede, esta Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, en el ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, resuelve rectificar el error material anteriormente referido, realizando las siguientes rectificaciones: En la resolución, donde se indica "PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada y, en consecuencia, declarar su derecho a que se le entregue la información relativa a inspecciones higiénicosanitarias realizadas en bares y restaurantes de la ciudad de Madrid comprensiva del nombre, dirección y resultados de las últimas inspecciones realizadas." se reemplaza por "PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada y, en consecuencia, declarar su derecho a que se le entregue la información relativa a todas las inspecciones sanitarias realizadas por el Ayuntamiento de Madrid a establecimientos destinados a la elaboración, venta y servicio de alimentos y/o bebidas en los últimos 5 años comprensiva del nombre, dirección y resultados de las últimas inspecciones realizadas".
RESOLUCIÓN
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada y, en consecuencia, declarar su derecho a que se le entregue la información relativa a todas las inspecciones sanitarias realizadas por el Ayuntamiento de Madrid a establecimientos destinados a la elaboración, venta y servicio de alimentos y/o bebidas en los últimos 5 años comprensiva del nombre, dirección y resultados de las últimas inspecciones realizadas.
- SEGUNDO: INSTAR a la Gerencia de Madrid Salud a que en el plazo de un mes facilite la información solicitada y no satisfecha, así como que en el mismo plazo de tiempo traslade a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información solicitada que acredite el cumplimiento de esta resolución.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede RECTIFICAR el error material advertido en la Resolución dictada en el Expediente RT/0279/2018, en los términos indicados en el Fundamento Jurídico 4 de la presente Resolución.