Acceso al expediente de una subvención concedida para agricultores jóvenes

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, en fecha 5 de agosto de 2022 la reclamante solicitó a la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

   “Solicito: Por todo lo expuesto anteriormente, y de conformidad con el artículo 7 de la Ley 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública, así como el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en condición de interesada como en la que se ha construido una nave ganadera que ha podido ser objeto de concesión de subvención conforme a la resolución publicada con fecha 17 de diciembre de 2019 en el Boletín Oficial de Cantabria, por la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, copia del expediente completo de la subvención concedida a , incluida la certificación e inspección de la ejecución de la obra mencionada, en formato papel, referente a la resolución indicada, a efectos de la comprobación de los requisitos exigidos para la construcción de la nave ganadera y de almacenaje, que conforme a la Orden de Convocatoria MED/44/2016 exige en su artículo 4 que en el caso de inversiones en bienes inmuebles se acompañara la preceptiva licencia de obra en el momento de la solicitud, el justificante de pago de la tasa correspondiente, deberá constar obligatoriamente antes del momento de la justificación del gasto. Para el caso de que no precise licencia, se aportará, antes de la finalización del plazo de presentación de solicitudes, certificación emitida por el secretario municipal, de acuerdo con los criterios de clasificación que se establecen en el artículo 183 de la Ley 2/2001, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria”.

2. Disconforme con la resolución de la administración autonómica, que inadmitía su solicitud por tener carácter abusivo, la solicitante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) a la que se da entrada el 26 de abril de 2022, con número de expediente RT/0195/2022.
3. En fecha 28 de abril de 2022 el CTBG remitió la reclamación a la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas.
   El 13 de mayo de 2022 se recibe contestación a este requerimiento de alegaciones, cuyo contenido es el siguiente:

   “Con fecha de entrada de 2 de mayo de 2022 se ha registrado en la Consejeria de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medioambiente el escrito de la Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) por el que se concede un plazo de 15 días hábiles para formular alegaciones y presentar documentación ante la reclamación interpuesta por frente a la resolución de inadmisión de 4 de abril de 2022 de la solicitud de copia del expediente de .
   En la reclamación presentada por la interesada, correo electrónico de 20 de abril de 2022, se indica que “:… teniendo en cuenta los derechos a la información pública que me ampara la ley de transparencia solicito nuevamente mediante esta reclamación al consejo de transparencia se me haga entrega de dicha información tratándose de una subvención asignada a conforme a la resolución publicada en boletín oficial de Cantabria de fecha 17 diciembre de 2019, por la secretaria general de la Consejeria de Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y Medio Ambiente”.
   Dado que la reclamante no presenta ninguna argumentación frente a la motivación de la resolución recurrida y se limita a reiterar su solicitud, se considera que procede remitirse al contenido de la resolución de inadmisión de 4 de abril de 2022 al estimarse que contiene la suficiente motivación, procediendo dar traslado de este criterio en el plazo referido al CTBG”.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG, en su artículo 126, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»

   Por lo tanto, la ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. Este concepto debe ser entendido en el marco del ámbito de la transparencia pública, cuyo principal objetivo es otorgar a la ciudadanía la capacidad de rendir cuentas de la actuación de los responsables públicos. Según se expresa en el preámbulo de la LTAIBG, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. De acuerdo con el citado artículo 13 de la LTAIBG, cabe concluir que la información solicitada debe considerarse «información pública», puesto que obraría en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria, que dispondría de ella en el ejercicio de las funciones que el artículo 7 del Decreto 7/2019, de 8 de julio, de reorganización de las Consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, le confiere.
4. Esta reclamación se encuentra relacionada con la RT/0788/2021, resuelta por este Consejo mediante resolución de su Presidente de 15 de febrero de 2022 y con la RT/0070/2022, resuelta por la Resolución RT 67/2022, de 21 de julio, en las que se solicitaba la misma información que en el caso de esta reclamación. En ambas, este Consejo resolvió instando a la administración a retrotraer actuaciones para que el beneficiario de la subvención alegase cuanto estimase conveniente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.3 de la LTAIBG. En el caso de la reclamación que da origen a esta resolución y según indicó la administración autonómica el 4 de abril de 2022 el 28 de febrero se dio traslado a la tercera persona afectada por la solicitud para que alegase en el plazo de quince días cuanto estimase oportuno, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19.3 de la LTAIBG. En ese plazo, la persona interesada no formuló ningún tipo de alegación. A este respecto desde recordarse lo establecido en el artículo 14 de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública, en su apartado 2:

   “2. El traslado de la solicitud deberá indicar los motivos de la misma, si se han expresado, sin revelar la identidad del solicitante, y producirá la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar hasta que se reciban las alegaciones o transcurra el plazo para su presentación a contar desde su notificación. Si el tercero no responde en el plazo requerido se presumirá que no está conforme con que se otorgue el acceso a la información solicitada”.

   En el caso de esta reclamación, la Consejería concernida inadmitió la solicitud por considerar que en ella concurría un mero interés privado incompatible con el espíritu de la LTAIBG. A este respecto, debe indicarse que la teoría del interés privado como fundamento para considerar abusiva una solicitud de derecho de acceso a la información pública se encuentra en la actualidad superada tras la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2020, la STS 3870/2020. Se reproducen a continuación determinados párrafos de esta sentencia:

   “1.- El ejercicio del derecho de acceso a la información pública o, en los términos del artículo 105.2 CE, el ejercicio del derecho de los ciudadanos de acceder a los archivos y registros administrativos, se regula por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según reconoce de forma expresa el artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 2.- Los artículos 14 y 18 de la Ley 19/2013 se refieren a los supuestos distintos de - respectivamente- límites al derecho de acceso y causas de inadmisión de la solicitud de acceso a la información. En el caso de los límites, la propia Ley 19/2013 contempla supuestos distintos a los enumerados en el artículo 14, como los derivados de la protección de datos personales a que se refiere el artículo 15, todo ello sin perjuicio de las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública que detalla la disposición adicional primera. Respecto de las causas de inadmisión del artículo 18, entre las mismas no se incluye la persecución de un interés meramente privado, y la atención a la finalidad de la norma opera como causa de inadmisión de la solicitud, de acuerdo con el artículo 18.1.e), en los supuestos de solicitudes en las que concurran los requisitos de presentar un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley”.

   Por lo tanto y de acuerdo con la STS 3870/2020, no se puede considerar que los argumentos de la administración autonómica puedan prosperar de acuerdo con lo dispuesto en la LTAIBG.
5. La concesión de una subvención entronca directamente con lo que establece la LTAIBG en su preámbulo: “ Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. Cuando se concede una subvención pública se están produciendo dos de las actuaciones básicas que inspiran la rendición de cuentas: la toma de una decisión pública y el manejo de fondos públicos. Asimismo, debe indicarse que el artículo 8.1 c) de la LTAIBG establece que deberán publicarse las “subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios”. Por su parte, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece en su artículo 8 entre los principios generales de las subvenciones los de “publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación”. Posteriormente, el artículo 24 recoge que “el órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada (….)” y que “el expediente de concesión de subvenciones contendrá el informe del órgano instructor en el que conste que de la información que obra en su poder se desprende que los beneficiarios cumplen todos los requisitos necesarios para acceder a las mismas”. Con la mención de los anteriores preceptos queda claro que el legislador ha considerado que la publicidad y la transparencia son elementos indispensables de las subvenciones públicas, según la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y que la LTAIBG ha reforzado esa consideración. Como ya ha tenido oportunidad de pronunciarse este Consejo en numerosas ocasiones el ejercicio del derecho de acceso a la información se ha configurado por el legislador básico de transparencia como un derecho de amplio espectro. Esta configuración ha sido reiterada por los Tribunales de Justicia que ya han tenido ocasión de pronunciarse en diferentes ocasiones en el sentido de que el acceso a la información debe entenderse en un sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. De este modo, a mero título de ejemplo, la Sentencia 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 tras señalar que la LTAIBG «en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública» sostiene que “la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado”. Por su parte, la Sentencia 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 afirma que

   “El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. […] Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia”.

   Por lo tanto, el acceso a determinada información pública, como es el expediente presentado para la concesión de una subvención, no puede depender única y exclusivamente de la voluntad de quien lo ha presentado, máxime cuando existe una resolución administrativa de concesión de subvenciones y la puesta a disposición de una persona de fondos públicos. A esta argumentación debe unirse el hecho de que esta subvención no responde a determinadas circunstancias que deban ser objeto de una especial protección como, a título de ejemplo, las recibidas por mujeres víctimas de violencia de género o aquéllas que puedan afectar al honor, la intimidad personal y familiar de las personas físicas, sino que se refieren a “ayudas a la primera instalación de agricultores jóvenes y la modernización de las explotaciones agrarias en Cantabria”. Consecuentemente, el carácter amplio del derecho de acceso a la información pública debe llevar a la estimación de la reclamación presentada, salvo que exista la revelación de datos personales especialmente sensibles del artículo 15.1, o la concurrencia de algún límite del artículo 14 de la LTAIBG. Nos encontraríamos en el supuesto de que debería ponderarse el interés público en la revelación de la información solicitada y el perjuicio que se produciría a un tercero con la concesión del acceso. El Tribunal Supremo en su Sentencia de 315/2021 de 15 de marzo, estableció que

   “la audiencia a los interesados en la tramitación de la reclamación ante el Consejo de Transparencia no trata de desplazar sobre éste una carga que también recae en el órgano administrativo sino de cumplir una exigencia que la ley también le impone y hacer efectivo el derecho de contradicción exigido por el art. 24.3 de la Ley de Transparencia, garantizándose así que su decisión dispone de los elementos de juicio necesarios para la ponderación de los intereses en conflicto. No debe olvidarse que el Consejo de Transparencia, al tiempo de aplicar los límites fijados en el art. 14 de la Ley de Transparencia, debe hacerlo de forma proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo «a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso», por lo que necesita conocer los intereses privados concurrentes para adoptar su decisión”.

   En este caso, la audiencia al tercero ha sido realizada por la administración autonómica y, por lo tanto, este Consejo cuenta con los argumentos suficientes para ponderar los intereses en conflicto, como señalaba la sentencia del Alto Tribunal. A la vista de todo ello, este Consejo considera que existe un interés público en conocer cómo se ha concedido una subvención pública a un determinado beneficiario que desplaza el hipotético perjuicio que pueda producirse con el acceso. Una vez que un ciudadano pone en manos de una administración pública determinada documentación, ésta se convierte en información pública a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG, toda vez que aquélla la ha adquirido en el ejercicio de sus funciones. Salvo en el caso de que, como se ha expresado anteriormente, se tratara de información que debiera gozar de la especial protección del artículo 15.1 de la LTAIBG, la regla general, según establece esta norma y ha confirmado la jurisprudencia, es la concesión del acceso a una documentación que tenga la consideración de información pública. Por todo lo anteriormente indicado este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la reclamante la siguiente información:

• Copia del expediente completo de la subvención concedida a mediante la Resolución publicada en el Boletín Oficial de Cantabria de 17 de diciembre de 2019, por la que se acuerda la publicación de las subvenciones concedidas al amparo de la Orden de convocatoria del consejero de Medio rural, Pesca y Alimentación de 12 de marzo de 2018 y la Orden MED/44/2016, de 12 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a la primera instalación de agricultores jóvenes y la modernización de las explotaciones agrarias en Cantabria, modificada posteriormente mediante la Orden MED/5/2017, de 8 de marzo.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.