Acceso a solicitudes de cambio de nombre de personas LGTBI en la base de datos CIBELES mediante anonimización

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA
RESOLUCIÓN

En respuesta a la Reclamación con número de referencia RT/0111/2018 presentada por el interesado, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. En fecha 5 de marzo de 2018 tuvo entrada en este Consejo, Reclamación formulada por el interesado al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, la LTAIBG), al no estar conforme con la respuesta facilitada por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid.
2. La presente Reclamación trae causa en la solicitud de información formulada el 12 de enero por el interesado, en concreto:

   “SOLICITA: Al amparo de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el acceso a:
   1. Oficio de la Dirección General de Planificación, Investigación y Formación por el que se realizaba a la Abogacía General la consulta que dio lugar al informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid de 27 de abril de 2017
   2. Solicitudes de personas pertenecientes al colectivo LGTBI de cambio de nombre en la base de datos del sistema de información poblacional CIBELES, con la debida anonimización de los datos de carácter personal que en ella figuren, tales como nombre, apellidos, domicilio, identificador de DNI u otro tipo de información que pudiera dar lugar a la identificación de las personas solicitantes
   3. Informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid de 23 de febrero de 2016 al que se hace referencia en la página 9 del informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid de 27 de abril de 2017, así como el oficio con la consulta que dio origen al informe que se solicita
   4. Protocolos que pudieran haber sido elaborados y distribuidos por la Consejería de Sanidad o cualquier documentación que acredite las medidas que hubieran sido adoptadas para garantizar en el acceso y gestión autonómica de los servicios y prestaciones sanitarias públicas, que las personas intersexuales puedan ser nombradas y tratadas de acuerdo con el sexo que se identifican mientras no dispongan de la TSI con su nombre sentido, según señala la Abogacía en la página 11 del informe”.

   El 15 de febrero la Directora General de Planificación, Investigación y Formación de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, responde la solicitud del interesado concediendo el acceso a los puntos 1º y 2º de la solicitud, en concreto en el punto 2º se le informa que habían recibido 20 solicitudes y denegando el acceso a los puntos 3º y 4º. Se deniega el punto 3 con base en lo dispuesto en el artículo 18.1.d) de la LTAIBG, (solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente), por carecer de dicho informe y desconocer quién lo solicitó, pero se informa al interesado que conforme a lo establecido en el artículo 18.2, el órgano que quizás pudiera disponer de dicha información es la propia Abogacía General de la Comunidad de Madrid. El punto 4 se deniega porque la Dirección General no tiene conocimiento ni constancia de que se hayan elaborado protocolos ni documento alguno, hasta el momento.

   En la formalización de la reclamación frente al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el interesado considera que la Comunidad de Madrid no ha facilitado el acceso a la información solicitada, e insta que le sean facilitadas las 20 solicitudes mencionadas en la resolución de la Comunidad de Madrid en las condiciones que ya indicó, “con la debida anonimización de los datos de carácter personal que en ella figuren, tales como nombre, apellidos, domicilio, identificador de DNI u otro tipo de información que pudiera dar lugar a la identificación de las personas solicitantes”. Considera necesario conocer el texto de las solicitudes realizadas por las 20 personas que menciona la Comunidad de Madrid, para interpretar la aplicabilidad del informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, de 27 de abril de 2017.

3. A través de un escrito de 7 de marzo de 2018, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se traslada copia del expediente para conocimiento a la Directora General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano y al Secretario General Técnico de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, para que en el plazo de quince días hábiles, formulen las alegaciones que estimen convenientes y asimismo aporten toda la documentación en las que se fundamenten las mismas.

El 2 de abril de 2018 tienen entrada las alegaciones de la Dirección General de Planificación, Investigación y Formación de la Consejería de Sanidad, en el registro del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que en síntesis indican:

“Esta Dirección General entendió, quizás erróneamente, que lo que solicitaba el era conocer el número de solicitudes de cambio de nombre en la Tarjeta Sanitaria Individual por parte de integrantes del colectivo LGTBI, dato este que se le facilitó, cuando según parece, en realidad lo que solicita es copia de dichas solicitudes. En relación con dicha petición, esta Dirección General considera que es de aplicación a este supuesto la causa de inadmisión del artículo 18.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, entendiendo, en línea con lo establecido en el criterio interpretativo CI/003/2016, que la petición es abusiva porque no está justificada con la finalidad de la Ley, ya que, a pesar de que el solicitante manifiesta que necesita dichos documentos para “interpretar la aplicabilidad del informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid de 27 de abril de 2017”, consideramos que la documentación que solicitan no puede ser reconducida a ninguna de las finalidades de la Ley puesto que para conocer cómo se ha tomado la decisión de denegar el acceso y bajo qué criterios se ha hecho (únicos supuestos en los que, en nuestra opinión, podría encuadrarse la petición), ya se ha facilitado tanto el informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid como la solicitud en la que se basó el mismo, siendo irrelevantes al efecto las peticiones de terceras personas ajenas, aparentemente, al reclamante.”

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto "salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley". Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).

2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

En desarrollo de las anteriores previsiones normativas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley Buen Gobierno —BOE, n. 13, de 16 de enero de 2017— en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.

3. Según viene insistiendo este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en sus Resoluciones a reclamaciones planteadas al amparo del artículo 24 de la LTAIBG, el ejercicio del derecho de acceso a la información se ha configurado por el legislador básico de transparencia como un derecho de amplio espectro. Esta configuración ha sido reiterada por los Tribunales de Justicia que ya han tenido ocasión de pronunciarse en diferentes ocasiones en el sentido de que el acceso a la información debe entenderse en un sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. De este modo, a mero título de ejemplo, la Sentencia 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 tras señalar que la LTAIBG "en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública" sostiene que "la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado".

Por su parte, la Sentencia 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 afirma que:

"El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. […] Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia".

A mayor abundamiento, cabe recordar que el propio preámbulo de la LTAIBG, en esta línea que ha desarrollado la jurisprudencia contencioso-administrativa, señala que "Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos".

En definitiva, tal y como se desprende de su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma. Mientras que, por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

A tenor de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. En este momento, debemos examinar lo alegado por la administración autonómica, que básicamente se ciñe a que la solicitud debe ser inadmitida al aplicarle la causa recogida en el art 18.1.e) de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, que dice "Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley."

Expresada en estos términos la pretensión ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno hay que recordar que esta Institución, tomando como punto de partida pronunciamientos anteriores, ha elaborado en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a), dictó el CRITERIO INTERPRETATIVO CI/003/2016, de 14 de julio, donde se señala lo siguiente con relación a las solicitudes abusivas:

El artículo 18.1.e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

1. A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
2. B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. 1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
   • Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
   • Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
   • Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
   • Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
2. 2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
   • Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
   • Conocer cómo se toman las decisiones públicas
   • Conocer cómo se manejan los fondos públicos
   • Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Aplicado este Criterio Interpretativo al presente caso puede apreciarse que el acceso a las solicitudes de un modo totalmente anonimizadas está justificado con la finalidad de la Ley, puesto que lo que pretende el interesado es conocer cómo se ha aplicado a la realidad lo dispuesto en el informe de fecha 27 de abril de 2017 de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid.

5. Asimismo si se analiza la aplicación del límite derivado del artículo 15 de la LTAIBG cabe recordar, por una parte, que el artículo 3.a) de la LOPD define el dato personal como "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables" —dado que las personas jurídicas no son titulares del derecho de protección de datos—, mientras que, por otra parte, el artículo 5.1.f) del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, contempla la siguiente definición de dato de carácter personal: "cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables". Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la LTAIBG que regula la relación del derecho de acceso a la información pública con el derecho a la protección de datos.

Con relación a este extremo, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 21 de mayo de 2015, relativo a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información con el siguiente contenido:

"El artículo 15 establece el sistema de protección de datos de carácter personal, señalando lo siguiente:

1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
2. Con carácter general y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.
3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegido, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
   • a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
   • b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores u motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
   • c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
   • d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.
4. 4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disposición de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
5. 5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los datos obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene observando una interpretación extensiva de os conceptos contenidos en determinados límites respecto de los cuales resulta conveniente identificar y precisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación. El proceso de aplicación de esta norma comprende las siguientes etapas o fase sucesivas:

1. I. Valorar si la información solicitada o sometida a publicidad activa contiene o no datos de carácter personal, entendiéndose por éstos los definidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante LOPD).
2. II. En caso afirmativo valorar si los datos son o no especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la LOPD, esto es: a) Datos reveladores de la ideología, afiliación sindical religión y creencias; b) Datos de carácter personal que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual, y c) Datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Si contuviera datos de carácter personal especialmente protegidos, la información sólo se podrá publicar o facilitar: a) En el supuesto de la letra a) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. b) En el supuesto de los datos de la letra b) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado en una norma con rango de ley, y c) En el supuesto de los datos de la letra c) anterior, y siempre que las correspondientes infracciones penales o administrativas no conlleven la amonestación pública al infractor cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
3. III. Si los datos de carácter personal contenidos en la información no fueran datos especialmente protegidos, valorar si son o no exclusivamente datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad correspondiente. Si los datos contenidos son exclusivamente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad, la información se publicará o facilitará con carácter general, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales y otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación.
4. IV. Si los datos de carácter personal no fueran meramente identificativos y relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o no lo fueran exclusivamente, efectuar la ponderación prevista en el artículo 15 número 3 de la LTAIBG.
5. V. Finalmente, si la información no contuviera datos de carácter personal, valorar si resultan de aplicación los límites previstos en el artículo 14. […]

Para la aplicación de este Criterio Interpretativo al presente caso resulta conveniente recordar que el artículo 7.3 de la LOPD considera como datos especialmente protegidos los reveladores de la ideología, afiliación sindical, religión y creencias; los que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual, y, finalmente, los relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Pero la regulación establecida en el artículo 15.4, "no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que impida la identificación de las personas afectadas", lleva a la conclusión de estimar la Reclamación presentada y, en consecuencia, la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid deberá facilitar las solicitudes, única, exclusivamente y de un modo tal que impida absolutamente la identificación de las personas afectadas.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la Reclamación presentada, por considerar que su objeto versa sobre una información pública en poder de un sujeto obligado por la Ley de buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid a que, en el plazo de un mes remita al reclamante copia de la información solicitada, anonimizando toda información de manera tal, que impida absolutamente la identificación de las personas afectadas.

---

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.