Acceso a información presupuestaria y contractual municipal

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó ante el Ayuntamiento de Valdenuño Fernández, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha de 22 de julio de 2020, la siguiente información:

• "-Cuentas del Consistorio de los años 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.
• - Licitaciones de obra. Todas las obras realizadas durante el periodo de tiempo comprendido entre los años 2015-2019 inclusive.
• - Presupuestos. Aprobados por el Pleno.
• - Facturas y albaranes de todos los trabajos ejecutados por consistorio.
• - Transferencias bancarias, justificantes de los pagos realizados a los diversos proveedores.
• - Proyecto de obras de la red de aguas del Sorbe, desde el pueblo a la urbanización la Dehesa"

2.

Disconforme con la resolución de la Alcaldía de Valdenuño Fernández de 12 de agosto de 2020, en la que se inadmitía su solicitud, el reclamante presentó un recurso de reposición ante el ayuntamiento, que fue remitido por éste ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el 11 de septiembre de 2020 para su tramitación como reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG.

3.

Con fecha de 14 de septiembre de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Ayuntamiento de Valdenuño Fernández, al objeto de que por el órgano competente se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 7 de octubre de 2020 se reciben las alegaciones que indican:

"(....) 1.- Alega la parte recurrente que la resolución impugnada remite a los portales web del Ayuntamiento de Valdenuño Fernández a los efectos de consultar parte de la documentación solicitada donde no se encuentra documentación alguna. No obstante, puede comprobarse como en el portal de transparencia de este Ayuntamiento se encuentra debidamente publicado, entre otros, la (i) Aprobación Inicial de Presupuesto 2020 (ii) Aprobación de la plantilla 2020, (iii) Aprobación de Presupuesto 2020 (iv) Aprobación de Presupuesto 2019, (v) Presupuesto General 2018 (vi) Presuesto General 2017, (vii) Liquidación Presupuesto 2017, (viii) Presupuesto General 2016 (ix) Liquidación Presupuesto 2016 (x) Licitación del Servicio de Mantenimiento Infraestructuras Municipales y Servicios Municipales. Como puede observarse una parte de la documentación solicitada por la recurrente se encuentra publicada en el perfil de transparencia del propio Ayuntamiento, resultando completamente falso que en los perfiles web del Ayuntamiento no exista documentación alguna, tal y como aduce la recurrente. (....) 3.- Alega la parte recurrente que el artículo 14 de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece que las causas de inadmisión deben ser motivadas. A este respecto, la resolución recurrida motiva de forma pormenorizada la inadmisión a trámite de la solicitud presentada, justificando la misma en que en atención al amplio volumen de la documentación solicitada, unido al deber de disociar los datos de carácter personal que aparezcan en la misma, ocasionaría la paralización total de los servicios normales del Ayuntamiento de Valdenuño Fernández, dado que esta administración tan solo cuenta con una funcionaria en plantilla la cual acude solo unas horas semanales al Ayuntamiento. 4.- Alega que no concurre causa alguna de inadmisión puesto que la petición solicitada no puede afectar al normal funcionamiento de los servicios públicos, pues no parece que el Ayuntamiento desarrolle actividad tal. Como puede observarse nos encontramos ante una alegación puramente subjetiva y carente de justificación alguna. Asimismo, es innegable que, alegar que por los servicios del Ayuntamiento de Valdenuño Fernández no se está realizando labor o tarea alguna resulta del todo improcedente puesto que por el personal de esta Administración se desarrollan las tareas propias de una administración local. SEGUNDO: Sobre la conformidad a derecho de la inadmisión a trámite acordada por la resolución de Alcaldía de 12/08/2020. Por Resolución de esta Alcaldía de 12 de agosto de 2020 se acordó inadmitir a trámite la solicitud presentada de conformidad con el artículo 31.1.e) por tener carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley y dado que la expedición de la documentación interesada paralizaría el funcionamiento de los servicios públicos de este Ayuntamiento. Tal y como se ha pronunciado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su resolución de 24 de abril de 2018, el ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia. Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. (.....) A este respecto, deben tenerse en cuenta los elementos de carácter subjetivo y objetivo para evaluar la finalidad que motiva la presentación por el interesado de la reclamación objeto de esta resolución. En relación con lo expuesto, sobre el carácter abusivo de la solicitud instada, y sobre la paralización de los normales servicios de la administración, debe ponerse de manifiesto el amplio volumen la documentación solicitada por la recurrente la cual en muchos casos contiene datos personales y de terceros los cuales deben de ser disociados, a fin de respetar la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, todo ello de conformidad con el artículo 15.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Sin embargo, este Ayuntamiento tan solo cuenta con funcionaria para la realización de las labores propias de toda la administración local, conforme a la Plantilla de Personal para el año 2020. Asimismo, destacarse el hecho de que esta funcionaria tan solo presta servicio 12 horas semanales en esta Administración. De este modo, atender a la petición solicitada cumpliendo con el deber de disociar los datos personales supondría destinar el 100% de los recursos personales del Ayuntamiento, paralizando por completo la administración local e imposibilitando, entre otros, la emisión de las cuentas anuales, la presentación y justificación de subvenciones, así como la remisión a Hacienda, así como la emisión de informes a solicitud de cualquier miembro del Pleno. En el mismo orden de cosas debe significarse, el grave trastorno que ha supuesto la crisis sanitaria al trabajo diario de las diferentes administraciones. En este sentido, y como consecuencia del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 se ha producido un atasco importante en la tramitación de los procedimientos, atasco, que se vería claramente incrementado en el caso de tener que destinar el 100% de los recursos municipales a atender la solicitud de la interesada. Asimismo, esta administración considera necesario significar cómo son constantes los mails, llamadas telefónicas, solicitudes e instancias, presentadas por la Asociación Vecinal "Las Dehesas", las cuales en muchas ocasiones llegan a paralizar las labores ordinarias de esta Administración. De este modo, conviene destacar el abuso sistemático que realiza la recurrente de los recursos públicos del Ayuntamiento, siendo sus actuaciones, en muchas ocasiones, contrarias con un uso responsable de mismos. A este respecto, los recursos municipales no son ilimitados, y más en una administración pequeña, donde los recursos materiales y personales están verdaderamente limitados en atención a la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Así las cosas, la atención de lo solicitado, disociando los datos de carácter personal de conformidad con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, supondría destinar el 100% de los recursos municipales a esta tarea, afectando gravemente a los servicios ordinarios y diarios del Ayuntamiento los cuales se verían totalmente paralizados."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

La LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

En el caso de esta reclamación debe señalarse que la información solicitada tiene la consideración de información pública, pues obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Valdenuño Fernández, que la ha elaborado o adquirido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

4.

El ayuntamiento, como se ha indicado en los antecedentes, ha inadmitido la solicitud que da origen a la reclamación indicando que incurría la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG, referido a solicitudes que tengan un "carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia" de la LTAIBG.

La solicitud originaria incluía diversos documentos a aportar por la entidad local, los cuales podrían separarse en función de sus características propias. En primer lugar, hay información de carácter económico-presupuestario, como los presupuestos del ayuntamiento o sus cuentas anuales, que forman parte del catálogo de obligaciones correspondientes a la publicidad activa. En segundo lugar, hay información de carácter contractual, referida a licitaciones de obra, facturas y albaranes de todos los trabajos ejecutados por consistorio, transferencias bancarias y justificantes de los pagos realizados a los diversos proveedores. En tercer lugar, y aunque se refiera a un contrato del ayuntamiento, debe mencionarse de manera aislada el "Proyecto de obras de la red de aguas del Sorbe, desde el pueblo a la urbanización la Dehesa", que constituye un único contrato y no una pluralidad de ellos. Sobre cada una de esas tres informaciones resulta necesario realizar un análisis individual, no siendo posible, a juicio de este Consejo, señalar que concurre en todas ellas un carácter abusivo.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/201610, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que: Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso. Según numerosas sentencias, el abuso de derecho: presupone carencia de buena fe; impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos; y viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho. Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

En virtud de todo ello, este Consejo entiende que, respecto de los tres tipos de informaciones solicitadas, no se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante participan de la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico. Así, con respecto a la información solicitada en materia contractual debe indicarse que se piden gran cantidad de documentos, los cuales en frecuentes ocasiones deberán ser anonimizados para suprimir los datos de carácter personal que contengan. Proporcionar copias de estos documentos sí que requeriría un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada con relación a esta información por apreciarse la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG.

Por lo que se refiere a la información referida a presupuestos y cuentas anuales, el ayuntamiento ha indicado que se encuentra ya publicada en el portal de transparencia. Este Consejo ha podido comprobar que los presupuestos aparecen debidamente publicados en el portal, no así las cuentas anuales. Las cuentas anuales se regulan en la sección 2ª del capítulo tercero del Título VI del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. La sección 2ª se refiere a los estados de cuentas anuales de las entidades locales y su artículo 208 dispone que aquéllas "a la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la cuenta general que pondrá de manifiesto la gestión realizada en los aspectos económico, financiero, patrimonial y presupuestario". Por lo tanto se trata de información que, con carácter anual, deben elaborar las entidades locales y que, a mayor abundamiento, debe publicarse de manera proactiva según el artículo 8.1 e) de la LTAIBG, que obliga a publicar "Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan". Por lo tanto, no resulta posible invocar que atender la reclamación con respecto a las cuentas anuales del ayuntamiento obligaría a éste a paralizar su gestión, toda vez que elaborar esas cuentas forma parte de sus cometidos fundamentales y que se trata de información que ya existe y que no debe suponer un gran esfuerzo la puesta a disposición de la asociación reclamante.

Idéntica argumentación cabe realizar con respecto a la información sobre el "Proyecto de obras de la red de aguas del Sorbe". Se trata en este caso de una única obra del ayuntamiento, perfectamente concreta, y si bien este Consejo ignora la fecha de ese proyecto, no parece que proporcionar información sobre ella revista una gran dificultad que comprometa el normal funcionamiento del ayuntamiento.

A la vista de lo anteriormente expuesto este Consejo considera que procede estimar parcialmente la reclamación planteada. Por último, el Ayuntamiento de Valdenuño Fernández, en su escrito de alegaciones, ha explicado cuál es su situación en materia de medios personales y la repercusión que esa situación tiene a la hora de atender algunas obligaciones del municipio en materia de transparencia. Este Consejo es consciente de las dificultades que tienen tantos ayuntamientos españoles, especialmente los de menor tamaño, en cuanto a medios personales y materiales y agradece la colaboración del Ayuntamiento de Valdenuño Fernández en pro de la transparencia y, en concreto, a la hora de atender el requerimiento de alegaciones que ha tenido lugar para la resolución de esta reclamación. Este Consejo confía en que, con la aportación de un plazo amplio de tiempo para cumplir con esta resolución, se pueda poner a disposición de la asociación reclamante la información por ella solicitada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Valdenuño Fernández a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Cuentas del ayuntamiento correspondientes a los años 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.
• Proyecto de obras de la red de aguas del Sorbe, desde el pueblo a la urbanización la Dehesa.

TERCERO: INSTAR al Ayuntamiento de Valdenuño Fernández a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG