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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 629/2025
Fecha Firma: 18/06/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA (UNED).
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Número: 2025-0747 Fecha: 18/06/2025
Palabras clave: educación, comunicaciones internas, prácticas formativas
universitarias, arts. 13 y 18.1.b) LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de febrero
de 2025 la reclamante solicitó a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A
DISTANCIA (en adelante, UNED), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«1. Cualquier documento o comunicación por correo electrónico producido, enviado
o recibido relacionado con el Proyecto Formativo para las Prácticas del Máster en
Metodología de Ciencias del Comportamiento y de la Salud firmado por parte de
UNED por Sra. (…) el 30/12/2025 para la formación de la alumna (…), desde inicio de
su tramitación (noviembre 2024) hasta el 6 de febrero de 2025. Especialmente los
correos electrónicos intercambiados con la segunda parte, Universidad de
Barcelona, Sr. (…), entre el 30 de enero de 2025 y el 6 de febrero de 2025, sobre la
inviabilidad del proyecto.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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2. Documento oficial que anule las firmas de los representantes de UNED y UB del
proyecto antes citado.
3. Cualquier documentación (normativa, circular interna, etc.) sobre la tramitación
de convenios de prácticas de la UNED.
4. Cualquier documentación (normativa, circular interna, etc.) donde se indique que
un alumno está obligado a aceptar un trabajo de final de máster si UNED deniega,
anula, invalida un convenio de prácticas o desiste de un convenio ya firmado».
2. Mediante resolución de 27 de febrero de 2025 se facilitó la información solicitada en
los puntos 3 y 4 y se inadmitieron las peticiones 1 y 2, de acuerdo con lo siguiente:
«[1] SEGUNDO. En relación con la información solicitada en el punto uno del escrito
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de la interesada, cualquier documento o comunicación por correo electrónico
producido, enviado o recibido relacionado con el Proyecto (…) en base a lo dispuesto
en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG, le informamos que esta petición no se puede
admitir a trámite al tratarse de comunicaciones que tienen la consideración de
información de carácter auxiliar o de apoyo.
(…)
R CTBG
Los correos electrónicos que doña (…) haya podido intercambiar en su condición de
miembro del equipo docente de la asignatura, con otros compañeros de la
universidad para la adecuada gestión de su trabajo, así como los intercambiados
con otras personas de las distintas entidades colaboradoras con la UNED en la
organización de las prácticas curriculares, en este caso la Universidad de Barcelona
(en adelante UB), son comunicaciones internas que no tienen la consideración de
trámites en ningún procedimiento administrativo. Por el contrario, se trataría de
información preparatoria de la actividad desempeñada por la universidad.
[2] TERCERO. En lo que respecta al documento solicitado en el punto dos de su
escrito, documento oficial que anule las firmas de los representantes de UNED y UB
del proyecto antes citado le comunicamos que no se puede aportar dicha
documentación porque no existe. En este punto resulta necesario recordar que el
objeto de este procedimiento es el ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, que se define en el artículo 13 de la LTBG, como los contenidos o
documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la
Universidad y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus
funciones.
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De conformidad con la información facilitada por el equipo de coordinación del
máster, el convenio con la UB no se ha anulado y continúa vigente, desplegando
sus efectos».
3. Mediante escrito registrado el 25 de marzo de 2025, la solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que está
disconforme con la resolución en el sentido siguiente:
«[1] La documentación que se solicita en primer lugar en la petición de acceso son
“especialmente correos electrónicos intercambiados con la segunda parte,
Universidad de Barcelona Sr. (…), entre el 30 de enero de 2025 y el 6 de febrero de
2025, sobre la inviabilidad del proyecto”. Esta documentación no puede ser de
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apoyo, ya que es la única existente que fundamenta la denegación a las prácticas
formativas que me han sido concedidas como resultado de la firma tripartita de un
anexo al convenio formativo (véase documento adjunto con correos electrónicos).
[2] En el apartado en el que se inadmite mi solicitud de "documento oficial que anule
las firmas de los representantes de UNED y UB del proyecto antes citado", UNED
afirma que tal documento no existe. Esto hace que la petición de dichos correos no
R CTBG
sea sobre unos escritos de apoyo, sino sobre documentos que deniegan derechos
adquiridos tras la firma por parte de UNED y UB del proyecto formativo. De acuerdo
con la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
esta denegación de derechos debe ser motivada, por lo que esos correos, donde
debería aparecer la motivación, no son un documento de apoyo, dado que no existe
otro. En mi petición (adjunta), no se requiere documentación sobre la anulación del
convenio (como interpreta el escrito de inadmisión), sino sobre la anulación del
proyecto formativo (las prácticas), que es un escrito que se firma como anexo al
convenio formativo, al que hacen referencia los correos en cuestión».
4. Con fecha 25 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 10 de abril de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente,
escrito en el que se reitera lo expuesto en la resolución y se añade lo siguiente:
«[1] Escrito de conclusiones de la Comisión interna del máster interuniversitario en
Metodologías de las Ciencias del Comportamiento y la Salud reunida el día 11 de
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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febrero de 2025 en sesión extraordinaria con el único fin de estudiar y analizar la
situación de Doña [nombre y apellidos de la reclamante] (…) el motivo de la
inviabilidad de las prácticas en el centro de destino elegido es la retirada expresa
por parte del tutor profesional, y responsable del centro de investigación, de su
disposición inicial a aceptar la tutela de las prácticas (…) se comunicaron a la
reclamante tanto por su tutora académica, la Sra. (…), como por la Comisión interna
de la titulación.
[2] En el escrito de conclusiones de la Comisión interna del máster en el que se
comunica las razones de la imposibilidad de realizar las prácticas en el centro
elegido, también se explica que, en el marco de las relaciones de colaboración entre
entidades para la realización de las prácticas académicas, el centro externo es el
que en última instancia decide sobre la admisión o no de un estudiante para
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integrarlo en las actividades de su organización. Ante la negativa del tutor
profesional de la UB de aceptar la tutela de las prácticas el proyecto formativo
decae sin que exista documento oficial que recoja esta circunstancia. Asimismo, hay
que resaltar que la firma de este proyecto formativo no genera derechos adquiridos,
según pretende la reclamante, si se da alguna circunstancia que impide su
realización, como ha ocurrido en este caso».
R CTBG
5. El 11 de abril de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase
las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 1 de mayo de 2025
en el que señala:
«UNED alega como motivo la retirada expresa del mencionado profesor. Esto no es
un motivo, sino un acto de resolución del anexo firmado, sobre el cual no se
esgrimen razones o motivos. Esta resolución unilateral del anexo es un acto
administrativo. De acuerdo con el art. 36.1 de la LPACAP, los actos administrativos
deben producirse por medios electrónicos. Si, como UNED alega, no hay documento
electrónico de resolución, dicho documento debe de ser los correos intercambiados
con el citado profesor. Por este motivo, estos correos sí forman parte del expediente
como documento necesario para que se produzca la resolución del anexo».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
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Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
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específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
R CTBG
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las
prácticas formativas de la reclamante, alumna de la UNED, y en concreto, sobre: (i)
las comunicaciones al respecto entre dicha universidad y la Universidad de
Barcelona desde noviembre de 2025, especialmente, las comunicaciones relativas a
la inviabilidad del proyecto formativo intercambiadas entre el 30 de enero de 2025 y
el 6 de febrero de 2025; (ii) el documento oficial que anule las firmas de los
representantes de UNED y UB del proyecto.
La UNED inadmite la solicitud de las comunicaciones con base en el artículo 18.1.b)
LTAIBG, argumentando que se trata de documentación auxiliar o de apoyo, e informa
que no existe el documento de anulación de firmas solicitado, por lo que no puede
facilitarse de acuerdo con el artículo 13 LTAIBG. Junto con sus alegaciones, la UNED
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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aporta copia del acta de la reunión de 11 de febrero de 2025 de la Comisión interna
del Máster en la que consta que el tutor profesional de las prácticas ha retirado
expresamente su disposición inicial a colaborar con las prácticas de la reclamante,
decisión que se hace constar que fue comunicada a la reclamante por su tutora
académica de la UNED.
4. En primer lugar procede verificar la concurrencia de la causa de inadmisión del
artículo 18.1.b) LTAIBG invocada respecto de la petición de las comunicaciones entre
la UNED y la Universidad de Barcelona acerca de la inviabilidad del proyecto
formativo. Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, dada la
formulación amplia en el reconocimiento legal del derecho, la aplicación de las
causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG debe partir de una
interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan
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en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el
artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un
menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»
[por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017
(ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y
detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción
establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
R CTBG
Este Consejo ha precisado ya, en el Criterio Interpretativo 006/2015, que la
característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de
información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la
información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto
(«notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o
entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los
textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza
sea la de auxiliar o de apoyo.
Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse
por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información
(i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la
posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la
consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad
del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a
comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se
trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de
una decisión final.
Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida
en su Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), en la que se
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confirman los elementos esenciales del mencionado Criterio 006/2015 del CTBG e
incorporan algunas pautas interpretativas relevantes en los siguientes pasajes del
fundamento jurídico segundo:
«(…) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su
verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a
información de valor provisional (…). Los informes a que se refiere el art.18.1.b son
los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden
objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser
informados.
(…)
Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las
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Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los
informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo
a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última».
5. Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende, con el
órgano requerido, que la información solicitada efectivamente tiene «carácter de
auxiliar o de apoyo» a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG. En esencia,
R CTBG
porque como claramente se determina en el Criterio interpretativo de este Consejo,
en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de
apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la
conformación de la voluntad política del órgano», relevancia que no presenta la
información solicitada en este caso.
De acuerdo con las indicaciones proporcionadas por la UNED acerca de que la
información solicita son «correos electrónicos que doña (…) haya podido intercambiar
en su condición de miembro del equipo docente de la asignatura, con otros
compañeros de la universidad para la adecuada gestión de su trabajo, así como los
intercambiados con otras personas de las distintas entidades colaboradoras con la
UNED en la organización de las prácticas curriculares», se aprecia, efectivamente,
que se trata de un escrito no vinculado a un procedimiento, actuación administrativa
o proceso de toma de decisión, en el sentido al que se refiere la Audiencia Nacional,
por lo cual dicha comunicación queda incluida en el ámbito de aplicación de la
cláusula de la letra b) del artículo 18.1 LTAIBG.
6. Sentado lo anterior, corresponde verificar, si respecto de la segunda de las peticiones,
referente al documento oficial que anule las firmas de los representantes de UNED y
UB del proyecto el organismo requerido ha satisfecho el derecho de acceso a
información pública, partiendo de la premisa de que, con arreglo a lo dispuesto en el
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artículo 13 LTAIBG antes transcrito, se considera información pública aquella que
obre en poder del sujeto obligado por haberla elaborado o adquirido en el ejercicio
de sus funciones y en el ámbito de sus competencias. De ello se deriva que la
preexistencia de la información solicitada es presupuesto necesario para que el
ejercicio del derecho prospere.
En este caso, la UNED informó en su resolución a la interesada sobre que no existe
dicho documento. En sus alegaciones al respecto se reafirma en la resolución,
añadiendo que la decisión quedó plasmada en el acta de la reunión de 11 de febrero
de 2025 de la Comisión interna del Máster, que fue comunicada a la interesada por
su tutora académica de la UNED, sin que este extremo haya sido discutido por la
reclamante durante el trámite de audiencia.
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No existiendo motivos para poner en duda la veracidad de estas afirmaciones, ha de
considerarse atendida la solicitud, sin que el debate acerca de si la decisión se ha
tomado cumpliendo con los requisitos de la LPACAP tenga cabida en el
procedimiento de reclamación en materia de acceso a la información pública, por lo
que no compete a este Consejo entrar a valorar esas cuestiones.
7. En consecuencia, por las razones expuestas, procede desestimar la reclamación
R CTBG
presentada.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR
la reclamación interpuesta frente a la resolución de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE
EDUCACIÓN A DISTANCIA (UNED).
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
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en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
Número: 2025-0747 Fecha: 18/06/2025
R CTBG
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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