Acceso a datos estadísticos sobre inspecciones de viviendas turísticas en la Comunidad de Madrid

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

En respuesta a la Reclamación con número de referencia RT/0285/2017 presentada, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

ANTECEDENTES

1. En fecha 28 de julio de 2017 tuvo entrada en este Consejo, Reclamación formulada por el interesado al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, la LTAIBG), al no estar conforme con la respuesta recibida a la solicitud de información dirigida a la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid.
2. La presente Reclamación trae causa en la solicitud de información formulada el 7 de julio de 2017, por el interesado, en la que requería lo siguiente:

   "resumen de inspecciones de alquileres/viviendas turísticos en la CAM y resultados: período: 2015 hasta actualidad: número de inspectores, número de inspecciones realizadas, tipo de infracciones, número y cuantía total de multas, número de cierre de establecimientos."

   El 28 de julio recibe la contestación a su solicitud en la que se concluye que, una vez analizada la información solicitada, se comprueba que afectan a materias sobre las que actúan los límites recogidos en el artículo 14 e) y g) y supondría un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, además de un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
3. Tras la interposición de la reclamación por parte del interesado, mediante escrito de 14 de agosto de 2017, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, se remitió copia del expediente para conocimiento a la Directora General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano de la Comunidad de Madrid y se dio traslado del expediente al Secretario General Técnico de la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, formulase las alegaciones que estimase por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizar. A través de un escrito del Director General de Turismo de la Comunidad de Madrid, con fecha de registro de entrada en esta Institución de 20 de septiembre de 2017, presenta las alegaciones que tiene por conveniente donde en síntesis indica:
   • Que la información solicitada queda afectada por los límites del artículo 14. e) y g) de la LTAIBG, al suponer un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos y las relativas a las funciones administrativas de inspección.
   • Que la Ley 1/1999 de Ordenación de Turismo de la Comunidad de Madrid, en su artículo 51 determina el deber de sigilo profesional de los inspectores de turismo.
   • Que el Decreto 245/2000 por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid, regula los procedimientos sancionadores y que su notificación se realiza al interesado y que de conformidad con el art 64 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al inculpado, que incluso al propio denunciante de la infracción se le notifique simplemente la resolución en extracto y no en su literalidad.
   • En virtud de todo lo anterior los datos contenidos en un procedimiento sancionador son estrictamente reservados al referirse a datos personales y profesionales de los interesados de los mismos, razón por la que se procedió a denegar el acceso.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto “salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley”. Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

   “1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).
   
   2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias”.

   En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.
3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, por lo que respecta al fondo del asunto planteado cabe recordar que, según se desprende de su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”.
A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. A tenor de los preceptos mencionados cabe concluir afirmando que la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
4. En el caso que nos ocupa la administración autonómica, tanto en la resolución ahora recurrida como en la fase de alegaciones, ha considerado, que la información solicitada afecta a determinados temas sobre los que actúan los límites del artículo 14.1. letras e) y g) de la LTAIBG. En primer lugar, y antes de entrar a valorar los límites alegados del artículo 14 de la LTAIBG, cabe indicar que la solicitud se centra en conocer desde el año 2015 hasta la actualidad datos estadísticos referentes a la actividad de inspección de alquileres/viviendas turísticas de la Comunidad de Madrid.
Para precisar el alcance de los límites contemplados en el artículo 14.1 de la LTAIBG, como premisa debemos traer a colación que el artículo 14.2 de la LTAIBG contiene algunas reglas y principios específicos para aplicar los mismos al caso concreto de solicitudes de acceso a la información pública: ha de ser “justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. El alcance de estas reglas y principios ha sido precisado por la reciente jurisprudencia contencioso-administrativa dictada con relación a recursos planteados frente a distintas Reclamaciones de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pudiendo señalarse, en lo que ahora importa, dos consideraciones de carácter general. La primera de ellas consiste en que el derecho de acceso a la información es un derecho configurado en términos amplios y los límites son la excepción. En este sentido, la Sentencia nº 85/2016, de 14 de junio, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Madrid, en su Fundamento de Derecho Tercero, tras reproducir diferentes pasajes del preámbulo de la LTAIBG, señala lo siguiente:

«la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño; a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación. Por tanto, el acceso a la información es la regla general, configurado de manera amplia, y los límites, la excepción.

Así se expresa el art. 14.2 de la LTYBG relativo a la aplicación de los límites cuando señala que, la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

Se ha de ponderar y aquilatar, por un lado, el interés público en la divulgación de la información y, por otro, los derechos e intereses protegidos por las materias reflejadas en el citado art. 14, para concluir cuál deba ser finalmente objeto de protección, teniendo en consideración que, también cabe el reconocimiento de un acceso parcial como vía para armonizar dichos intereses (art. 16 LTYBG)».

De este modo, la aseveración de que el acceso a la información es la regla general, configurado de una manera amplia por el legislador básico estatal, y los límites son la excepción, se reitera en posteriores fallos como en los Fundamentos de Derecho Segundo de las Sentencias nº 159/2016, de 28 de noviembre de 2016 y nº 162/2016, de 2 de diciembre de 2016, ambas del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Madrid, en los que, tras aludir al preámbulo de la LTAIBG, se sostiene con relación a la finalidad de la Ley que, «[s]e pretende establecer por lo tanto un derecho de acceso a la información en términos amplios que exige la interpretación restrictiva de sus límites -artículos 14 y 15- […]». En un sentido similar, en el Fundamento de Derecho Quinto de la Sentencia nº 145/2016, de 28 de octubre de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid, se indica que la Ley de Transparencia estatal «parte de un derecho amplio y extenso de acceso a la información pública, lo que conlleva que la limitación a tal derecho ha de realizarse a tenor de una interpretación estricta y restrictiva». Por su parte, la segunda consideración de carácter general deducida del artículo 14.2 de la LTAIBG por la jurisdicción contencioso-administrativa se refiere al hecho de que los límites del apartado 1 de dicho precepto no operan automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación con los contenidos. Esto es, en otros términos, se ha destacado que la aplicación de un límite al caso concreto no se trata de una potestad discrecional de la Administración. En este sentido, en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Sexto de, respectivamente, las Sentencias nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 6 de Madrid y nº 39/2017, de 22 de marzo de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid, se afirma que el artículo 14 no contiene una potestad discrecional a favor de la Administración en los siguientes términos:

«no puede tratarse de una potestad discrecional desde el momento en que, como se ha dicho antes, la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, que admiten varias soluciones justas, en el caso objeto de análisis solamente permite una solución justa».

En atención a ello, es preciso el deber de motivar la resolución en virtud de la cual se aplique un límite al caso concreto a fin de que, entre otras cuestiones, se acredite el daño que pudiera causar facilitar la información pública, pues en caso contrario, “y ante la falta de cualquier justificación”, hay que acceder a la solicitud de información, como expresamente señala el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, de 7 de noviembre de 2016. En conclusión, los criterios anteriores se han confirmado en el recurso de casación resuelto por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017, cuyo Fundamento de Derecho sexto especifica, en primer lugar, que «la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 […] sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» y, en segundo lugar, en definitiva, que «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley».
5. En el caso que nos ocupa, esa motivación se ha basado por la administración autonómica exclusivamente en el hecho de que el acceso a la información queda denegada por la restricción del derecho de acceso a una solicitud de información que tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a los expedientes, de carácter penal, administrativo o disciplinario, establecida en el art. 14.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en la limitación de acceso cuando el mismo afecte a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control establecida en el art. 14.1 g) de la misma Ley, sin llevar a cabo ulteriores argumentaciones ni motivaciones adicionales sobre perjuicios concretos y evaluables.
A este respecto, debe indicarse que la solicitud originaria del interesado se refiere únicamente a datos estadísticos de la actividad de inspección desarrollada por la Comunidad de Madrid, en referencia al alquiler/viviendas turísticas dentro de su ámbito territorial, sin solicitar en ningún momento el acceso a los expedientes de inspección y resoluciones sancionadoras de los mismos. En efecto, no se alcanza a comprender cómo pueden verse comprometidos los bienes jurídicos protegidos por los límites contemplados en las letras e) y g) del artículo 14.1 de la LTAIBG al facilitar meramente información estadística. Recuérdese que el solicitante no pretende que se declare su derecho de acceso a expedientes sancionadores concretos y específicos. Por el contrario, solicita que se declare su derecho de acceso con relación al “número” de inspectores -no a sus identidades específicas-, al “número” de inspecciones realizadas -no a expedientes o actas de inspección concretos-, el tipo de infracciones que han resultado de aplicación según la normativa turística de la Comunidad de Madrid aplicable a la materia, el número y cuantía total de multas y, finalmente, el número de cierre de establecimientos. Por todo lo anteriormente expuesto, cabe concluir estimando la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la Reclamación presentada, frente a la Resolución de 21 de julio de 2017 del Director General de Turismo de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO:

INSTAR a la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid a que en el plazo de quince días facilite la información solicitada y no satisfecha, así como que en el mismo plazo de tiempo traslade a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información solicitada que acredite el cumplimiento de esta resolución.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.